Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

вительным органом. Характерные черты носили Советы в Китае, во

Вьетнаме, на

Кубе,

некоторых африканских странах'.

В развивающихся странах Советы носили как бы незаверщенную

форму.

На протяжении своей истории Советы всегда имели идео-

логическую основу, являясь органами власти лишь формально. По суще-

ству же, власть принадлежала партии, ставшей частью государства. В ря-

де африканских стран советизация и сверхцентрализация стала основой

для создания партий-государств, где все органы и структуры государства

стали считаться частью партийной структуры. Поэтому во всех странах,

где существовали Советы, избирательное право отдельных категорий

граждан ограничивалось по идеологическим соображениям. Выборы в

органы власти носили формальный и безальтернативный характер. И все

же Советы на своем низовом уровне выполняли функции власти, соеди-

няя государственные органы и органы самоуправления, это носило, ко-

нечно, крайние формы, отсюда слияние партаппарата с аппаратом госу-

дарства. По содержанию, методам деятельности и характеру Советы

больше напоминали единую систему государственного управления.

В период "бархатных революций", когда социалистическая систе-

ма стала разрушаться, в странах бывшей социалистической ориентации

система местной власти претерпела изменения. Повлияли и местные тра-

диции, и опыт развитых стран. Такие страны, как Румыния, избрали кон-

тинентальную систему. Но в чистом виде ни одна из моделей нигде еще

^ Иностранное конституционное право./Под ред. В.В. Маклажова. - М.,

1996.

- С.419; Дольницкий В. Сущность и задачи территориального са-

моуправления в Польше. Государственная служба. Местное самоуправ-

ление. Зарубежный опыт. - М., 1996; Китайская Народная Республика:

Законодательные акты. - М., 1984;

не сформировалась и носит больше гибридный характер, сочетая элемен-

ты всех типов и систем'.

Знакомство с конституционным законодательством этих стран по-

зволяет выделить еще одну устойчивую модель, которая сформировалась

в большинстве государств Восточной Европы в процессе демократиза-

ции политической системы. Эту модель можно определить как

"переходную". Данная модель воплотила качества зарубежных систем

управления и самоуправления на местном уровне, однако имеет и специ-

фические для своего состояния черты. Ученые относят эту модель к

"континентальной", однако это утверждение не совсем точное. Так как в

основе нее лежит переходная, кризисная экономика, управление осуще-

ствляют кадры, которые работали еще при социалистических режимах.

События, которые происходят в этих странах, носят авторитарный ха-

рактер. Основной болезнью переходных общественных отношений явля-

ется искусственное навязывание "сверху" западных образцов местного

государственного управления, при явном отсутствии необходимой фи-

нансовой и организационной базы сообществ.

Органы самоуправления стран "переходной" модели отличаются

тем, что они находятся в подчиненном состоянии высшим уровням

управления в вопросах своих полномочий и финансов. В связи с этим в

отношениях между органами власти и местными органами наблюдается

напряженность и конфронтационность.

Наряду с рассмотренными выше системами, можно выделить и

другие, не попадающие в эту классификацию. Например, иберийская

' Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в

Болгарии. - София, 1994; Лацина К. Основные сведения об органах ме-

стного самоуправления в Чешской Республике. - Прага, 1994; Тропин Г.

Основные сведения об органах самоуправления в Словакии. - Любляна,

1994.

система, которая применяется в Португалии и некоторых государствах

Латинской Америки. Здесь местные Советы и главы администраций из-

бираются населением. Главы администраций могут избираться и Сове-

том. Они одновременно утверждаются органами государственной власти

^ (Правительством или Министром внутренних дел)'.

Префекты, алькады являются представителями государственной

власти на данной территории, обладают широкими полномочиями и пра-

вом контроля органов самоуправления. В данном случае объединяется

публичная власть коллектива граждан и государственная власть.

Выделение общих признаков органов местной власти, объединяю-

щих их в системы, не является абсолютным. Существуют и другие осно-

вания для классификации. Примером может служить характеристика

представительных и исполнительных органов по способу образования,

по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по

^' типу исполняемых функций.

Общепризнанно, что в демократических государствах источником

и носителем власти является народ. Исходя из этого, представительные

органы местной власти, как одна из форм осуществления этой власти,

получают свои полномочия от народа, т.е. это не только способ образова-

ния органов, но и способ наделения этих органов полномочиями. Они

наделяются исключительной компетенцией, которой не могут обладать

другие органы. Представительные органы утверждают местный бюджет,

устанавливают общеобязательные на территории правила, управляют

собственностью, контролируют другие органы, решают некоторые во-

просы образования, здравоохранения, экологии, поддержания местных

мостов, дорог, общественного порядка. В сферу их деятельности входят

Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения, М., 1997. -

С.337.

лишь местные вопросы; по общему правилу местные органы не имеют

права заниматься политическими акциями, чтобы не противопоставлять

себя центру и не развивать сепаратизм.

Местные представительные органы (Советы, ассамблеи, собрания),

в основном, однопалатные, избираются путем прямых выборов на срок

полномочий от 2 до 6 лет: шведские ланстингкоммуны - на 3 года, гер-

манские крайстаги - на 4 года, французские Генеральные советы - на 6

лет. В США, Великобритании, Канаде, Индии выборы проходят по ма-

жоритарной избирательной системе. В Италия, Испании, Португалии

действует пропорциональная система:

-помимо избранных членов в состав местных представительных

органов могут включаться и назначенные, что весьма распространено в

странах "третьего мира" (Таиланд, Кения, Сенегал, Марокко).

Полномочия общинных Советов некоторые исследователи разде-

ляют на обязательные и факультативные. Структура общинных предста-

вительных органов различна. В более крупных избираются исполнитель-

ные органы - исполкомы в количестве 5-7 человек. В странах, представ-

ляющих англосаксонскую систему, исполкомов не создают. В малочис-

ленных общинах избирается председатель, секретарь.

В обязательном порядке создаются постоянные комиссии, которые

ведают различными сферами жизнедеятельности - образованием, здра-

воохранением, финансами.

Общинные представительные органы осуществляют свои полно-

мочия на сессиях" сроки которых определены местными законами. Она

могут созываться ежемесячно, могут 4 раза в год, либо чрезвычайно, по

требованию 1/3 членов Совета.

На низовом уровне представительство осуществляется сельским

сходом или собранием деревень. В нем вправе участвовать лишь лица,

достигшие совершеннолетия. Сельские сходы собираются или в установ-

ленные законом сроки или же по мере необходимости. Сходы и собрания

выбирают старосту, который обязан выполнять решения схода.

При исследовании представительных и исполнительных органов в

различных странах иногда невозможно вьвделить в "чистом виде"

"абсолютно представительные" и "абсолютно исполнительные". На ме-

стном уровне функции и полномочия органов власти сближаются и часто

их функции - управленческие, принимающие некоторые черты государ-

ственной власти. Л.И.Велихов считал, что до начала XX века муници-

пальные органы различных стран обладали схожим типом структуры *.

В результате эволюционного развития местной власти сложилось

несколько форм ее организации. Применение той или иной модели зави-

сит от национальных традиций, численности населения, размеров его

территории, объема и сложности хозяйственных вопросов, социально-

политической ситуации. Они сводятся к следующим моделям:

Сильный мэр - совет. Мэр и Совет избираются всем населением.

Мэр обладает правом отлагательного вето на решения Совета, самостоя-

тельно формирует администрацию, назначает на должность и освобож-

дает от должности должностных лиц администрации, единолично руко-

водит деятельностью администрации, организует работу Совета, предсе-

дательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые Сове-

том, Для соблюдения баланса Совет наделяется правом преодоления вето

квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом

досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со

стороны избирателей является местный референдум;

Слабый мэр - Совет. В этой модели мэр избирается из числа де-

путатов Совета. Он полностью подконтролен и подотчетен Совету, не

имеет право вето, формирования администрации. Назначение на долж-

' Велихов Л.И. Основы городского хозяйства. - М., 1928.

ность и освобождение от должности в администрацию производится им с

согласия Совета. Прекращение полномочий мэра осуществляется Сове-

том или населением;

Совет - управляющей. Не предусматривает должность мэра. Из

числа депутатов Совета избирается председатель, который руководит ис-

ключительно деятельностью Совета. Все административные функции

сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, ко-

торый формирует администрацию, руководит ее деятельностью и персо-

налом. В контракте оговариваются условия отнощения между управ-

ляющим и Советом,

Городская комиссия основана на выборности должностных лиц

местного самоуправления, сочетает представительные и исполнительные

функции. Избираются не депутаты представительного органа, а руково-

дители органов и структурных подразделений местной администрации.

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав ко-

торой входят все избранные должностные лица;

Мэр - собрание или староста - сельский сход. В основном, рас-

пространена в малых образованиях. Единственным выборным лицом

здесь является староста или мэр, который и осуществляет полномочия

всех органов местного самоуправления, выполняя решения схода граж-

дан. Бюджет и его контроль осуществляются на сходах. В необходимых

случаях может формироваться небольшой аппарат управления.

Выделение общих признаков органов местной власти, объединяю-

щих их в системы, не является абсолютным. Существуют и другие осно-

вания для классификации. Например, характеристика представительных

и исполнительных органов по способу принятия решений по типу испол-

няемых функций. Однако в юридической науке менее всего обращается

внимание на анализ признаков, которые бы отличали государственное

управление от местного самоуправления. Как очевидно, из изложенного

материала подобных четких признаков не выделяется, в то же время

классификация по этому основанию имеет принципиальное значение

для ряда стран, включая и Россию, где местное самоуправление не вхо-

дит в систему органов государственной власти. В итоге часто подменя-

ются понятия, определяющие суть происходящих процессов. На наш

взгляд подобными признаками могли бы стать следующие признаки: 1.

пределы компетенции местных сообществ, их публичное содержание. 2.

обеспечение финансово-экономических условий, материальная само-

стоятельность органов местного самоуправления. Два этих характерных

признака определяют основные сферы деятельности местных сообществ.

Глава II

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

(X-XIX ВВ.)

§ 1. Генезис государственной власти и местного

самоуправления

дореволюционный период

Институты государственной власти начали складываться еще в до-

государственный период. Разложение родоплеменных связей способст-

вовало разделению функций на собственно управление жизнедеятельно-

стью общности и властвования как процесса обеспечения интегративной

целостности этой общности, поддержания в ней общего порядка. При

этом управление и самоуправление утрачивает свою самостоятельность,

интегрируясь в общий процесс генезиса политических институтов ранне-

го государства.

Государственное управление в Киевской Руси было основано на

обычаях и целесообразности действий. Преобладали недостаточно диф-

ференцированые по видам управления составные элементы государст-

венности (полицейское, административное, финансовое и т.п.). Властные

параллели переплетались и подменяли друг друга. На ранних стадиях

развития государства (в Киевской Руси и княжествах периода феодаль-

ной раздробленности) функции государственного управления осуществ-

ляли, в основном, отдельные должностные лица (как бы, порученцы).

Они не имели специального штата чиновников, а лишь небольшое коли-

чество помощников, не вели делопроизводств (в древних летописях они

называются посадниками, тиунами, даньщиками, мытниками, вирника-

ми,

ключниками)' Естественно каждый из них имел свои функции и пол-

номочия данные ему князем. В этот период местная власть имела, важное

значение (Киевское государство в территориальном отношении пред-

ставляло собой большее пространство около

млн кв. км).

Ближайшими помощниками князя в совершении судебных и хо-

зяйственных функций были тиуны. Древние летописи рассказывают и

широкой их компетенции и больших полномочиях. Летописи передают

явно критическое отношение к данным должностным лицам (например в

Лаврентьевской летописи сказано "людем не хотети княже правды").

Русская правда в числе княжеских титулов упоминает о тиуне огнищном

и конюшем'. Роль территориального управляющего видимо выполнял

посадник (Лаврентьевская летопись 1146 года упоминает эту должность)

Ипатьевская летопись 1154 г. упоминает вместе с тиунами ключников,

которые заведовали селами и деревнями^. Исследования позволяют вы-

делить три основных объекта управления в древний период: суд, войско

и государственное хозяйство.

Территориальное управление, как таковое, отсутствовало. Его

осуществляли, в основном, общинные институты, совместно с должност-

ными государственными лицами. Функции государства в этот период

действовали в рамках распорядительных поручений по отдельным от-

раслевым направлениям. Лишь одна функция имела четкий и стабильный

характер - правотворческая.

Результатом эволюции Киевской Руси (IX-XIII) стало создание, на

обломках союзов племен, городов-государств (земель, волостей). Поли-

тическая система городов—государств характеризовалось единством важ-

нейших институтов, таких как Вече (народное собрание) и князь с адми-

нистративным аппаратом. Подобная структура, основанная на равнове-

' Российское законодательство. Законодательство Древней Руси. Т.1.

М., 1984.-C.89.

•^

Полное собрание русских летописей. Т.П.

сии властей, обеспечивала все жизненные функции в обществе. В этот

исторический период выделить самоуправление, как самостоятельный

институт власти, еще представляется невозможным.

Эту особенность отмечали крупные ученые, например,

И.Я.Фроянов, А.Ю.Дворниченко^ Переходный характер общественных

отношений, обусловил дискуссию вокруг статуса Вечевых собраний,

возникших в результате влияния общинных традиций. В российской ис-

ториографии обсуждается, прежде всего, вопрос была ли домонгольская

Россия княжеской или вечевой?

Современную школу "княжеских историков" возглавил Б.Д.Греков,

который утверждал, что основу политического строя повсеместно со-

ставляла княжеская власть и ее институты^. И.Я. Фроянов и А.Ю. Двор-

ниченко считают, что Вече в русских городах Х-ХШ веков было распро-

странено повсеместно^. Однако, беря во внимание обе позиции, нужно

учитывать, что Вече существовало, видимо, практически во всех землях

Руси и как специфический орган самоуправления играло в них разную

роль.

Вече стало результатом процесса саморегуляции крупного этноса и

формой социальной организации, передающейся из поколения в поколе-

ние,

исторически выработанных способов жизнедеятельности. Вечевые

собрания являлись формой непосредственной демократии многочислен-

ных общинных союзов, по крайней мере, до весьма позднего времени,

когда боярская власть усиливается и Вече становится инструментом их

политики, приобретая регулятивные функции центральной власти. Фео-

дальные города-государства сами возглавляли феодальную иерархию и

поэтому система их управления соответствовала задачам феодальной за-

' Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. -

Л.,

1988.-C.267.

Греков Б.Д. Киевская Русь. - М., 1949. - С.366.

Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Указ. соч. - С.265, 266.