Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

108

бернатору, исходя из принципа целесообразности, приостанавливать лю-

бые решения земств'.

Однако необходимо отметить и положительные преобразования,

осуществленные Положением 1890 г.:

1) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов,

по которым земства могли издавать обязательные постановления;

2) расширение круга лиц, подлежавших избранию (ими могли быть

не только гласные, но и лица, имеющие избирательный ценз);

3) восстановление в полном объеме прав земств на бесплатную пе-

ресылку корреспонденции.

Таким образом, в деятельности земств превалировало государст-

венное начало, через усиление правительственного воздействия.

На территории Ставропольской губернии земского самоуправ-

ления, фактически, не существовало до введения "Положения о земских

учреждениях в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставрополь-

ской" от 26 июня 1912 года . По этому Положению образование губерн-

ских и уездных земских учреждений было возложено на губернатора и

Губернское по земским делам присутствие. Однако, подготовка земства в

губернии началась еще 6 июня 1894 года, когда был учрежден институт

земского участкового начальника, осуществляющего на месте админист-

ративную и судебную функции. В обязанности начальника входили реви-

зия и надзор над всеми установлениям крестьянского общественного

управления, за состоянием и расходованием мирских капиталов, за опе-

кунствами, учреждаемыми над личностью и имуществом малолетних си-

рот, и за ссудосберегательными кассами, число которых, благодаря стре-

' Полное собрание Законов Российской империи. Собрание 3. - Т.Х. -

Х»

6927.

Государственный архив Ставропольского края (далее ГАСК).

Ф.311.

ОП.1.Д.16.Л.2-3.

109

мительному экономическому развитию Ставрополья, значительно увели-

чилось. Земский начальник разрешал собственной властью все жалобы

на должностных лиц волостного и сельского управления, удаляя от

должности неблагонадежных волостных и сельских писарей, рассматри-

вал все приговоры, которые были постановлены несогласно с законами и

наносящих ущерб обществам или отдельным лицам.

Институт земского начальника был, таким образом, переходной

стадией к земскому самоуправлению, продолжавшемуся 18 лет. Учреж-

дением земского самоуправления руководил лично ставропольский гу-

бернатор Б.Япушевич, который определил предметы его ведения'.

Введение в действие Положения о земстве в Ставропольской гу-

бернии потребовало составления и опубликования избирательных спи-

сков,

созыва избирательного собрания, избирательного съезда и съезда

кандидатов в земские гласные от сельских обществ, открытия первых

земских собраний и земских управ, в том числе и Ставропольской губер-

нской земской управы. В избирательные списки вносились лишь русско-

подданные граждане, владеющие недвижимостью строго определенных

размеров, ценности или доходности, за исключением лиц, лишенных из-

бирательных прав в установленном порядке. Была проведена передача

имущества, дел и финансов от Ставропольского губернского по земским

и городским делам присутствия к губернской земской управе . Тогда же

были решены вопросы о разделении определенных земских обязанностей

по губернскому и уездному земствам. В ведение губернской управы по-

ступило все дорожно-строительное дело (обследование, содержание и

строительство дорог в губернии), часть медицинского обслуживания на-

селения (психиатрическая больница, хирургический барак, аптекарский

' ГАСК. Ф. 68. Оп.2. Д.1547. Л.8.

^ГАСК. Ф.31.

Оп.1.

Д.21.

Л.21.

Л.2.

но

склад, санитарная служба), богадельня, страховое дело, агрономические

мероприятия и борьба с вредителями сельского хозяйства, ветеринарное

дело.

Ветеринарная часть была разделена между губернским и уездными

земствами следующим образом: ветеринарно-лечебное дело и содержа-

ние участковых бактериологических кабинетов были определены уезд-

ным земствам; ветеринарно-санитарная часть, борьба с эпидемическими

болезнями и содержание бактериологической станции - губернскому

земству', так как уездные земские учреждения в это время были заметно

стеснены в средствах .

Земские сборы в начале деятельности управы не разделялись на гу-

бернские и уездные, были только губернскими, и распорядительным ко-

митетом составлялась уездная смета земских сборов по всей Ставрополь-

ской губернии. Для уточнения суммы земских сборов с недвижимого

имущества граждан периодически проводилась его оценка и переоценка,

и эта обязанность также была полностью сосредоточена в Губернской

земской управе. Губернское земство было вправе выделять из суммы

земских сборов средства для уездных земств и отпускать кредиты част-

ным лицам. С 1914 года земские сборы взимались уже по уездам с со-

ставлением соответствующих смет по всем видам земских повинностей.

Важной стороной деятельности земств являлось народное просве-

щение. Земству отводилась роль попечения и участия в заведовании со-

держащимися за его счет щколами и другими учебными заведениями.

Однако эта роль была существенно ограничена хозяйственной стороной

дела. Постепенно земство, давая средства на народное образование и

широко толкуя понятие "хозяйственное заведование школами", получило

'ГАСК. Ф.31.0п.1.Л.21,22.

^ГАСК. Ф.31.Д.21.Л.14, 15.

Ill

право выбора учебных пособий, приглашения учителей и многое другое,

что существенно повлияло на улучшение образования.

С началом Первой мировой войны земство развило акгивную дея-

тельность в помощь фронту. Кроме обьтных сборов пожертвований.

Ставропольский губернский земский комитет организовал работу сети

госпиталей для раненых и больных воинов, обеспечивал им медицинское

обслуживание и последующий патронаж на дому; занимался вопросами

оказания помощи семьям фронтовиков; наконец, широкий размах приоб-

рела деятельность по снабжению фронта продуктами, фуражом, гужевым

транспортом, теплыми вещами и т.д. 2 августа 1914 года постановлением

чрезвычайного Губернского земского собрания был создан Комитет по-

мощи больным и раненым воинам'. На этом же собрании было принято

решение о вступлении во Всероссийский Земский союз. В 1915 году пу-

тем выборов Ставропольским губернским земским собранием и Город-

ской, думой был создан Ставропольский губернский комитет Всероссий-

ского Земского и Городского союзов по снабжению армии. Секции ко-

митета - техническая, финансовая, по заготовке теплых вещей, кожевен-

ная,

по заготовке сырья по роду деятельности полностью соответствова-

ли своим названиям^.

Не подвергаясь реорганизации и сохраняя свои практические

функции, губернская земская управа действовала до Февральской буржу-

азно-демократической революции.

Временное правительство предполагало провести реформу Земских

учреждений на основе всеобщего избирательного права. Реформа должна

была затронуть насущные интересы губернских и уездных земств. Необ-

ходимым условием для успешного проведения реформы являлась воз-

' ГАСК. Ф.

31.

Оп.1.

Д.21.

Л.27.

ГАСК. Ф.31.

Оп.1.

Д.21.

Л.27.

112

можность пользования опытом существовавших Земских учреждений,

имеющимися в их распоряжении средствами, имуществом и документа-

ми.

Временное правительство пыталось привлечь к разработке основ но-

вого Земского положения всех заинтересованных лиц и тем самым обес-

печить успех предприятия. Спешным порядком был принят пакет необ-

ходимых нормативных актов.

Положение о поселковом самоуправлении (15 июля);

Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых глас-

ных

(11

августа).

О порядке вьщеления городов из земств (сентябрь).

Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 гу-

берниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о воло-

стном земстве (21 мая).

Положение о Всероссийском земском союзе (7 июня) и Земское

Положение (9 июня).

Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерни-

ях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уезд-

ных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской Рос-

сии (17 июня).

6. Введение земства в Архангельской губернии (17июня), в Сибири

(26 августа), в Степном крае (12 июня), в Туркестане (1 июля), в Эст-

ляндской, Лифляндской и Курляндекой губерниях (30 марта и 22 июня),

в Калмыцкой степи (1 июля), в Киргизской орде. Астраханской губернии

(5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля) и

ДР-

В первую очередь, ставился вопрос об осуществлении всеобщего

избирательного права. Намечалось пересмотреть и другие важнейшие

стороны земской деятельности: устройство и взаимоотношения отдель-

ных органов земского самоуправления (мелкая земская единица, уездные

113

и губернские земства, союзы губернских земств); постановку земской

службы, взаимоотношения земств и городов, отношение земских уч-

реждений к правительственным органам. Считался предрешенным во-

прос о проведении земельной реформы - переходе казенных, удельных,

монастырских и многих частновладельческих земель в пользование тру-

довых групп населения. Планировалось полностью передать в руки зем-

ства развитие народного образования: устройство и содержание началь-

ных училищ и других учебных заведений, заведование ими в админист-

ративно-хозяйственном отношении, организация дошкольного и вне-

школьного воспитания, книгоиздательство и книготорговля, устройство

общественных библиотек, музеев и органа памятников.

Советскую власть Земские органы не приняли. Например, на соб-

рании служащих Ставропольского губернского земства 6 ноября 1917

года было принято постановление о решительном протесте и категориче-

ском осуждении всяких попыток коалиции с большевиками, об отказе о

признании новой власти" качестве государственной'.

Губернская земская управа в это время начала подготовку к прове-

дению общегубернского совещания, назначенного на 30 декабря 1917

года. Этому собранию предстояло обсудить вопросы о создании местной

власти в Ставропольской губернии, в результате государственной разру-

хи оказавшейся в кольце губерний и областей, объявивших себя самосто-

ятельными; об отношении к власти народных комиссаров, Закавказской

республике. Юго-восточному союзу казаков и народов вольных степей и

т.п.

Но уже 10 декабря 1917 года Второе чрезвычайное Ставропольское

уездное собрание, ссылаясь на чувства населения, "не доверяющего тя-

желому по воспоминаниям слову "земства..., заявило о переименовании

ГАСК.

Ф.31.

Оп.1.

Д.2676. ЛЛ7.

114

земских собраний и управ в народные"', а 30 декабря Общегубернское

народное собрание приняло декрет о переходе власти к губернскому Со-

вету народных комиссаров. 18 января 1918 года Губернская земская

управа объявила своим служапщм о сокращении штатов в связи с финан-

совыми затруднениями, вопрос о дальнейшем существовании земства

предполагалось обсудить на чрезвычайном Губернском земском собра-

НИИ

27 января 1918 года . Но 21 января Ставропольская губернская зем-

ская управа получила директиву от председателя Совета народных ко-

миссаров губернии от 15.01.1918 года: "По возбужденному 4-м съездом

Ставропольского совета крестьянских депутатов вопросу о дальнейшем

существовании земских учреждений губернии. Народное собрание при-

няло следующее постановление: Земство упраздняется навсегда с пере-

дачей этих функций и имуществ в ведение Совета крестьянских, рабочих

и солдатских депутатов... Земские служащие и земские учреждения,

школы, библиотеки, больницы и т.п. перешли в распоряжение органов,

уполномоченных Советами, до переизбрания гласных в органы народно-

го самоуправления. После передачи дел уполномоченному Совнаркома

все земские учреждения подлежали упразднению.

II чрезвычайное Губернское земское собрание выразило протест по

этому поводу, но после захвата большевиками земских учреждений 15

марта 1918 года Губернская управа была упразднена, а уездные и воло-

стные земские управы заменены исполкомами. Ставропольская губерн-

ская земская управа была вынуждена признать свое упразднение свер-

шившимся фактом, приняв директиву о порядке передачи имущества,

дел и финансов Совету народных комиссаров.

' ГАСК. Ф.31.0П.1.Д.259. Л.2.

^ГАСК. Ф.31.0П.1. Д.259.

Л.

115

Летом 1918 года Ставропольская губерния была занята войсками Добро-

вольческой армии. Деятельность Губернской земской управы была вос-

становлена. Из донесения военному губернатору: "После четырехмесяч-

ного хозяйничанья большевиков губернскому земству приходится возоб-

новлять свою деятельность в чрезвычайно трудных условиях: у него нет

органов на местах, т.н. волостные и уездные земства, финансовый аппа-

рат совершенно разрушен" коммерческие предприятия, книжный и апте-

карский склады, книжный магазин и губернская касса мелкого кредита

приведены в полное расстройство..."'. Управа просила военного губерна-

тора о содействии в восстановлении уездных и волостных земских учре-

ждений. 22 декабря 1918 года был издан приказ военного губернатора

генерал-майора Глазенапа о восстановлении деятельности органов зем-

ского самоуправления в губернии и немедленном взимании земских сбо-

ров.

В марте 1920 года Ставропольская губерния была занята войсками

Красной армии, и после окончания гражданской войны органами ис-

полнительной власти в губерни51х, волостях и уездах стали исполкомы

Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Правовой анализ земских преобразований позволяет сделать неко-

торые выводы. Реформа проводилась в два этапа, первый проводился на

идеях общественной теории, второй государственной. Значительную

роль в определении содержания реформы сыграла зрелость - социально-

экономических и общественных отношений. Практика земств подтвер-

дила необходимость связи самоуправления с государством, в то же время

опровергла государственную теорию.

Реформа успешно развивалась и давала эффект лишь в том случае,

когда государство и земство тесно сотрудничали, а их отношения строи-

лись на определенном балансе власти. Опыт земств особенно важен в со-

ГАСК. Ф.31.0П.1. Д.259.

Л.

11-12

116

временных условиях, когда институты самозшравления противопостав-

ляются государственному управлению. Он учит тому, что необходима

более серьезная разработка законодательной базы в субъектах Федера-

ции, с целью установления соотношения государственной власти и орга-

нов самоуправления.

§3.

Городское общественное управление

Развитие феодальных отношений неразрывно с образованием и

ростом городов. В городах впервые общественное право отделилось от

частного, здесь укреплялось право и управление, вырабатывались госу-

дарственные институты. Однако, необходимо отметить, что генезис го-

родов по временным соотношениям неодинаков в различных странах и,

особенно, на Западе и Востоке.

По природе западноевропейский город эпохи средних веков пред-

ставляет собой прообраз раннекапиталистических отношений, где гос-

подствуют феодальные связи и мануфактурное производство, оформля-

ются политические и социальные институты самоуправления. Прежде

всего, это цеховые организации, выполняющие широкие функции - от

профессиональных объединений до политических. Фактически, цех

представлял собой профессиональную общину со своим статусом и рег-

ламентом, судебной властью. В связи с этим, в городе формируется осо-

бая община, являющаяся частью феодальной системы, но уже стремя-

щаяся к обособленности и самостоятельности, не свойственной феода-

лизму, который не признавал экономической личной свободы и тяготел к

иерархиям во всех сферах.

Широкомасштабная "коммунальная революция" дала миру много-

образие форм. Возникшие как добровольные ассоциации знатных граж-

дан, коммуны, переросли в публичные организации, выдвинувшие на по-

литическую арену "третье сословие". Они формировались как сложные

117

юридические и социальные структуры, имели строгую сословную верти-

каль и административно-территориальное управление. Руководили ком-

мунами городские Советы, которые избирали граждане. Именно в систе-

ме самоуправления воплотилась пестрота социально-классовых противо-

речий, характерная для данной эпохи.

Несколько иначе шло городское развитие в России. Существенное

влияние на него оказало два фактора: затяжной характер феодальных от-

ношений и нашествие татаро-монгол. Российские города оставались в

системе феодальной экономики и не получили независимости, подобно

городам в западных странах. В силу этих причин города, длительное

время оставались княжеской резиденцией и управлялись государствен-

ными чиновниками. Однако общественное самоуправление сохранялось

в городах во все времена. Развитие ремесел разнообразили социальный

состав городов, возникли цеховые организации, основанные на социаль-

ных признаках, появилось купечество.

Серьезные изменения городское самоуправление претерпело под

влиянием реформ Петра I, который хотел разделить Россию на тягловые

единицы по размеру тягла. Согласно его замыслам, эти тягла соединя-

лись прямо с центром. Царскими указами 30 января 1699 года' создава-

лась Бурмистерская палата, затем переименованная в Ратушу. Состав Ра-

туши избирался из лиц торгово-промышленного сословия. Избиратели

несли материальную ответственность за избранных чиновников. Бурми-

стры избирали своей среды президента. Основной функцией созданных

органов было улучшение сборов и повинностей^.

' См. Полное собрание Законов Российской империи. Собрание

Т.З.

№1674.-С.598-б01.

См.

Полное собрание Законов Российской империи. Собрание

- Т.З. -

№ 1624, 1575.