Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

научных работ, посвященных данной проблеме, появившиеся в послед-

ние годы .

Значительный интерес в теоретическом плане представляет моно-

графия Д.Ю. Шапсугова "Местная власть в России и Германии", в кото-

рой анализируются методологические основы местного самоуправления

и рассматриваются некоторые аспекты государственного управления на

местном уровне.

Состояние и динамика конституционно-правового регулирования

муниципальных отношений в Российской Федерации способствовали

формированию механизма взаимодействия институтов местного само-

управления и органов государственной власти. Этим проблемам посвя-

щены работы Н.А.Емельянова, учебники по муниципальному праву Рос-

сийской Федерации (авторы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев), "Муниципаль-

ное право России" (под редакцией Н.И.Глазуновой, Ю.М.Забродина,

Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской

Америке. - М., 1999; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и

практика. - М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Рос-

сийской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная власть и местное само-

управление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского ре-

гиона). - Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы противоречия,

перспективы, - М., 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвраще-

ние.

- М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика,

право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный

аспект). - М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального

управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государ-

ственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Тара-

сенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-

экономического развития села.

—

Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность,

законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и

тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н.А.

Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997;

Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений. Всероссийская научно-

практической конференции. - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г; Вьш. 1,2, 3. Государст-

венная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы на-

учно-практической конференции (8-9 октября 1997 г. Новосибирская область: граж-

дане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство //

Федерализм. - 1997. -

К»

А.Г.Поршнева), изданные в последние годы. Тематика научных исследо-

ваний, в основном, локализуется в области муниципального права и от-

ражает регулирование конституционно-правовых и институциональных

принципов, систему и организационные структуры местного самоуправ-

ления, их реализацию и полномочия в системе конституционно-правовых

отношений. Вместе с тем, местное самоуправление, при всех теоретиче-

ских обоснованиях, является частью государства, имеет с ним тесные

взаимоотношения. Однако теоретического осмысления требует важней-

шая методологическая парадигма единой системы государственного ре-

гулирования и управления, соотношение властей, как по вертикали, так и

по горизонтали, определение роли местного самоуправления в этой сис-

теме, а также центростремительных сил, способных укрепить Россий-

скую государственность. Следует отметить, что пока отсутствуют обоб-

щающие комплексные исследования в этой сфере.

Объектом диссертационного исследования является система го-

сударственного управления и местного самоуправления, их соотношение

в условиях развития Российского государства на различных его этапах,

включая построение гражданского общества и правового государства в

современных условиях.

Предметом исследования являются историческая динамика в раз-

витии органов государственной власти нижнего звена, методы управле-

ния регионами и местное общественное самоуправление на разных эта-

пах его развития, а также их соотношение.

Цели и задачи исследования заключаются в следующем: изу-

чить исторический опыт органов государственной власти, действующих

на местном уровне; правовую основу местного общественного само-

управления, сложившуюся в разные периоды развития российского об-

щества, их взаимодействие и соотношение, опыт государственного

управления территориями. На основе изученного опыта обосновать кон-

цепцию новой организации местной власти, ее институционально-

правовые основы.

Диссертантом поставлена задача сформулировать теоретические

предпосылки, которые определяют, в совокупности, понятие "местной

власти", а также обосновать общественно-исторические и национальные

корни этого явления в полиэтническом государстве. Кроме того, ставится

задача доказать, что местная власть - это исторически сложившаяся по-

литико-правовая категория, имеющая перспективу, как система, где про-

является менталитет жителей данного сообщества, их психологический

склад. И в то же время обеспечивается единство данной системы с об-

щим телом государства, его тесная связь и соподчиненность с другими

составными частями государства и политико-правовыми институтами.

На основе сравнительного анализа и системного подхода делается

попытка выявления общих закономерностей и специфических особенно-

стей, доминирующих тенденций и логики развития соотношения систе-

мы государственной власти и местного самоуправления в развитых ин-

дустриальных странах и в странах с переходной экономикой, определе-

ния места и роли органов государственной власти на местном уровне, их

взаимодействие с органами местного самоуправления в различных исто-

рических условиях. Большое внимание уделено институтам власти в ре-

гионах, накопивших в прошлом удачный опыт, например, использование

таких институтов, как наместничество, губернское правление, земства и

др.

Диссертантом сделана попытка выделения особенностей местного

государственного управления и местного самоуправления в Северо-

Кавказском регионе и обобщение положительного опыта в этой области,

накопленного в России в разные исторические эпохи. Автор диссертации

попытался выявить причины некоторых негативных процессов, происхо-

дящих на Северном Кавказе, основные дискуссионные проблемы мест-

ной власти, выдвинуть предложения по разрешению данных проблем в

кризисных регионах Российской Федерации, а также Содружества Неза-

висимых Государств.

Для достижения поставленной цели и решения конкретных задач

была изучена обширная специальная литература, в том числе работы

многих известных представителей российской исторической школы,

школы муниципального и административного права, а также теория и

практика государственного строительства и управления.

Методологической основой и методами исследования являются

современные научные методы познания общественных процессов: сис-

темный, исторический, программно-целевой, структурно-функцио-

нальный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологи-

ческий, социально-психологический и др. Специфика изучения пробле-

мы потребовала обращения к теории и практике государственного строи-

тельства, взаимодействия правового государства и гражданского общест-

ва, особенно в кризисных ситуациях, а также к новым научным достиже-

ниям теории права и государства, истории политических и правовых

учений, конституционного, административного, гражданского, муници-

пального, финансового и др. отраслей права.

Источниковедческую базу исследования составили: законода-

тельство дореволюционной России в области управления государством,

его регионами и народами, общественным самоуправлением; соответст-

вующее законодательство СССР, РСФСР, зарубежных государств; Евро-

пейская хартия о местном самоуправлении 1985 года; Проект Европей-

ской хартии регионального самоуправления; Конституция Российской

Федерации; Федеральный закон "Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные

законы. Конституции, уставы, законодательство субъектов Российской

Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти

и органов местного самоуправления.

Изучены и использованы архивные и статистические источники,

обширная научно-монографическая литература (в том числе и зарубеж-

ная) по вопросам государственного строительства в условиях граждан-

ского общества и местного самоуправления, а также проведенные в раз-

личных регионах страны государственно-правовые эксперименты и со-

циологические исследования.

Новизна диссертационного исследования.

В диссертации проведено комплексное и системное исследование

формирования и соотношения государственной власти и местного само-

управления в России на разных этапах исторического развития.

Автором представлена собственная концепция этапов историческо-

го формирования самостоятельных систем государственного управления

на местах и местного самоуправления. Обосновывается авторский взгляд

на эволюцию общественного местного самоуправления в России, обстоя-

тельно исследуется взаимодействие его институтов с системой государ-

ственного управления.

С позиций историко-правовой науки, а также отраслевых наук,

прежде всего, конституционного, административного, муниципального

права, исследованы теоретические проблемы развития регионального

государственного управления, формирования гражданского общества на

базе местного самоуправления в России, его тесная связь, на ранних ста-

диях, с обычным правом. В систематизированном и обобщенном виде

переосмысливаются предпосылки возникновения и развития системы

государственных органов управления на местах, возникновение и разви-

тие местного самоуправления, с позиций цивилизационного подхода

уточняются некоторые положения, касающиеся социального и государ-

ственного развития дореволюционной России, СССР, Российской Феде-

рации.

В диссертации обосновывается тезис о том, что Россия, создав за

многие века богатейшую материальную и духовную культуру, стала не-

отъемлемой частью цивилизованного мира и все социально-

экономические процессы, происходившие в российском обществе, тесно

увязаны со многими событиями мировой истории.

Автор на обширном историческом материале показывает своеобра-

зие российской политической и правовой культуры, отмечает, в частно-

сти,

что самобытные институты местного самоуправления, сформиро-

вавшиеся в России, всегда были типологически близки к соответствую-

щим западным моделям.

В диссертации определяются особенности государственного

управления и местного самоуправления в России, в целом, выделены

этапы становления сложившейся системы организации власти в россий-

ской истории. Отмечается, что в России издревле существовал и сущест-

вует специфический региональный опыт формирования и деятельности

местной власти, формы самоуправления на местах, которым нет аналогов

в других странах. Примером могут служить различные формы местного

казачьего самоуправления.

Особенность настоящей диссертации выражается также и в ее пре-

имущественно региональной привязке. Значительное место занимает ма-

териал по Северному Кавказу, геополитически уникальному региону, на-

селенному многочисленными и разнообразными этносами, история ко-

торых уходит вглубь веков. Исследуются особенности политико-

правовьк отношений в данном регионе и отмечается, что корни многих

современных конфликтов так или иначе связаны с историей соотноше-

ния местного самоуправления и государственной власти. Автор диссер-

тации развивает тезис о том, что местное самоуправление в России игра-

ло особую роль, его влияние на общество в разные исторические перио-

ды было неодинаковым, но оно никогда не являлось автономной систе-

мой, так как это было в некоторых западных странах, а играло важную

государственную роль, принимало на себя некоторые государственно-

властные функции, не являясь, в то же время, нижней ступенью системы

государственного управления.

Используя историко-правовой метод, автор исследует современное

состояние местного самоуправления, значение которого в последние го-

ды усиливается по мере усложнения региональных задач в субъектах

Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

В диссертации обоснованы следующие выводы и положения, об-

ладающие элементами научной новизны:

- Основываясь на историческом и теоретическом материале, дис-

сертант формулирует ряд положений, относящихся к пониманию мест-

ного самоуправления, которое включает в себя, по меньшей мере, три

важных элемента: самоорганизацию, как выражение способности груп-

пы или коллектива людей, проживающих совместно на определенной

территории, создавать органы и выдвигать людей, наделенных с общего

согласия правом управлять делами группы или коллектива; саморегуля-

цию,

как выражение способности социальной группы или коллектива

вырабатывать применительно к своим условиям собственные социаль-

ные нормы (обычаи, нравы, коллективные привычки и обыкновения, об-

ряды, ритуалы и т.д.), а также организованно обеспечивать реализацию

этих норм в жизнь; самодеятельность, как выражение способности

группы, осознающей свое единство, самостоятельно осуществлять хозяй-

ственные и иные действия, используя для этого преимущественно собст-

венные ресзфсы и возможности. На каждом историческом этапе, включая

современный, самоуправляющиеся группы или коллективы поддержи-

вают внешние связи, но при этом остаются устойчивыми автономными

образованиями, способными преодолевать деструктивные влияния извне.

- В работе содержится исторический анализ взаимодействия мест-

ного самоуправления и государственной власти в России, прослеживают-

ся закономерности, на основе которых на разных этапах истории уста-

навливались связи между ними. Приведены весомые исторические аргу-

менты в пользу вывода, согласно которому наибольшая эффективность

(расцвет) институтов местного самоуправления приходится на эпохи, ко-

гда структуры местного самоуправления и местной власти опти-

мально сочетаются при организационной поддержке сильного госу-

дарства. Не должно быть антагонизма между местным самоуправлением

и осуществлением функций государственной власти на местах. Местное

самоуправление в условиях современной России не может успешно раз-

виваться при ослабленном государстве или ценой такого ослабления. В

периоды российских смут и политической нестабильности, как свиде-

тельствует отечественная история, разрушительные процессы происхо-

дили не только в государственных структурах, но и на уровне местного

самоуправления, причем эти процессы были взаимоувязаны. В целом же,

российская история характеризуется сочетанием, переплетением форм

местного (общинного, городского) самоуправления и местной власти,

сотрудничеством "земщины" и государства.

- Потенциал местного самоуправления, которое представляет собой

вид общественного самоуправления, определяется, по мнению диссер-

танта, историческими предпосылками, типом общественного хозяйства и

культуры. Но он не может быть безграничным. В древнем догосударст-

венном обществе родовое и общинное самоуправление развивались, ка-

залось бы, в естественных условиях, но на известной стадии развития

они оказались неспособными обеспечивать дальнейшее продвижение

общества и тогда возникла необходимость в формировании властной по-

литической организации - государства. Диссертант не разделяет завы-

шенных оценок возможностей и перспектив местного самоуправления,

высказываемых нередко в нашей политической и юридической литера-

туре.

Само по себе развитие местного самоуправления, вопреки некото-

рым утверждениям, не выведет Россию из ее нынешнего политического

кризиса; это может произойти, если привести в действие более мощные

двигатели, механизмы государственного регулирования и управления

страной.

- Перспективы совершенствования местного самоуправления не

могут быть механически связаны с тенденцией децентрализации госу-

дарственной власти. Исторический опыт свидетельствует, что неконтро-

лируемая децентрализация и демонтаж центров государственной власти,

под каким бы видом это не происходило, не только не улучшают воз-

можности местного самоуправления, но, напротив, сковывают их, болез-

ненно сказываются на самоуправленческих процессах. Самоуправление

не означает обособление, отделение, выход из системного единства, ос-

вобождение от влияния центров и субординационных связей. Для ны-

нешнего этапа исторического развития России, подчеркивает диссертант,

в особенности актуален поиск оптимальных вариантов сочетания цен-

трализации и децентрализации институтов местного самоуправления и

государственного управления. Наиболее сложные проблемы преодоле-

ния нынешнего российского кризиса могут быть разрешены с помощью

средств и функций, многие из которых находятся за пределами компе-

тенции местных сообществ и относятся, в основном, к органам государ-

ственной власти.

- На основе привлечения исторических источников обобщается

опыт государственного управления на местном уровне. Выделяется три

основных объекта управления в Древнерусском государстве: суд, войско

и государственное хозяйство. Территориальное управление, осуществля-

лось совместно с общинными институтами. При этом подчеркивается,

что земщина, как специфическая форма управления городскими и сель-

скими обпщнами, обладающая широкими властными полномочиями,

была во времена "народоправства" распространена практически во всех

русских землях. Государственная власть в лице князя и его должностных

лиц находилась под сильным ее влиянием, они вынуждены были учиты-

вать интересы местных сообществ в общегосударственной политике.

- Диссертант приходит к выводу о том, что в период углубления

феодальных отношений характер местной власти на Руси складывался по

принципу дуализма. Государственные чиновники - порученцы централь-

ной княжеской власти, занимали постепенно руководящее положение на

территории общин, живущих по принципам самоуправления, чем по су-

ществу подтверждался приоритет земских начал в управленческой сфере.

- В диссертационном исследовании проводится мысль об укрепле-

нии дуалистического характера местной власти в Московской Руси, ко-

гда присоединенные территории управлялись государственными чинов-

никами при сохранении широкой местной автономии и местного обыч-

ного либо писаного права. Часто государственные функции переклады-

вались на органы местного самоуправления, а государство оставляло за

собой лишь контрольные полномочия.

- Диссертант, используя сравнительно-исторический анализ, пока-

зывает уникальность казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в

истории зарубежных государств. Он отмечает, что самоорганизация ка-

заков обусловлена особенностями исторических условий, гражданским,

общинным и военным характером их социальной организации. В диссер-

тации выделяются этапы развития казачьего самоуправления. Первый

охватывает время зарождения, формирования казачьей самоорганизации,

до середины XVI века, когда государство начинает использовать казаче-

ство в политических целях. Второй период связан с вхождением терри-