Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

118

Созданная царем структура не была оформлена как постоянно дей-

ствующий орган, любое действие бурмистрская палата начинала с указа

царя, который предписывал ей произвести "сбор всяких денежных ' до-

ходов". Реформа была обречена на неудачу, потому, что развитие рос-

сийских городов не достигло необходимой зрелости, когда сословия

осознают свои публичные права. Город во многом оставался феодаль-

ным. Государственная власть со своей стороны не желавшая поддержи-

вать самостоятельность в лице городов, укрепляло систему управления

торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами с

единственной целью, сбора недоимок. Несмотря на выборный коллек-

тивный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли

стать эффективными. В связи с этим в 1718 г. и 1724 г. издается Учреж-

дение о губерниях с царскими наместниками, воеводами и другими госу-

дарственными чиновниками, а также Положение о городских магистра-

т^с,

которые признаются главою и начальством всего города ^. Магист-

раты представляли собой коллегиальные учреждения.

Магистерское городское управление закрепило новое сословное

деление, сформировавшееся в этот период в российских городах. Регла-

мент главного магистрата юридически оформил права-преимущества

высших сословий городского общества. К ним относились две гильдии -

крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также

мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Третий уровень

составили все рабочие, живущие по найму, которых отнесли к классу

подлых людей. Соответствующей корпорацией управляли советы стар-

шин которые сотрудничали согласно Уставу Главного Магистрата с ма-

Полное собрание Законов Российской империи. Собрание 1. —Т.З. - №

1675.

^ Полное собрание Законов Российской империи. - Собрание 1. - Т. 4. -

№ 3708. - С.300-309.

119

гистратами и Комерцколлегией. Согласно Петровскому указу земские

бургомистры выбирались на один год всем посадским населением на

специальном сходе, где были представлены все сословия. Членов маги-

стратов выбирали исключительно бургомистры и члены первой гильдии,

служба их была, практически, бессрочна '.

Круг полномочий магистратов был очень широким. Они ведали го-

родским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, при-

ютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компе-

тенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам.

Магистраты обладали исключительной компетенцией и никакие органы

власти не имели право вмешиваться в их деятельность. Однако, магист-

раты всех городов были подчинены Главному магистрату, который, в

свою очередь, имел полномочия от Сената и, по существу, был его от-

ветвлением.

В системе сословно-бюрократических магистратов имелась одна

особенность, присущая всем петровским преобразованиям. Самоуправ-

ленческие системы до конца не разваливались, а вкрапливались во вновь

созданные. Так, практически, во всех городах продолжали действовать

мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты,

гражданские советы. Все названные должностные лица и органы обще-

ственного управления обязаны были подчиняться магистрату по всем во-

просам. Магистраты по своему положению стояли над органами само-

управления. Нами уже отмечалась особенность развития городского хо-

зяйства в России, остающегося в системе феодальных отношений, а не

представляющих собой автономную самоуправляющуюся единицу - му-

ниципию. И здесь не могла сложиться самоуправляющаяся корпорация

Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание 1. - Т. 4. -

№ 3900.

120

буржуазного типа. Однако это типичный пример сочетания выборного

самоуправления и государственных органов, характерный для России в

целом.

В тоже время, землевладельцы в 1718 г. избирали уездного главу в

лице земского комиссара, они же избирали ландратов, которые заведова-

ли частями уездов, называемых долями. Создается определенное деление

на губернии, уезды, города и доли.

Городское сословие рассматривалось исключительно как торгово-

промышленный класс, который таковым в России не являлся. В то же

время, формировались сословия дворян и духовенства, которые имели

свои интересы и тяготели к разным структурам центра. Такая более или

менее действенная структура органов власти необходима была Петру 1

для лучшего и эффективного сбора налогов.

Екатерина II, фактически, продолжила линию Петра 1 углубив

своими действиями сословные различия. "Грамота на права и выгоды го-

родам Российской Империи" ' 1786 г. дала значительные привилегии го-

родам в области самоуправления, что вывело их на европейский уровень.

По грамоте, все население подразделялось на 6 разрядов - сословных и

имущественных групп. Создавались и органы управления - шестигласная

Дума с довольно широкими полномочиями.

Значительным этапом в развитии городов стало признание за ними

юридического лица, ввод в законодательную практику понятия "градско-

го общества" т.е. совокупности жителей, объединенных общественными

интересами, что закреплено в документе ст. 77. "Градское общество"

получило расширенные права по владению движимой и недвижимой

Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание 1. - Т.20. -

№ 14392.

Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание 1. - Т.22. -

№16188.

121

собственностью, перечень которой также определялся законодательст-

вом. Городской статус закреплялся гербом и печатью. Органом городско-

го общества по указу являлось собрание городских обывателей на основе

имущественного ценза, куда выходили представители всех сословий.

Анализ Жалованной грамоты городам, подтверждает принципы органи-

зации местной власти формирующиеся в России. Это тесная связь и со-

трудничество самоуправленческих структур с государственной властью.

Ст.ЗО названного закона предписывала губернатору объявлять собрания,

контролировать их деятельность и деятельность их органов и должност-

ных лиц. Исполнительным органом стала городская дума, неизвестная до

этого периода Российскому законодательству. Она состояла из городско-

го головы и шести гластных по числу разрядов. Дума являлась постоянно

действующим исполнительным органом. Закон определял, полномочия и

функции шестигласной думы, которые были довольно широкими от за-

боты о снабжении продовольствием населения города до полицейских

функций.

Анализ законодательства свидетельствует о неразработанности

правовых институтов, ограниченности компетенции самоуправленческой

администрации, его зависимость от самодержавной власти. Очевидной

является и тенденция снижения сферы действия общественного само-

управления, приспособление ее к нуждам абсолютизма. Это происходило

по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного

капитала, а значит неумением нарождающейся буржуазии сформировать

свои корпоративные интересы. В то же время, организованное дворянст-

во делало это довольно умело, сохраняя крепостное право. Рассмотрен-

ные тенденции усилились при Павле I, который "упразднил Жалованную

грамоту городам" и провел новую городскую реформу на основе указа 12

122

сентября 1798 г. "Устав столичного города Петербурга"', которая огра-

ничивала городское самоуправление и усиливала государственное начало

в управлении. Вместо выборных органов, вводились ратгаузы, которые

по существу представл51ли собой государственный территориальный ор-

ган.

Последующие законодательные акты царя уточняли и развивали ад-

министративные амбиции государства в разных направлениях и способ-

ствовали усилению власти губернаторов.

К числу таких указов относятся Указы царя 1799, 1800, 1801 гг.^

Коренных изменений законодательные акты не принесли, а лишь осла-

били управление государством и еще больше обюрократили систему вла-

сти.

Поэтому 11 марта 1801 г. Городовое положение 1785 года было

восстановлено и действовало до начала "Великих Реформ".

Подводя итог анализа городского общественного управления рас-

сматриваемого периода можно выделить несколько особенностей, при-

сущих российскому обществу;

- Российские города не стали обособленными общинами комму-

нального типа, оставаясь в системе феодальных отношений и не боро-

лись за свою независимость. Городское право в них не сформировалось;

- На всех этапах исторического аграрного развития, в городах со-

хранились традиции общественного самоуправления.

Общественное самоуправление города состояло из различных кор-

пораций, которые не могли создать единую самоуправляемую систему.

Они вынуждены были подчиниться государственной власти.

Центральная государственная власть использовала самоуправление

для целей абсолютизма.

' Полное Собрание Законов Российской Империи. T.XXV. -№ 18663.

^ Полное Собрание Законов Российской Империи. T.XXV. - № 19000. -

Т.26;№ 19543, №19900.

123

К середине XIX века положения "Жалованной грамоты городам

сильно устарели или были отменены другими правовыми актами. Рос-

сийское законодательство не соответствовало уровню социально-

экономического развития городов и их значению в экономической, поли-

тической и культурной жизни. Официально в 1863 г. городов с населени-

ем более 200 тыс. насчитывалось 2, от 100 до 200 тыс. - 1, от 50 до 100

тыс.

—

9, от 35 до 50 тыс. - 10, от 20 до 35 тыс.

—

Зб\ Новым этапом в раз-

витии городского самоуправления стало городовое положение от 16 ию-

ня 1870 года. ^

Система организации, которую предопределило Городовое поло-

жение 1870 года, заключалась в том, что все городские обыватели, заин-

тересованные в интересах города, призывались к участию в Городской

думе. Городская дума была поставлена в более привилегированное поло-

жение, чем земские собрания, главным образом, благодаря предостав-

ленному ей праву издания обязательных постановлений. Следовательно,

у нее сразу было право, которое земские учреждения, отчасти, получили

через 9 лет и, в более широком плане, - лишь через 15 лет (1879 г). Бла-

годаря этому. Городская дума твердо выбирала исполнительные органы.

Городская управа, с одной стороны, под влиянием существующих тра-

диций, а также в силу практической необходимости, получила целый ряд

функций, которые делали ее действенной властью в городе, и, конечно,

более действенной, чем земская управа в уезде. Расширялась и компе-

тенция исполнительных органов. Кроме традиционных хозяйственных

(городская инфраструктура, образование, здравоохранение, социальные

проблемы, устройство рынков, бирж, пристаней и т.д.). Дума имела пра-

' Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х

годов XIX в. - Л., 1864. -СП.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. - T.XLV. -

№ 48498.

124

во учреждать торговые депутации и торговую полицию с правами мест-

ной административной власти'.

Дума назначала выборы должностных лиц, устанавливала город-

ские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила

управления городским имуществом, определяла общий порядок дейст-

вий исполнительной городской власти. Дела в Думе решались простым

большинством голосов. Городская дума имела право принимать реше-

ния, обязательные для исполнения жителями города по широкому кругу

внутригородских проблем, кроме политических. Дума устанавливала и

городские сборы, которые расходовались на содержание объектов обще-

ственного пользования.

Все это делало городскую реформу более прогрессивной, чем зем-

скую.

Однако, существенным недостатком Городового положения была

трехклассная избирательная система, взятая из Пруссии. Порочность

данной системы состояла в том, что только прямые плательщики в поль-

зу города являлись участниками городского самоуправления. То есть, все

избиратели вносились в общий список по нисходящей сумме уплачивае-

мых налогов, затем делились на 3 части, каждая из которых соответство-

вала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наибо-

лее богатые слои, города, во второй - люди среднего достатка, в третий -

оставшаяся масса городского населения, самая многочисленная. Каждый

из трех разрядов выбирал одинаковое количество гласных. Ущербность

данной системы очевидна. Верховодили в Думе горожане высшего дос-

татка. В основном, если учитывать специфику русских городов конца

XIX века, это были лица торгового и купеческого сословия. Кроме того,

были нарушены избирательные права большой группы населения, на-

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2, - T.XLV. -

№ 48498.

125

пример, косвенных плательщиков городских налогов. Изолированным от

городского самоуправления оставалась самая развитая и образованная

часть населения. В большинстве мелких городов нельзя даже было со-

ставить 3 полноценных собрания.

Подобная система, естественно, привела к полному равнодушию

населения, о чем свидетельствуют статистические данные МВД по

Санкт-Петербургской и Московской губерниям. В Санкт-Петербурге за

четырехлетний период (1889-1892 г.г.) зарегистрировано было 21170 из-

бирателей, а участвовало 5824 (из них 2115 по доверенности) человека, В

Москве, соответственно, - 23671 и 1807 (из них 177 - по доверенности)

избирателей. По г. Серпухову (22000 жителей) числилось избирателей

1012,

участвовало в выборах 95 (30 - по доверенности). В г. Ямбурге

(3000 жителей) избирателей было

121,

участвовало в выборах - 33.

Городовое положение, принятое 11 июня 1892 года, по сути своей,

было реакционным и, фактически, отменяло основные достижения само-

управления, сложившиеся в городах. Устанавливался имущественный

ценз,

вместо налогового, что лишало прав голоса огромную массу ма-

лосостоятельных горожан.

Если ранее Городская дума была подконтрольна губернатору и Гу-

бернскому по городским делам присутствию, которые в судебном поряд-

ке обжаловали противозаконные действия городского самоуправления

только в Правительствующем Сенате, то после принятия Положения

1892 года представители государственной власти осуществляли по спе-

циально введенной в закон статье контроль, практически, всех решений

Думы. Широкий круг рассматриваемых вопросов подлежал обязательно-

му утверждению губернатора. Права Думы были сужены по закону и в

области финансово-хозяйственной деятельности.

Временное правительство попыталось провести новые реформы

городского самоуправления базирующиеся на буржуазных принципах.

126

Для чего приняло ряд законов. Среди них "Постановление о выборе го-

родских гласных и об участковых городских думах" (утверждено 15 ап-

реля),

"Наказ о производстве городских выборов" (3 мая), "Преобразова-

ние 41 поселения в городские с введением Городового Положения" (30

мая),

"Городового Положения" (9июня). "Введение городового Положе-

ния в дворцовых городах" (26 мая и 14 июня). О порядке выделения го-

родов из земств (сентябрь). По интенсивности принятия законодатель-

ных актов и по их содержанию становится понятным стремление законо-

дателя отрегулировать те отношения, которые определяют демократиче-

ское содержание реформ: структуру органов власти, выборную систему.

Подводя итоги развития городского самоуправления можно выде-

лить несколько этапов в его развитии: 1. Генезис городов, который охва-

тывает период Киевской Руси, когда процесс формирования государст-

венной власти только начинается и городовое самоуправление фактиче-

ски не выделяется, являясь продолжением общинного. 2. Период XIV

первой четверти XVIII века когда идет формирование сословий и корпо-

ративного самоуправления. 3. Период реформ, которые устанавливали

соотношение государственной власти и местного самоуправления.

Рассмотренный процесс развивался на основе следующих принци-

пов,

среди них:

принцип традиционности (практически на протяжении всего исто-

рического развития действовали формы местного самоуправления, осно-

ванные на обычных, традициях),

принцип сотрудничества (длительный период времени отношение

государственных органов и самоуправления строились на основе сотруд-

ничества и неподчинения,

принцип организованности, предусматривающий определенную

структуру функционирования самоуправления.

127

§ 4. Крестьянское общественное управление

VI-XII века - время экономического и политического подъема

важнейших центров мировой цивилизации и, прежде всего Европы.

Подъем сельскохозяйственного производства на основе совершенствова-

ния агротехники формирует новый тип отношений - общинный.

Община сыграла воистину революционную роль на ранних этапах

становления государств, находящиеся за пределами Рима. Они зароди-

лись как противоположная Риму форма союза свободных сельскохозяй-

ственных производителей, неся огромный потенциал развития. Характер,

система и способы хозяйствования создали и особый институт управле-

ния общиной, который, несмотря на различные вариации, в основном,

типичен для многих народов на разных континентах (например, очень

близкими чертами обладали германская марка и русская община). Ха-

рактерно, что общинное самоуправление впервые подразумевает и тер-

риториальное управление. В свое время к проблемам общины привлекли

внимание крупнейшие ученые: Л.Г. Морган, М. Ковалевский, В. Сергее-

вич, П. Третьяков, Ф. Леонтович, А. Герцен, Н. Чернышевский, С. Юли-

нов и другие. Они выделяли такие аспекты, как землепользование, струк-

тура, социальный состав. Однако, в силу определенных причин, меньше

была исследована ими организация управления этим институтом и, что

особенно важно, взаимоотношение общинных институтов само-

управления и других органов государства.

К важнейшим общим чертам, возникшим внутри общины, можно

отнести принцип свободной ассоциации, который создал новые социаль-

но-административные отношения во внутренней структуре, основанные

на сочетании воли коллектива (сход крестьян), что выражало принцип

самоуправления, и органов общинной власти - принципы управления

(староста), он же проводник воли и принципов государства и его власти.