Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

По реформам особые полномочия в управлении получили органы

сословно-дворянского представительства - губернские дворянские соб-

рания во главе с губернскими предводителями. В области управления

городами соотношение власти по екатерининским реформам делало крен

в сторону местного городского управления, причем сословное само-

управление вновь становилось более значимым. Конечно, здесь приори-

тет отдавался дворянству и зажиточному городскому сословию. В целом

это были попытки создать "сверху" гражданское общество - необходи-

мого элемента децентрализации власти. В странах Западной Европы

именно гражданское общество служило основой самоуправления, кото-

рое,

как известно, существовало во все времена.

Процесс формирования гражданского общества "снизу" возглавило

Императорское русское человеколюбивое общество, которое стало из-

вестно в рассматриваемый период своей благотворительностью со сто-

роны обеспеченных слоев населения. Однако, отдельные шаги государ-

ства не могли поколебать систему, подчиненную идее крепостного права

и не желавшую открыть пути новым тенденциям в развитии экономиче-

ских отношений. Более того Павел I видевший в государственной цен-

трализации опору своей власти, отменяет специальным Законом 1799 г.

некоторые вольности дворянства и заменяет выборные полицейские и

судебные должности, назначаемыми*.

Таким образом, к началу XIX века итогом правления Екатерины

явились сложные реформы государственного устройства, которые внеш-

не пытались внедрить некоторые идеи модернизации, привнесенные из

Западной Европы. Реалии же российского общественного развития, со-

хранившего крепостное право, заставляют императрицу идти по пути со-

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - T.XXV.

-No 19154.

вершенствования уже приспособленного к этому бюрократического ап-

парата, с некоторым креном в сторону предоставления больших полно-

мочий местным органам государственной власти, при участии институ-

тов местного самоуправления. Значение институтов самоуправления

также видоизменяется - усиливается дворянство и зажиточная городская

прослойка, традиционные миры, имеющие глубокую историю и в опре-

деленное время являющиеся опорой государства, уходят на второй план.

XIX век стал для России временем неожиданных политических по-

воротов и реформ. Противоречия, образовавшиеся в государстве, требо-

вали немедленного разрешения.

Однако, реформы могли привести к еще большим политическим

катаклизмам и поддерживались не всеми сословиями, имеющимися в

русском обществе. В эту эпоху император Александр I - блистательный

политик и дипломат предпринял несколько попыток реформации, но все

они отличались противоречивостью и двойственностью. Выразителем

либеральных идей государственного управления стал М.М. Сперанский.

Его проект "Введение к Уложению государственных законов"' предпола-

гал создание в России системы представительных учреждений: Государ-

ственной Думы

—

законодательного органа, состоящего из представите-

лей губерний, избранных на основе имущественное ценза, под руково-

дством императора, в губерниях - Советы представителей всех сословий,

имеющих собственность, волостные думы, которым, по замыслу М.М.

Сперанского, предоставлялось право решения хозяйственных вопросов.

Однако, Александр I не был готов к проведению глубоких реформ и ог-

раничился лишь преобразованием центральных органов власти.

' Сперанский М.М. План государственных преобразований: (Введение к

Уложению государственных законов 1809 г.). - М.,

1905.

- С.75-80.

Считая себя политическим наследником Екатерины II Александр I

отменил многие Указы Павла l\ Свое внимание царь обратил на пере-

стройку всей системы управления государством. В начале XIX века про-

исходит замена коллегиального управления министерским. Революцион-

ным решением в этом направлении стали законодательные акты, приня-

тые 17 августа 1810 года

—

"Разделение государственных дел по мини-

стерствам" и 25 июня 1811 года

—

"Общее учреждение министерств" .

Они упорядочили деятельность центральных органов власти и ввели

единообразную структуру соподчиненности: было образовано восемь

министерств и три главных управления. Министерская реформа прово-

дилась в течение всей первой половины XIX века и установила жесткую

вертикаль унифицированного центрального управления. Начался отход

от екатерининской Российской региональной автономии. Реальной цен-

трализации управления в империи добиться не удалось, органы государ-

ственной власти быстро бюрократизировались и становились малоэф-

фективными. Поэтому, постепенно, в политике центра усиливаются по-

лицейские тенденции управления, основанные на тотальном контроле за

органами государственного управления и населением. Вместе с тем, ста-

рые институты власти на местах продолжали действовать даже при жест-

ком администрировании и полицейском контроле. Данная система не со-

ответствовала духу быстро развивающейся экономики и общественным

отношениям.

Внимание реформаторов коснулось дворянства и крестьянства.

Принимаются важные акты, такие, как Указ 20 февраля 1883 года "Об

отпуске помещиком своих крестьян на волю по заключении условий, на

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - TXXVI.

-№19810,19790.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - TXXVII.

- № 20406; T.XXXI. - № 24686; T.XXVII. -

Х2

20405.

обоюдном согласии основанных"', "О порядке дворянских собраний,

выборов и службы по оным" 1831 года. Закон 1831 года усиливал влия-

ние владельцев крупных земельных держании (3 тыс. десятин земли и

100 душ крестьян) в дворянском самоуправлении.

Дворянское самоуправление в России стало к этому времени влия-

тельным институтом и не ограничивало свою деятельность только

"нуждами" своего сословия. Закон разрешал дворянскому собранию ка-

саться любых вопросов местного управления. Служба в дворянских уч-

реждениях стала рассматриваться как государственная. Все дворяне яв-

лялись членами дворянского собрания, а предводители имели классный

чин. Однако, и в организации дворянского самоуправления проявилась

основная особенность России - стремление к его огосударствлению.

Дворянские учреждения подчинялись Министерству внутренних дел,

ближайший контроль над ними был поручен губернатору. Этот институт

был не только влиятельной организацией, поставляющей государству

чиновников для службы, но и, фактически, составлял судебную систему

государства. Дворянское самоуправление описано подробно во многих

источниках. Из них известно, что в послереформенный период их влия-

ние в государстве даже усилилось, несмотря на некоторые изъятия, пре-

дусмотренные Положениями 1860-1880 гг.

Дворянство принимало активное участие в дискуссиях и проведе-

нии реформ по всем направлениям. Особенно активна его роль в судьбе

крестьянства. Уже упомянутый нами Указ от 20 февраля 1803 года "О

свободных хлебопашцах" положил начало длительной и драматической

полосе крестьянских реформ в государстве. Указ закреплял создание

особой группы населения, идентичной казенным крестьянам. Но он не

' Полное Собрание Законов Российской империи. - T.XXVII. - Х»

20620; Собрание 2. - T.VI, отд. 2. - № 4989.

разрешал проблем, накопленных системой крепостнических отношений.

Крепостной труд, отмененный к этому времени во многих европейских

странах, изжил себя и вел к образованию огромных недоимок. Попыткой

царизма урегулировать накопившиеся противоречия стали Законы 26 де-

кабря 1837 и 1838 годов, касающийся государственных крестьян. По

этим законам было учреждено Министерство государственных имуществ

с вертикалью палат государственных имуществ в губерниях и уездах, ок-

ружных начальников. Крестьяне наделялись землей, которая предостав-

лялась им в малонаселенных территориях. Закреплялись в законах и ор-

ганы крестьянского самоуправления. Большое значение придавалось во-

лости. Она состояла из сельских обществ государственных крестьян всех

наименований и свободных хлебопашцев. Создавались: волостной сход,

волостное правление и волостная управа. В Правление входили волост-

ной голова и два заседателя - по полицейским и хозяйственным вопро-

сам. При правлении работал небольшой аппарат, состоявший из писаря и

его помощника. Очевидно, что реформа стала моделью для выработки

направлений крестьянский реформы помещичьих крестьян. Данная кате-

гория населения была наиболее бесправной*.

Перед необходимостью пересмотра законодательства стояло го-

родское население, состав которого к этому периоду существенно изме-

нился. Городское население становилось многочисленным, усилилось

его расслоение. Многие социальные группы были устранены от участия в

городском общественном управлении.

Городское общественное управление продолжало основываться на

"Жалованной грамоте городам", попытка совершенствования которой

была сделана в начале века.

' Полное Собрание Законов Российской империи. - T.XIII,

отд.1.

- №

11189;Т.Х11.-№ 10834.

Таким образом, формирование и эволюция идей становления мест-

ной власти в России этого периода проходил на фоне острых противоре-

чий и проблем. К середине XIX века этот процесс разрешается Великими

реформами 1861-1870-х годов. Наряду с рядом крупных преобразований

практически, во всех сферах жизни России происходите децентрализация

управления.

Эпоха великих реформ произвела существенные изменения в об-

щественном сознании российского общества и укрепила тенденции ре-

формирования гражданского общества. Несомненными ее достижениями

стало получение гражданских прав крестьянами, установление равенства

всех членов общества перед законом и судом. Естественно, что это по-

требовало перестройки многих институтов власти и управления России.

В этой ситуации центр событий сдвинулся в сторону органов самоуправ-

ления. Их институты, действовавшие до середины XIX века, во многом,

продолжавшие традиции обычного права, были законодательно закреп-

лены царскими указами.

В пореформенной России продолжали действовать общие принци-

пы организации и структуры центрального управления, сложившиеся в

начале XIX века. Однако, наметился и ряд новых тенденций: министер-

ства становились более специализированными и специальными, обрастая

необходимым профессиональным аппаратом. Самой заметной стала тен-

денция к децентрализации управления. Центральные органы власти ста-

новились более гибкими, рассредоточивая свои исполнительные и рас-

порядительные функции в нижние звенья своей структуры. Особенно

быстро эти процессы происходили в недрах министерств внутренних

дел, финансов, путей сообщения, государственных имуществ.

Особое значение в плане укрепления государственного управления

в эти годы приобретает Министерство внутренних дел. Оно имело широ-

кие функции: административные и хозяйственные, полицейские, по де-

лам печати, тюрем, надзор за общественным самоуправлением. Деятель-

ность Земского отдела свидетельствует о том, что самоуправление в Рос-

сии не стало подлинно демократическим, так как, фактически, управля-

лось из Центра, с помощью данного отдела.

Примером может служить краткий анализ деятельности мировых

посредников. Мировые посредники назначались по Положению о кре-

стьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 года

для руководства делами: крестьянских обществ, рассмотрения на местах

недоразумений и споров между помещиками и крестьянами в уездах.

Земли, в которых селились вышедшие из крепостной зависимости

крестьяне, распределялись на мировые участки. В каждом участке изби-

рался один мировой посредник из местных потомственных дворян - по-

мещиков, кандидатура которого утверждалась указом Сената. Мировой

посредник вступал в должность по получении от губернатора уведомле-

ния об утверждении.

Мировые посредники получали средства только на содержание

канцелярии, наем рассыльных и другие служебные издержки. Жалования

они не получали.

В компетенцию мировых посредников входили разбор споров и

жалоб между помещиками и временно обязанными крестьянами или

дворовыми людьми, засвидетельствование различных актов, осуществ-

ление распорядительных действий по крестьянским Делам. Жалобы на

решения волостных сходов и на должностных лиц мировые посредники

со своими заключениями передавали на рассмотрения уездного мирового

съезда. Решения мировых посредников обжаловались уездным мировым

съездом.

Уездный съезд мировых посредников собирался из всех мировых

посредников уезда и одного члена от правительства. Председателем ми-

рового съезда назначался уездный предводитель дворянства, в качестве

члена правительства в съезде заседал один из особо назначенных чинов-

ников'.

В компетенцию уездного съезда мировых посредников входили

разбор жалоб на решения мировых посредников и рассмотрение пере-

данных через мировых посредников жалоб на решения волостных сходов

и на волостных должностных лиц.

Дела в уездном мировом съезде заводились по представлениям ми-

ровых посредников, по требованию губернского по крестьянским делам

присутствия и начальника губернии, а также по просьбам и жалобам, ад-

ресованным непосредственно съезду.

Уездный съезд мировых посредников принимал решения боль-

шинством голосов, при равенстве голосов дело переносилось на рас-

смотрение губернского присутствия.

Решения уездного съезда приводились в исполнение или мировы-

ми посредниками, по участкам которых рассматривалось дело, или непо-

средственно через полицию.

К августу 1894 г. институт мировых посредников был упразднен'^.

На данном примере очевидно стремление государственных чинов-

ников ограничить инициативу местных крестьянских сообш,еств.

Местной ветвью исполнительной власти оставался губернатор. Его

функции несколько сузились после реформы.

Они закреплялись "Положением о порядке производства дел в гу-

бернском правлении" от 3 июня 1837 года. После реформы губернатор

более, чем раннее, должен был учитывать самоуправленческое предста-

вительство. Напомним, что реформы 60-70 годов вводили принцип вы-

' ГАСК. Научно-справочная библиотека. Положение о крестьянах, вы-

шедших из крепостной зависимости. - СПб.,

1861.

- С.38-44.

ГАСК, Фр.68. Оп. 2. Д.1547. Л.8.

борного всесословного представительства в организацию местного

управления и суда'.

Компетенция губернатора утратила право к ревизии судебных дел,

созданные в 60-е годы учреждения, такие как Контрольная палата. Гу-

бернское акцизное управление и другие, уже не были подчинены губер-

натору. В 1865 году специальный Указ подтвердил полномочия губерна-

тора, несколько конкретизировав функции губернского правления.

Большая часть административно-хозяйственных дел была передана зем-

ствам. Произошли изменения и в структуре губернского правления. Но-

мерные отделения были заменены именными: распорядительное, строи-

тельное, межевое, врачебное, тюремное и т.д.

Губернское правление окончательно утратило права самостоятель-

ного учреждения и превратилось в исполнительный орган при губерна-

торе.

Канцелярия же губернатора, наоборот, стала играть еще более зна-

чительную роль. Губернатор, как и раньше, председательствовал более

чем в полутора десятках различных совещательных учреждений - коми-

тетов, комиссий, присутствий, которые дополняли деятельность губерн-

ского правления. С их помощью губернатор осуществлял надзор за но-

выми пореформенными учреждениями. Так, при помощи "Губернского

по крестьянским делам присутствия" (1861-1889) и "Губернского при-

сутствия" (1889-1917) губернатор контролировал крестьянские сослов-

ные органы; "Губернского по земским делам присутствия" (1870-1892) -

городские и земские органы самоуправления; "Губернского по фабрич-

ным делам присутствия" (1886-1917) - фабрично-заводскую промыш-

ленность и рабочее движение; "Губернского по воинской повинности

присутствия" (1874-1917) - комплектование армии; "Губернского по пи-

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П. - 1837. -

№ 10303.

тейным делам присутствия" (1885-1917) - наиболее прибыльный источ-

ник бюджета империи; "Губернского распорядительного комитета"

(1876-1917) - сбор "натуральных" земских повинностей (постойная,

подворная и др.); "Губернского лесохранительного комитета" (1888-

1917) - сохранение казенных лесов, и т.п.'.

Из дореформенных "присутствий" и комитетов сохранились рек-

рутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты. Народ-

ное образование, охрана здоровья непосредственно входили в систему

центрального подчинения.

С введением "Городового положения" (1870) уменьшилась власть

губернатора в городских делах. Например, вопросы благоустройства го-

родов почти полностью отошли к числу функций органов городского са-

моуправления. Местное самоуправление базировалось на принципах все-

сословности и выборности. Впрочем, следует заметить, что избиратель-

ными правами было наделено далеко не все взрослое население городов

(существовали имущественные цензы и другие ограничения). В том чис-

ле,

двери избирательных собраний были закрыты для должностных лиц:

губернатора, членов "Губернского по городским делам присутствия", гу-

бернского правления, полицейских чинов, которые, как отмечалось в за-

коне, могли ограничивать свободу выбора. Несмотря на это, губернатор

сохранял надзор за законностью действий местного самоуправления. Ему

обязательно доставлялись все постановления Городской Думы, через не-

го шли все жалобы на противозаконные ее действия. И нередко город-

скому самоуправлению приходилось бороться за свои права с губернато-

рами.

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание II. - 1876. -

№56203,

1858, №33156.