Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

На конец 70-х годов XIX в. приходится подъем революционного

движения. Убийство харьковского губернатора Д.Н.Кропоткина, поку-

шение на шефа жандармов генерала И.С.Дрентельна всерьез обеспокои-

ли правительство. В марте 1879 года принимаются новые карательно-

полицейские меры. Среди них - сплошная проверка жителей Петербурга

с целью поиска лиц, которые живут без прописки. За нарушение правил о

прописке для владельцев домов был установлен штраф от 50 до 500 руб-

лей. Полиция получила больше прав в использовании оружия. Однако 2

апреля произошло новое покушение - теперь уже на жизнь самого Алек-

сандра

11.

В ответ на это, в Петербурге, Харькове, Одессе были созданы

временные генерал-губернаторства'. Все местные органы управления,

воинские контингенты, учебные заведения, почта были подчинены вре-

менным генерал-губернаторам. Их власть распространялась также и на

соседние губернии. Им давалось право передавать дела в отношении

гражданских лиц на рассмотрение военного суда, особые администра-

тивные права (административной высылки, ареста любого лица, приос-

тановления или, вообще, запрещения периодических изданий и т.п.). Для

того,

чтобы придать авторитет новой должности и ослабить возможные

протесты, временными генерал-губернаторами назначались генералы,

которые отличились в русско-турецкой войне 1877-1878 гг., например.

Петербургским временным генерал-губернатором был назначен

И.В.Гурко, харьковским - М.Т.Ларис-Меликов, одесским -

Э.Н.Тотлебен. В соответствии с законом от 14 августа 1881 г., Харьков и

Харьковская губерния были переведены на состояние усиленной охраны.

Эти меры, объявление как временные, останутся нормой на долгое время.

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание II. - 1858. -

№33156.

хотя должность временного генерал-губернатора была ликвидирована в

1882 году.

В 80-е годы XIX века возросла и роль губернатора. Он получил

право влиять даже на суд ("просмотр" списков лиц, которые имели право

быть избранными на должность мирового судьи, списков присяжных за-

седателей). В 1885 году в записке, которая была подана харьковским гу-

бернатором на имя императора, шла речь о том, что в тревожное время,

переживаемое страной, необходимо, чтобы население чувствовало заботу

о нем правительства, что население по старой привычке считает губерна-

тора хозяином губернии и возлагает на него всю ответственность, даже в

тех случаях, когда это не его компетенция. Возле тех слов, где шла речь о

необходимости усиления власти губернатора, Александр III напи-

сал:"Верно".

С 1889 года губернатор стал председателем "Губернского присут-

ствия"

- административно-судебного учреждения для крестьянских со-

словных органов и органов надзора за ними (земских начальников). С

1904 года губернатор возглавил "Особое совещание" (в его состав входи-

ли начальник губернского жандармского управления и прокурор окруж-

ного суда). Этот орган управлял процессом "дознаний по делам о пре-

ступлениях" - он мог прекратить дело, или, наоборот, дать ему ход. В

этих условиях губернатор был не только администратором, но и местным

"законодателем" - он издавал множество "обязательных постановлений",

главным образом - запретительно-полицейского характера.

Рубеж XIX-XX B.B., характеризовавшийся зарождением и ростом

массового освободительного движения, был временем, когда в деятель-

ности губернаторов на первый план выдвигаются карательные функции.

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание I. - 1822. -

№29125.

Многочисленные циркуляры МВД нацеливали губернаторов на борьбу с

рабочим движением. Начало было положено пространным секретным

циркуляром Министра внутренних дел И.Л.Горемыкина от 12 августа

1897 года.

Из изложенного выше очевидно, что соотношение государствен-

ной власти и самоуправления, под влиянием объективного развития об-

щества, роста революционных движений, нарушается в сторону усиления

центрального государственного управления. Это подтвердили меры, из-

вестные как контрреформы. Такая ситуация продолжалась до начала раз-

вития конституционных институтов. Это была попытка сохранить само-

державие и, одновременно, обеспечить народное представительство с

ограниченными функциями. Именно этот период характеризуется вспле-

ском деятельности земского, городского движения. Проблемы совершен-

ствования государственного управления стали предметом острых дис-

куссий среди общественных движений. Вопросы, касающиеся само-

управления, были включены в программы всех ведущих политических

партий.

Вопросы, касающиеся совершенствования местного управления и

самоуправления, можно увидеть в материалах Государственной Думы

всех созывов.

После Февральской революции 1917 года Временное правительст-

во активно занялось реформой управления и самоуправления. 25 марта

1917 года было создано Особое совещание, которое обязано было зани-

маться проведением этой реформы. Из 100 законодательных актов, при-

нятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуще-

ствление этой реформы. Начался процесс реорганизации всего аппарата

государственного управления. Хотя, в целом, система государственной

власти оставалась без изменения. Это продолжалось до момента установ-

ления Советской власти, когда все иные органы были упразднены.

101

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать вывод

о том, что проблема децентрализации власти является проблемой госу-

дарственного строительства. Она затрагивает ряд важнейших правовых

постулатов. Среди них есть два, которые лежат в основе всей норматив-

ной системы. Принципы единства системы государственной власти как

фундамента любого государства, особенно такого полиэтничного, как

Россия. Наряду с единством системы государственной власти, этот во-

прос затрагивает принципы единства системы органов государственной

власти, без которого невозможно законотворчество, государственное ре-

гулирование и управление, координация функционирования институтов

представительства. Речь идет об особой системе баланса и гармонии в

деятельности центральных государственных органов и местных, их

взаимоотношениях, а также месте и роли судебной власти. Российская

история, имеющая богатейший опыт становления и развития государст-

венности, позволяет сделать ряд выводов:

Российская государственность развивалась в русле мировой ци-

вилизации.

Соотношение органов государственной власти и местного само-

управления постоянно менялось в зависимости от этапов аграрного, а

позже индустриального развития.

Независимо от изменений системы государственного управления

в России, практически, всегда существовало местное самоуправление,

которое в большинстве случаев выполняло разнообразные функции - по-

ручения государства.

§ 2. Земское общественное управление

Великая реформа, отменившая крепостное право поставила задачу

реформирования политической системы государства.

102

Поэтому стремясь восполнить отсутствующие звенья в палитре

власти, и главное, все-таки, включить сельских и городских обывателей

во власть, были проведены городская и земская реформы. Концепция

этих реформ развивалась в русле общественно-хозяйственной теории са-

моуправления, которая предполагала создание негосударственных орга-

нов власти , решающих общественно-хозяйственные вопросы местной

жизни.

1 января 1864 г. было опубликовано положение о земских учреж-

дениях и в течение нескольких лет распространено его действие на 34

губернии Европейской России. Реформа завершилась, в целом, к 1867 г.

Исторические аспекты реформы освещались во многих трудах. По По-

ложению 1864 г., в земские органы избирались представители всех со-

словий: дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне ^

Регламентация деятельности земских учреждении заключена была

в нормативных актах, который постепенно накопилось более 200. Иссле-

дователи определили 14 сфер и направлений деятельности земств:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами

земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, дру-

гих сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства;

3) меры обеспечения и народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными заведениями и про-

чие меры призрения (способы прекращения нищенства);

5) попечение о построении церквей;

6) управление делами взаимного земского страхования имущества;

7) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. -

Т.ХХХ1Х.-№ 40457.

103

8) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пре-

делах, законом определенных, в попечении о народном образовании, на-

родном здравии и тюрьмах;

9) содействие к предупреждению падежей скота, а также к охране-

нию хлебных посевов и других растений от истребления насекомыми и

животными;

10) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и

гражданского управления, участие в делах о почтовой повинности;

11) раскладка земских государственных денежных сборов;

12) назначение, раскладка, взимание и расходование на основании

Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения зем-

ских потребностей губернии или уезда;

13) представление ходатайств, сведений и заключений правитель-

ству по предметам ведения земских учреждений;

14) производство выборов в члены и другие должности по земским

учреждениям, и назначение сумм на их содержание*.

Воспроизведенные направления свидетельствуют о достаточно

широком круге деятельности земств.

Земские учреждения состояли из представительных органов -

уездных и губернских земских собраний, и исполнительных - уездных и

губернских земских управ. Земства, по закону, наделялись правами юри-

дического лица.

Выборы в земства проводились раз в три года. В каждом уезде для

выборов представителей (гласных) в уездное земское собрание создава-

лось три курии: землевладельцев, представителей от городского общест-

ва и сельских обществ.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. -

T.XXXIX. - № 40457.

104

Предметом ведения земских учреждений являлись управление не-

движимостью уезда, содержание и ремонт путей сообщения, сбор повин-

ностей, обеспечение народного продовольствия, заведование земскими

благотворительными учреждениями, попечение местной торговли и про-

мышленности, образование и здравоохранение.

К компетенции губернских земских собраний относилось рассмот-

рение и утверждение земских расходов, составление земской росписи,

распоряжение губернским земским капиталом, отчуждение и приобрете-

ние недвижимости, установление новых губернских сборов, сборы за

проезд по мостам, дорогам, дача ходатайств об учреждении банков, рас-

смотрение жалоб на действия губернских земских управ и чиновников,

утверждение отчетов по расходам на содержание земского хозяйства,

выборы председателя и членов губернской земской управы, установле-

ние их содержания.

В главе IV Положения регламентировалась деятельность земских

учреждений. Земское собрание имело право отклонить протест губерна-

тора на решение земского собрания после вторичного его рассмотрения в

связи с внесенным протестом. Губернатор же, в свою очередь, имел пра-

во приостановить решения земского собрания и сообщить об этом мини-

стру внутренних дел. Разрешал спор Правительствующий Сенат'.

На основе особых инструкций, утвержденных земским собранием,

предусматривалась система отчетности земских учреждений. Пунктом

102 Положений определялся механизм обеспечения обязательств зем-

ских учреждений.

Земские собрания, по замыслу реформаторов, должны были явить-

ся действительно представительством местности (гласные не различа-

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. -

Т.ХХХ1Х.-№ 40457.

105

лись в земствах по сословиям), т.е. это были субъекты местного общества

и, вместе с тем, субъекты местной власти, осуществляющие свои муни-

ципальное права. Данные условия определялись наличием исполнитель-

ных органов земства

—

управ в составе трех человек: председателя и двух

членов. При управах работал специальный аппарат из служащих (инже-

неров, статистов, секретарей, бухгалтеров) \

В этой стороне деятельности исполнительных органов земств мно-

гие исследователи видели главный успех местной власти.

Создание земских учреждений нашло горячий отклик во всех слоях

российского общества, как начало этапа реконструкции государственной

власти, с целью предоставления крестьянам и мещанам больше прав и

управлении государством. Правительство также благоприятно относи-

лось к новым органам власти. Видимо, данные настроения позволили

российскому законодателю создать огромную нормативную базу дея-

тельности земских учреждений. Она регламентировала деятельность бу-

квально всех субъектов и их действия.

Содержание земских учреждений осуществлялось за счет сборов с

населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в

основном, крестьян. К ним относились налоги: на землю, леса, доходные

промыслы, фабрики, заводы. Налогообложение было крайне неравно-

мерным. Классовые амбиции дворянства и зажиточных горожан все

больше возрастали. Обложение крестьянских земель с 1869 по 1890 год

возросло на

73%,

прочих землевладельцев - на

33%.

Еще больше облага-

лась городская недвижимость, торговля и промысел. Казенных же посту-

плений становилось все меньше, и они находились под жестким контро-

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. -

Т.ХХХ1Х.-№ 40457.

106

лем правительства. Поэтому земства задыхались от нехватки денежных

средств.

Другой проблемой становятся противоречия с государственной

властью. Практически, вся деятельность земств контролировалась прави-

тельственными чиновниками. Постановления по крупным проектам тре-

бовали утверждение губернатора или министра внутренних дел. Поста-

новления могли быть опротестованы губернатором или Сенатом. Земства

же имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская

власть оставалась в ведении правительственных учреждений. Они, фак-

тически, не могли взыскать налоги и наказывать злостных неплательщи-

ков.

С января 1866 года правительство начинает как бы экономическое

наступление на земства, расширяя своими циркулярами сферу государст-

венных экономических интересов. Циркуляр от 17 мая 1866 года запре-

щал облагать сборами изделия и продукты на промышленных предпри-

ятиях, оплачиваемых акцизом в пользу казны. Закон, изданный уже 21

ноября 1866 года, окончательно лишил земства притока средств. Цирку-

ляром от 12 октября 1866 года все земские служащие были поставлены в

зависимость от администрации. Закон от 13 июня 1867 года установил

цензуру губернатора на издание земствами своих решений докладов,

журналов и запретил земствам различных губерний взаимодействовать

друг с другом. Положением Комитета министров от 19 сентября 1869 го-

да земства лишались права бесплатной пересылки корреспонденции'.

Наконец, 12 июня 1890 года появилось новое земское Положение, кото-

' Сборник указаний и распоряжений правительства по земским учрежде-

ниям. 3-е издание. - СПб., 1872.

107

рое,

фактически, дискредитировало идеи расширения местной власти и

отбрасывало Россию в этом вопросе назад'.

Принятие Положения было не случайным. Именно в последней

г четверти прошлого века среди общественных деятелей и теоретиков зем-

'^ ства, под воздействием обш;его социально-экономического кризиса и на

этой почве отхода Александра III от идей реформаторства, превалирует

государственная теория самоуправления, которая послужила теоретиче-

ской основой изменения положения дел в земском самоуправлении.

Сословное начало в земстве увеличивалось, для чего сокращалось

число гласных и изменялся порядок их выборов. Были сформированы

три группы избирателей. В первую группу входили дворяне всех катего-

рий, во вторую - все прочие избиратели и юридические лица, в третью -

крестьяне. Крестьяне же избирали на своих сходах лишь кандидатов в

гласные. Из их числа губернатор назначал устанавливаемое в расписании

• число гласных. Так, дворяне получили абсолютное преобладание, а из-

бирательных прав совсем лишилась большая группа лиц (духовенство,

церковный приход, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие

землей на правах частной собственности, владельцы торговых и про-

мышленных заведений, купцы, иудеи). Состав губернских гласных скла-

дывался в 1897 г. по сословиям следующим образом: дворяне и чиновни-

ки -

89,5%,

разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Вместе с тем, общее

число гласных от каждого уезда было уменьшено на 1% .

Председателями и членами управ могли быть только лица, имею-

щие право на государственную службу, что лишало крестьян и купцов

права занимать эту должность. Статья 87 Положения предоставляла гу-

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 3. - Т.Х. - №

6927.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. -

Тула, 1992.-С.25.