Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

308

дены брать под свой контроль максимальное количество функций с це-

лью обеспечения жизнедеятельности сообщества. И пока это им удается,

хотя и ценою огромных усилий. В разных регионах полномочия предста-

вительных органов местного самоуправления определяются по разному,

при этом часто смешивается принцип "позитивного" регулирования дея-

тельности местных органов, когда объем полномочий устанавливается

путем подробного перечисления их прав и обязанностей и принцип

"негативного" регулирования, когда определяются для регулирования не

все дела местного сообщества. Однако, представительные органы не мо-

гут решать любые вопросы. Эффективность и качественно работы пред-

ставительных органов зависит от организации и регламентации их дея-

тельности. На какой основе работают депутаты, как они организовывают

свою деятельность - вот центральные вопросы этой проблемы. В боль-

шинстве представительных органов местного самоуправления и субъек-

тов Федерации уже накоплен оптимальный опыт организации своей дея-

тельности.

В основном, большинство депутатов органов местного самоуправ-

ления работает в Советах и Думах без отрыва от производства. Однако,

многие уставы содержат нормы, которые предусматривают деятельность

депутатов на постоянной основе. В некоторых муниципальных образова-

ниях устанавливаются конкретно их число, в других определяется время,

на которое они освобождаются и т.д. По мере накопления опыта в этой

сфере также происходит их оптимизация. Обобщая данный опыт, можно

сделать слех^тощие выводы, что освобожденные депутаты работают, в

основном, в крупных муниципалитетах. Муниципалитеты проводят

кратковременные заседания с периодичностью

—

от одного раза в месяц

до одного раза в квартал. По итогам своих заседаний они принимают со-

ответствующие решения. Порядок их принятия, в основном, находится в

рамках правового поля, разработанного федеральным и законодательст-

309

BOM, субъектов Федерации, а также с использованием, опыта Советов.

Причем, следует отметить, что советский опыт имеет как положительное

значение (например, составление планов деятельности Думы, Советов

депутатов, собраний и т.д.), так и отрицательное, когда нормативные до-

кументы заранее готовятся и принимаются без серьезного детального

рассмотрения. Видимо, следует признать положительным опыт некото-

рых муниципальных образований, где нормативные акты, особенно фи-

нансово-экономического направления, изучаются вначале специалиста-

ми-экспертами. Принимаются нормативные акты соответственно дейст-

вующему законодательству, квалифицированным большинством голосов

депутатов при использовании гласных процедур.

Одним из ключевых вопросов деятельности представительных ор-

ганов местного самоуправления являются их взаимоотношения с адми-

нистрациями, подотчетность администраций представительным органам.

В основном, эти отношения они строятся конструктивно, на основе ува-

жения представительных органов и подотчетности администраций муни-

ципалитетов. Однако, случаются и конфликты, доходящие до судебных

решений.

Таким образом, в последние годы в России, на основе Конституции

РФ 1993 года, образована региональная система представительных орга-

нов госудефственной власти и органов местного самоуправления, кото-

рые принимают региональные и "местные законы, регулирующие раз-

личные стороны общественных отношений. В регионах появилась ло-

кальная правовая система, дополняющая и развивающая федеральную и

субъектную. В целом, возникает целостный правовой механизм, идущий

от общего к частному, и что самое главное и существенное в этом даю-

щий в какой-то мере конкретному субъекту - жителю сообщества реаль-

ное право на власть, а это является основой демократии.

310

§ 3. Исполнительные органы государственной власти

субъектов Российской Федерации и местного

самоуправления

Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации осуще-

ствляется в соответствии с Конституциями и Уставами субъектов Феде-

рации. Их возглавили президенты республик и губернаторы краев и об-

ластей. По порядку избрания, характеру полномочий, формам взаимоот-

ношений с законодательной властью статус подавляющего большинства

субъектов исполнительной власти близок к статусу главы президентской

республики. Для системы организации государственной власти с точки

зрения ее базиса и равновесия, для большинства субъектов Федерации

характерен приоритет исполнительной власти. Президенты республик и

губернаторы краев, областей избираются гражданами Российской Феде-

рации, проживающими на территории республики, края, области, на ос-

нове всеобщего, равного и прямого голосования. Указанные тенденции

характерны и для Северного Кавказа. Так, например, в статье 40 главы 4,

Устава Краснодарского края (Исполнительная власть) установлено, что

"Государственную власть в крае осуществляют администрация края и

территориальные органы федеральной исполнительной власти. Админи-

страция края состоит из главы администрации (губернатора), его первых

заместителей, заместителей и структурных подразделений администра-

ции края. В составе администрации края могут создаваться коллегиаль-

ные органы (правительство края, коллегия и другие). Компетенция адми-

нистрации края определяется федеральным законодательством, настоя-

щим Уставом, а также законом края"\ Похожие нормы закреплены и в

Уставах Ростовской области, Ставропольского края. Статья 62, главы 5,

Устава Ставропольского края гласит: "Губернатор Ставропольского края

^ Конституции, Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.394-395.

311

является высшим должностным лицом Ставропольского края как субъек-

та Российской Федерации и, одновременно, является председателем пра-

вительства Ставропольского края"'.

Нормы, заключенные в Уставы, ясно отражают колебание законо-

дателя по вопросу использования понятия "губернатор" и его полномо-

чий, взаимоотношений с правительством. К тому же, в некоторых субъ-

ектах Федерации исторически губернатор представлен не был (например,

на Дону и Кубани). Более подробно (вопрос об управлении этими терри-

ториями рассматривался нами выше).

Дискуссионным стал и вопрос о правовом статусе губернаторов,

как высшего должностного лица субъекта Федераций. Он является гла-

вой исполнительной власти и осуществляет руководство администрацией

на принципах единогласия (гл. 13 Устава Ростовской области) . Стрем-

ление наполнить установленную формулу реальными полномочиями

привело к некоторым формально-юридическим противоречиям, когда,

возглавляя вертикаль своей администрации, губернатор назначает пред-

седателя правительства, даже иногда из числа своих заместителей. Таким

образом, проявились тенденции президентской модели власти, когда су-

ществует губернатор, президент - глава исполнительной власти. Он же -

звено государственной власти в субъекте Федерации, а правительство - с

аморфными полномочиями формируемое губернатором. Администрацию

губернатора иногда возглавляет заместитель Председателя правительст-

ва. Система власти, возникшая в результате реформ в субъектах Федера-

ции, иногда нарушает классический баланс властей в сторону усиления

позиций губернатора, что в действительности снизило, на наш взгляд.

Указ. документы. - С.433.

Указ. документы. - С.433-434.

312

эффективность исполнительной ветви власти, очень необходимой в ус-

ловиях экономической нестабильности.

Преобразования последних лет создали основы и для политическо-

го противостояния между губернаторами и законодательными собрания-

ми по вопросу формирования системы властей в субъектах Российской

Федераций. Не избежал подобных коллизий и Ставропольский край, где

на протяжении определенного времени осуществляется "законодательная

утряска" (вносились изменения в Устав края, принимались изменения к

закону о Губернаторе Ставропольского края и некоторые другие законы).

В результате установилась структура, о которой мы упоминали выше.

Исполнительную власть в крае осуществляют Губернатор и Правитель-

ство края. Губернатор - глава исполнительной власти. Он, как высшее

должностное лицо края, наделен правом: представлять Ставропольский

край в отношениях с Российской Федерацией, субъектами Российской

Федерации и в международных отношениях, подписывать соответст-

вующие договоры и соглашения; формировать Правительство края, ру-

ководить его деятельностью; вносить законопроекты в Государственную

Думу края, подписывать и обнародовать законы края; принимать поста-

новления о структурных подразделениях Правительства Ставропольско-

го края; утверждать структуру и штаты органов исполнительной власти;

в пределах бюджетных ассигнований, он может согласовывать с Центром

назначение руководителей подразделений федеральных органов управ-

ления; отменять акты местных органов исполнительной власти на терри-

тории Ставропольского края в случае противоречия их деятельности

Конституции Российской Федерации, постановлениям Правительства

Российской Федерации, а также законам Ставропольского края и иным

нормативным правовым актам Государственной Думы Ставропольского

края. Губернатора Ставропольского края. Правительства Ставропольско-

го края, принятым в пределах их компетенции; осуществлять функции

313

первого распорядителя кредитов при исполнении краевого бюджета, а

также осуществлять иные полномочия, в соответствии с законодательст-

вом Российской Федерации и Уставом Ставропольского края.

Председатель правительства, наоборот, лишен реальных полномо-

чий, так как все важнейшие управленческие и кадровые вопросы опре-

деляет Губернатор.

Полномочия Правительства (ст,68 Устава Ставропольского края)

заключаются, в основном, в разработке проекта краевого бюджета и

обеспечении его исполнения; в распоряжении и управлении имуществом,

находящимся в собственности края, а также переданной краю федераль-

ной собственностью; в разработке проектов перспективных программ в

области управления экономикой, культурой, социальной политикой,

обеспечении их реализации; в осуществлении мер по обеспечению за-

конности, защите прав и свобод граждан, охране собственности и обще-

ственного порядка, борьбе с преступностью; осуществлении иных ис-

полнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами

Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями

Правительства Российской Федерации и другими нормативными право-

выми актами. Правительству предоставляется также право принимать в

пределах своей компетенции правовые акты - постановления и распоря-

жения, заключать соглашения с профессиональными союзами или дру-

гими организациями, органами^. В общем, конституционный статус Пра-

вительства Российской Федерации и статус правительства края совпада-

ют в части исполнительных полномочий, в особенности.

' Конституции. Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе - Ростов-на-Дону, 1998.-C.467.

314

Характерно, что данная структура функций и полномочий не уси-

ливает, а на практике ослабляет исполнительную ветвь власти в Ставро-

польском крае.

Подобная система исполнительной власти установлена не во всех

субъектах Федерации. Так, например. Конституция Республики Дагестан,

в соответствии с гл.5, ст.87. провозглашает, что Государственный Совет

Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть и обеспечива-

ет взаимодействие органов государственной власти Республики Даге-

стан. Ст.88 определяет, что Государственный Совет Республики Дагестан

состоит из 14 человек и формируется Конституционным собранием Рес-

публики Дагестан (избирается на 4 года (ст. 89). Хотя дальнейшее закре-

пление функций и полномочий Председателя Госсовета, практически,

тождественны губернаторским (за исключением тех, что ограничивают

пребывание на этой должности двумя сроками, лица одной национально-

сти)\

Сложившаяся система исполнительной власти отразилась и на

взаимоотношениях исполнительных органов в лице Президента и Губер-

натора и Законодательного собрания. Во многих Конституциях и Уста-

вах регламент их взаимоотношений определен законодательно. Так, на-

пример, глава 14 Устава Ростовской области называется - "Взаимоотно-

шения Законодательного собрания и Главы администрации (Губернато-

ра) Ростовской области. "В соответствии с нормами заключенными в

ней, Законодательное собрание и Главы администрации (Губернатор)

Ростовской области взаимодействуют, исходя из интересов граждан и

области, в целом, единства целей и задач (ст.88) и Уставах области . В

соответствии с подобными нормами. Президенты и Губернаторы респуб-

Указ. документы. - С.207.

Устав муниципального образования Песчанокопского района. - 1996. -

С.436-437.

315

лик, краев и областей имеют возможность влиять на законодательный

процесс, участвовать в открытых и закрытых заседаниях Законодатель-

ных собраний, вносить на рассмотрение Законодательных собраний про-

екты законов; созывать внеочередные заседания Законодательных собра-

ний, предлагать вопросы в повестку дня заседаний Законодательных со-

браний, вносить законы (решения) на повторное рассмотрение Дум и

парламентов.

Были выработаны и нормативно отрегулированы процедуры зако-

нодательного процесса. Устанавливается, например, что проекты норма-

тивных правовых актов, внесенные Президентами или Губернаторами

или их представителями, рассматриваются Законодательными собрания-

ми в первоочередном порядке не позднее чем в месячный срок со дня их

поступления. В ряде субъектов Федерации предусмотрены согласитель-

ные комиссии по доработке наиболее важных законов, процедуры согла-

сования, путем получения заключения Президента или Губернатора по

законам, обеспечивающим финансово-экономические основы деятельно-

сти республики или краев и областей: бюджет, принятие или отмена на-

логов, освобождение от их уплаты, финансовые обязательства республи-

ки,

края, области. Как правило, в большинстве субъектов Федерации

принятые законы и решения представительных органов власти в семи-

дневный срок передаются на подпись Президенту или Губернатору. Гла-

ва субъекта Федерации (Президент или Губернатор, Глава администра-

ции) в течение десяти дней (этот срок может быть расширен) рассматри-

вает и подписывает законы и решения. Они могут быть возвращены в

представительные органы для повторного рассмотрения вместе с замеча-

ниями и поправками Главы субъекта Федерации в случае их противоре-

чия Конституции РФ, федеральным законом и Конституциям или Уста-

вам субъектов Федерации. Предусматривается, что данные документы

могут быть приняты в прежней редакции и руководители субъектов Фе-

316

дерации обязаны подписывать их в течение трех дней или опротестовать

в судебном порядке. В случае опротестования Главой субъекта Федера-

ции нормативньж актов, принятых представительным (законодательным)

собранием, их действие приостанавливается до принятия решения суда-

ми о приведении нормативных правовых актов в соответствие с судеб-

ным решением.

В случае принятия при повторном рассмотрении закона или реше-

ния в новой редакции, данный акт направляется Главе субъекта Федера-

ции в качестве вновь принятого. Подписанные нормативные акты обна-

родуются в обычном порядке и рассылаются во все города и районы

субъектов Федерации, Руководители субъектов Федерации законода-

тельно имеют обязанности по отношению к представительным органам

власти. Анализ этих обязанностей свидетельствует о дисбалансе в систе-

ме разделения властей. В основном они касаются регламента деятельно-

сти Глав субъектов Федерации в части согласования их постановлений и

распоряжений. Нормативные акты данных должностных лиц не должны

противоречить федеральному законодательству и законодательству субъ-

ектов Федерации, в определенный срок направляться в органы предста-

вительной власти. Законодательные собрания вправе обратиться к Гла-

вам субъектов Федерации на предмет изменения или отмены оспаривае-

мых законов. В случае конфликтов, споры разрешаются посредством со-

гласительных процедур или в судебном порядке. Однако, практически,

во всех Конституциях и Уставах субъектов Федерации имеются неопре-

деленные формулы по вопросам контроля Глав субъектов Федерации.

Практически, все Президенты и Губернаторы не обязаны отчитываться

или информировать депутатов Законодательных собраний по их требо-

ванию.

Вопрос о прекращении полномочий Глав субъектов Федерации

также решается, в основном, в пользу Главы исполнительной власти. В

317

основном, эта процедура регулируется федеральным законодательством

или записывается стандартно "по личному заявлению" или в случае со-

вершения им преступления, установленного судом или же по результа-

там референдума.

Законодательство субъектов Федерации отдает в руки Руководите-

лей Республик, областей, краев право формирования структуры исполни-

тельной власти в субъектах Федерации. В рамках этого процесса про-

изошло создание законов о местном самоуправлении, так как только че-

рез разрешение вопроса об уровнях деятельности муниципальных обра-

зований можно было завершить процесс становления исполнительных

органов в субъектах Федерации. В этом моменте заключен был опреде-

ленный смысл, так как местное самоуправление не входит в систему ор-

ганов государственной власти, согласно Конституции РФ и федеральным

законам. Поэтому необходимо было определить такое соотношение вла-

стей, которое соответствовало бы законам, было бы легитимным и эф-

фективным. Субъекты Федерации пошли разными путями. Одни опреде-

лили уровень муниципальной власти в рамках городов, поселков, станиц

и т.д. Другие посчитали муниципальными образованиями уровень рай-

она. Так

CT.2

Устава муниципального образования Песчанокопского рай-

она Ростовской области четко определяет, что Песчанокопский район

Ростовской области является единым муниципальным образованием.

Его деление на административно-территориальные единицы осуществля-

ется в целях обеспечения оптимальной системы управления, приближе-

ния населения к создаваемым на территории сельских населенных пунк-

тов органам местного самоуправления, расширения возможностей в ре-

шении местных вопросов,^ в интересах и с учетом мнения жителей раз-

личных территорий района, и не должно нарушать целостность районно-

го,

муниципального образования. Территория муниципального образова-

ния подразделяется на девять территорий сельских администраций: Пес-