Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

висимости'. Население городов-государств распадалось на две основные

части по кончанско-сотенному принципу. Сотенная организация подчи-

нялась сотским и тысяцкому, а концы возглавляли посадники. Не вдава-

ясь в дискуссию об их происхождении и детализацию функций необхо-

димо обратить внимание на дуалистический характер полномочий

должностных лиц. Занимая определенную должностную ступень в воло-

стных органах, они непосредственно руководили и территориально-

сословной общиной, живущей по принципам самоуправления. В связи с

этим понятным становится статус вече.

В XIV-XV веках древние вечевые традиции продолжают разви-

ваться в условиях новой государственности. Княжеская власть усилива-

ется, приобретая характер центральной власти, а местное самоуправле-

ние обеспечивало социально-экономические потребности сообществ. В

этом историческом отрезке центральная государственная власть способ-

на была действовать, лишь опираясь на местное самоуправление. Отсюда

многообразие в названиях, размерах территориальных единиц. Земли,

уезды, волости, станы, пятины; каждая из них имела свою специфиче-

скую структуру власти, иногда различающуюся по форме, (например, се-

верные и южные территории) и единый признак - круговую поруку.

Л.Е.Лаптева отмечает: " В Московской Руси долгое время сохраня-

лось не только местное право, но и институты управления присоединен-

ных земель. Вообще, присоединенные или инкорпорированные в этот

период территории получали относительно широкую местную автоно-

мию,

хотя национально - однородные территории чрезвычайно редко

обособлялись административно" .

' Становление и развитие раннеклассовых обществ (город и государст-

во).

- Л., 1986. - С.239-240.

Политические аспекты государственного управления: феодальный и

региональный опыт. - М., 1997. - С.27.

В условиях централизации, в процессе складывания государства,

система органов государственного управления в Центре и на местах

продолжала развиваться. Возрастает роль и значение верховной власти,

которая постепенно трансформировалась в самодержавную форму

правления. Этот процесс стал закономерным этапом развития феодальных

отношений. Только сильная монаршья власть, с сильным

бюрократическим аппаратом, могла стать в центре организации всей

социально-экономической жизни, подавив сопротивление центробежных

тенденций.

Правительственные чиновники осуществляли свои полномочия,

взаимодействуя с должностными лицами выборных органов

самоуправления. Часто государственные функции перекладывались на их

плечи, а за собой государство оставляло лишь контрольные полномочия.

Характерным примером в этом отношении является деятельность

института "городчиков". Первое упоминание о них, как о постоянном

институте местного управления, относится к 60 годам XV века\ Первые

упоминания о городовом деле можно встретить в тарханных и жалованных

грамотах Василия II .

Созданные в городах специальные государственные органы

местного управления ведали городовым делом не только как делом, но и

как повинностью, т.е. осуществляли надзор за состоянием городских

крепостных укреплений, а также обеспечивали выполнение местным

населением некоторых государственных повинностей. Они тесно

взаимодействовали с городскими органами местного самоуправления.

Четкого разграничения функций тогда не существовало.

' Полное собрание русских летописей. Т VI С. 293 - 294, Т XII С. 9 - 10.

Архив исторический.

Т.

- № 25.

Самоуправление этого периода действовало на основе обычного

права, "городчики" осуществляли свою деятельность согласно царским

указам. К середине XVI века функции городовых приказчиков значи-

тельно расширяются, они выступают не только как городские военные

коменданты с военно-административными функциями, но и как уездные

приказные органы, сосредотачивающие в своих руках сборы прямых на-

логов, надзор за городскими и уездными землями и даже косвенное об-

ложение и наместничный суд. Наблюдая эволюцию этого института,

можно увидеть эволюцию самого государства и его функций. Заметим,

что роль и значение самоуправления сохраняется и остается неизменным.

Соотношение между этими двумя рассматриваемыми параллелями меня-

ется, соответственно, в сторону усиления роли государства*.

Творческое значение обычая, - пишет М. Дьяконов, однако, чрез-

вьиайно обширно: им создаются новые институты и учреждения и регу-

лируются вновь унаследованные от предшествующего периода. Но кон-

курирующим с обычаем источником права является воля государей, ко-

торая людьми той эпохи и современными исследователями рисуется

весьма обширной и сильной. Она и действительно могуча, но тем не ме-

нее не только не исключается действия обычая, но и сама себя ставит под

защиту и под санкцию обычая^.

Государство организует управление через многочисленных наме-

стников и волостелей. Наместник, являясь представителем верховной

власти, осуществлял, одновременно и судебные функции. Суд осуществ-

лялся им через тиунов и доводчиков. Власть наместников была, практи-

чески, безраздельной и распространялась на все население, которое, в

Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления русского государ-

ства первой половины XVI века. - М., 1957. - С.90-91.

Дьяконов М. Очерки общественного и государственного строя Древней

Руси. - СПб., 1908. - С.207.

свою очередь, управлялось выборными лицами - старостами, сотскими,

волостителями и т.д. .

Основным органом местного управления в XIV-XV веках был ин-

ститут наместников, базирующийся на системе кормлений. Каждый но-

вый назначенец получал особую грамоту, с точной фиксацией всех

"кормов" для него самого и его административного штата. Второй эк-

земпляр этой грамоты получали местные земские миры^. Система корм-

лений, получившая распространение еще в период феодальной раздроб-

ленности, порождалась спецификой крупного феодального землевладе-

ния. Кормления были, с одной стороны, государевой службой, они

управляли от имени князя, являясь органами княжеской власти, за что и

получали от населения свой "корм", с другой стороны кормления были

экономической платформой княжеских вассалов. Наместник и волостель

должны были иметь не только административный персонал (тиунов, до-

водчиков и прочих лиц), но и свои военные отряды, обеспечивающие

обязанности по военно-административному управлению уездом и обес-

печению обороны. Данная система соответствовала военно-служилой

организации, которая базировалась на крупном феодальном землевладе-

нии, а также правам - привилегиям землевладельцев. Институт намест-

ников не изменил коренным образом самоуправления миров.

Публичные институты права, однако, не могли господствовать без-

раздельно. Об этом свидетельствуют "Уставные грамоты наместничьего

управления", которые имели цель установить правовые границы дея-

тельности государственных чиновников. Они писались на имя местных

жителей и перечисляли все обязанности населения (размеры пошлин,

' Судебники XV-XVI. вв. - М.-Л., 1952. - С.25-30, 78-79.

Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в

России.-Л., 1969.-С. 13-14.

кормы, сборы и доходы, а также способы их взимания). Грамоты опреде-

ляли численный состав наместничьего аппарата, порядок судопроизвод-

ства и жалоб на наместников. Наместники и волостели в свою очередь

получали "доходные списки", определяющие их полномочия по отноше-

нию к населению "Уставные грамоты" и "Доходные списки" по существу

являлись актами, имеющими одинаковую правовую силу'.

Складывание единого централизованного государства привело к

перераспределению земельного фонда, углублению феодальной зависи-

мости крестьян. Классовую структуру феодального общества значитель-

но усложнилась, что потребовало коренных преобразований в характере

великокняжеской, а позже - царской власти. Феодальные отношения это-

го периода требовали нового содержания местного управления, целью

которого стало обслз^живание интересов феодальных собственников .

Кормления уже не могли обеспечивать многосложные государст-

венные функции, вызывали протесты во всех социальных группах насе-

ления. Злоупотребления кормщиков создавали невыносимые условия для

населения, находящегося в полной от них зависимости, что, отразилось

на социальном здоровье общества. Начались беспрерывные мятежи и

волнения. Централизация не могла больше осуществляться при коррум-

пированной удельной системе власти, оказывавшей, к тому же, сопро-

тивление укрепляющемуся царскому трону. Начинается полоса жесто-

ких, но необходимых реформ Ивана IV. Преобразования начались на ос-

нове указа "Приговор царский о кормлениях и о службах". Сведения об

этом указе, который учреждал земские власти содержится в Никонов-

Полное собрание русских летописей. Т.П. - СПб., 1908.

^ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюцион-

ной России. - М.,

1983.

- С.26.

ской, Львовской летописях и Синодальном томе лицевого свода'.

Основная причина ликвидации кормлений видится не только в борьбе

государства против удельных родовых землевладельцев, но и в логике

создания центрального аппарата управления государства как основы

организации общества, обеспечения прав нарождающихся сословий,

создания обороноспособной армий на основе четко работающей

фискальной организации^.

Важной составляющей административных реформ, стали губные

реформы, когда параллельно с кормлениями, на основе специальных

губных грамот, создавались местные губные учреждения. Этот принцип

был взят из северных Новгородских и Псковских земель.

Первые губные грамоты получило население Белоозерского и

Каргапольского уездов в октябре 1539 г.". По этим грамотам на выборные

губные органы возлагались задачи по суду и наказанию "лихих людей".

Единой организации и функций губные органы не имели и вводились

хаотично, часто на основе уже существующих органов самоуправления''.

Вообще, ранние органы местного управления государство связывало,

прежде всего, с осуществлением карательных и судебных задач, а не

организационно-административных. Основной обязанностью губных

органов первоначально являлись сыск и наказание преступников. Губная

реформа отвечала интересам местных землевладельцев и верхушки черно-

' Полное собрание русских летописей. Т. XIII. - С.267-269; Т.ХХ. - С.269-

271.

Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. - М., 1960; Сахаров А.Н.

Образование и развитие Российского государства в XVI-XVII вв. - М.,

1969.-С.102-108.

' Акты социально-экономической истории Северо-Восточной Руси конца

XIV - начала XVI вв. Т. Ш. - М., 1964. - № 22. - С.38-41.

"См:

Богословский М.М. Земское самоуправление на Русском Севере в

XVIIB.-M., 1912.-T.I-II.

сошного крестьянства, защищая их интересы от кормленщиков и волос-

телей. В каждом губном округе (волости, после образования уездов, уез-

де) из дворян или детей боярских выбирался губной староста. Для ут-

верждения в должности избранный получал утверждение в Разбойном

приказе. Канцелярия (изба) губного старосты состояла из старост миров,

десятских, позже появился институт целовальников, избираемых из за-

житочных крестьян и посадской верхушки. Их утверждали на должность

целованием креста. Они выбирались вначале бессрочно, а затем - на год.

Кроме разбойных дел, со временем, в ведение губных органов попали

дела о татях, убийствах, заведование тюрьмами. Исследователям извест-

на

губная грамота'.

Институт губных старост, как и городовых приказчиков, способст-

вовал упразднению кормленщиков. Здесь совпали интересы центральной

власти и местного населения. Губные органы представляли, фактически,

смешанную форму власти, когда государство передает часть своих пол-

номочий выборным лицам самоуправления. В данном случае это про-

изошло потому, что государство само не могло еще осуществлять рас-

смотренные полномочия и не могло устранить власть в лице миров. При

этом нет смысла говорить о демократических началах сословного пред-

ставительства, так как, скорее всего, лучшие люди были представителями

влиятельных групп населения, то есть наиболее зажиточные из данной

социальной среды. Историки отмечают, что в этот период сохраняется

широкий социальный спектр - от свободных общинников до смердов, от

крупных феодалов до безземельных, причем, роль того или иного субъ-

екта не всегда прояснена до конца, в силу отсутствия необходимой ис-

точниковой базы.

' Развитие русского права в XV - первой половине XVII в. - М., 1986, -

С.107.

С февраля 1551 года на территории России начинают вводиться

земские органы. Первую грамоту получили крестьяне Полесской волости

Владимирского уезда. Согласно грамоте, в городах и волостях избира-

лись "излюбленные головы" (старосты), а также "лучшие люди" (цело-

вальники или земские судьи)'.

В компетенцию земских органов попадали сборы податей, меже-

вые споры, мелкие гражданские и уголовные дела. Земские органы вво-

дились царем, в основном, в черносошных землях. Как правило, это была

изба, куда входили все должностные лица, полномочия которых распро-

странялись на тех, кто их избрал. Объем судебных полномочий земских

органов был достаточно широким. При этом часто земские судебные ор-

ганы вмешивались в компетенцию губных учреждений. В таком случае,

правосудие совершалось совместно или же передавалось губным орга-

нам. Земские органы описаны в литературе достаточно глубоко. Однако,

в большинстве источников они отнесены к органам самоуправления. В то

же время, - "Приговор царский о кормлении и о службах" (1555- 1556).

Придавал земским органам статус "службы царской", службы, делегиро-

ванной на места верховной властью. В эти же года было издано

"Уложение о службе", которое устанавливало объем служебных обязан-

ностей землевладельцев в зависимости от размеров их поместий и вот-

чин. На укрепление службы были направлены и такие мероприятия, как

появление "древнейшей разрядной" книги, в которой были записаны

службы бояр. Таким образом, устанавливалось соотношение функций

центральной и местной ветвей власти. Объективную основу отношений

' Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.). - Пет-

роград, 1917.-C.47.

^ Сахаров A.M. Законодательство периода образования и укрепления

Русского централизованного государства. - М.,

1985.

- С.

153;

Шуманов

С.А. Губные и земские грамоты Московского государства. - М., 1985. -

С.110-113.

составляли феодальные сословные отношения, характеризующиеся пере-

ходом от дворцово-вотчинной системы к приказно-воеводской, реши-

тельный поворот к которой происходит в конце XVI - начале XVII ве-

ков.

Законодательные акты этого периода подтверждают предположение

о публичном характере власти на местах, слиянии функций органов го-

сударственного управления и органов общественного самоуправления, в

рамках приказно-воеводской системы. Тяжелая обстановка "периода

смуты" ослабляет центральную царскую власть. Опорой ее, при опасно-

сти усиления боярства, остается местная власть в лице губных и земских

органов и Земские соборы, как составляющая центральной государствен-

ной власти.

Проблема возникновения приказной системы управления является

одной из наиболее сложных в истории государственности дореволюци-

онной России. В то же время, она привлекла внимание многих крупных

исследователей, таких как Б.Н.Чичерин, С.М.Соловьев, В.О.Ключевский,

Н.Д.Градовский, Н.И.Лазаревский, С.А.Корф, Б.Ю.Нольде,

С.В.Бакрушин, М.Н.Черепнин, И.И.Смирнов и поэтому достаточно ос-

вещена. Система приказного управления, больше всего, является про-

блемой центрального государственного управления и поэтому выходит

за рамки рассматриваемой темы. В то же время, хотелось бы отметить,

что она возникла на базе обычных норм и сконцентрировала стремление

государства упорядочить и усилить центральное управление. Приказная

система прошла четкие стадии в своем развитии: приказа, как разового

поручения, и приказа, как государственного органа, с самостоятельными

структурными подразделениями. На данном этапе произошло распро-

странение государственных полномочий на места по видам деятельно-

сти.

Многие приказы не могли обойтись без административно-

управленческой вертикали, доходящей до местного уровня. В территори-

ях приказы представляли избы, создаваемые на основе специальных Ука-

зов.

Таким образом осуществлялась административная связь с мирскими

органами власти.

К середине XVII века становится около 60 приказов, причем,

функции и полномочия их переплетаются, становятся нечеткими. В силу

этого, они уже не выполняли усложнившиеся функции окрепшего Рос-

сийского государства. Потребность же в твердой и эффективной государ-

ственной власти еще больше усиливается. Поэтому царь переносит центр

власти на должности, входящие в структуру государственного управле-

ния. Такой должностью становится воевода (воевода - древний русский

институт, известный еще со времен Киевской Руси).

Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и

боярской Думой и подчинялись по вертикали приказам, в чьем ведении

находилась данная территория. Срок их службы мог длиться до трех лет.

К 1625 году воеводы были назначены в 146 городах. Характерной дета-

лью,

подтверждающей логику нашего исследования, явилось то, что вое-

вода получал за свою службу по местной части денежный оклад и вотчи-

ну, т.е., фактически, поместье (права владения подобных вотчин были

ограничены). Полномочия воеводы и его канцелярии определялись спе-

циальной грамотой, к ним относились: оборона, охрана безопасности и

благополучия, руководство городским хозяйством, местное правосудие и

др.

Круг полномочий зависел от типа территорий, численности населе-

ния и других факторов. Данные органы заняли как бы промежуточное

положение между Центром и самоуправлением, став более высокой ин-

станцией по отношению к ним, а в некоторых случаях просто возглавив

данные местные власти, при сохранении принципов сословной выборно-

' Развитие русского права в XX - первой половине XVII в. - М., 1986.

С.111.