Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

328

Ранее диссертант уже обращался к этой проблеме. Мы отмечали,

что в мировой практике существуют два способа этого регламентирова-

ния - негативный и позитивный. Мы также отмечали, что негативный

принцип "остаточных полномочий" задействован в небольшом количест-

ве стран. Большинство же западных стран, где самоуправлению придает-

ся большое значение, определение его компетенции происходит пози-

тивным способом, то есть путем закрепления компетенции законода-

тельным путем на федеральном уровне или субъектов Федерации, если

это федеративное государство. На уровне центральных органов - в уни-

тарном государстве. Ученые считают, что современное федеральное за-

конодательство смешивает оба принципа. На фоне этого противоречия,

по их мнению, важную роль должны играть Уставы муниципальных об-

разований. По удачной В.И. Васильева формулировке, "Устав - это как

бы правовой символ самоорганизации и саморегулирования, указываю-

щий гражданам их роль в управлении на местах" \

В главе III Устава муниципального образования села Сотниковское

Благодарненского района Ставропольского края, в ст.8. "Вопросы мест-

ного значения, относящиеся к ведению села Сотниковского "отнесены:

- принятие и изменение Устава

села,

контроль за

его

соблюдением;

владение,

пользование и распоряжение муниципальной собствен-

ностью;

-местные финансы, формирование, утверждение и использование

местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов, решение других финан-

совых вопросов местной) значения;

^ Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-

практическое пособие. -

М.,

1999.

С.

14.

329

- комплексное социальное-экономическое развитие села Сотнико-

во;

- содержание и использование мунищшального жилищного фонда

и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений

дошкольного, основного общего и профессионального образования;

-охрана общественного порядка, осуществление контроля за их

деятельностью;

- регулирование планировки и застройки села Сотниково;

-создание условий для жилишрого и социально-культурного

строительства;

- контроль за использованием земель на территории села Сотнико-

во;

-регулирование использования водных объектов местного значе-

ния, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а

также недр для строительства подземных сооружений местного значе-

ния;

-организация, (содержание) содержание и развитие муниципаль-

ных энерго-тепло-газо-водоснабжений и канализаций;

-организация снабжения населения муниципального образования

топливом;

- муниципальное дорожное строительство и содержание мест захо-

ронения;

- благоустройство и озеленение территории села Сотниково;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация транспортного обслуживания муниципальных учре-

ждений культуры;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли,

общественного питания и бытового обслуживания;

330

- сохранение памятников культуры, истории, находящихся в муни-

ципальной собственности;

- организация и содержание муниципальной службы;

- создание условий для деятельности средств массовой информа-

ции муниципального образования;

- создание условий для реализации физической культуры и спорта;

-обеспечение социальной поддержки и содействие занятости на-

селения;

- участие в охране окружающей среды на территории села Сотни-

ково;

- обеспечение противопожарной безопасности в селе, организация

пожарной охраны;

- организация гражданской обороны и мероприятия по ликвидации

чрезвычайных ситуаций.

Органы местного самоуправления села Сотниково вправе прини-

мать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к ведению мест-

ного значения законами Ставропольского края, а также вопросы, не ис-

ключающие его ведения и не отнесенные к ведению других муниципаль-

ных образований и органов государственной власти' В приведенном

фрагменте очевидна слабость рассмотренных выше позиций. Оно дает

понимание того, что преувеличивать значение Уставов, страдающих, как

правило, многими недостатками и слабостями - правовой техники, про-

тиворечиями российскому законодательству, отсутствием экспертиз

юристов государственников и другими недостатками.

Поправить дело, видимо, можно путем принятия и утверждения

модельных, типовых Уставов. Здесь большая роль должна принадлежать

Устав муниципального образования села Сотниковского Благодарнен-

ского района Ставропольского края. - Ставрополь. - С.4-5.

331

представительным органам субъектов Федерации, которые могли бы их

регистрировать на основе глубокой экспертизы и обсуждения, с привле-

чением демократических форм утверждения местным сообществом, ска-

жем, путем референдума. Сегодня эта проблема решается, в основном,

исполнительными органами (администрацией субъектов Федерации или

же органами юстиции).

Взаимодействие представительных органов разных уровней соста-

вило бы модель, которая, на основе демократических механизмов, фор-

мировала бы четкие полномочия органов местного самоуправления,

имеющие легитимную базу и, тем самым, закладывало бы подлинные ос-

новы народовластия.

332

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современный этап демократических преобразований российского

общества поставил перед ним множество сложных правовых, политиче-

ских, экономических и социальных задач, требующих немедленного раз-

решения. Среди них - формирование новой концепции и создание эф-

фективной системы управления государством, осуществления подлинно-

го народовластия в Российской Федерации. Этого можно добиться толь-

ко правильным установлением баланса и взаимодействия всех ветвей

власти.

Попытки создать новую модель политической организации обще-

ства, близкую к западным образцам, вызвали в России глубочайший кри-

зис.

Кризис затронул важнейшие стороны государственного строительст-

ва: проблемы федерализма, взаимоотношения федерального центра и

субъектов Федерации, внутрисубъектную организацию, взаимодействие

органов местного государственной власти и местного самоуправления.

Поиск эффективной модели местной власти следует рассматривать

как часть государственного строительства в обновляемом обществе. От-

лаженный механизм власти этого уровня может стать началом построе-

ния и укрепления подлинно демократического государства.

До настоящего времени эффективная система государственной

власти и местного самоуправления так и не создана, несмотря на усилия,

предпринятые в последние годы Президентом, законодателями, исполни-

тельными органами власти. Этот вопрос отражен в Конституции, приня-

тых федеральных законах, комплексе законов субъектов Федерации.

Происходит это потому, что в России не сложилась четкая модель госу-

дарства, в целом, и местной власти, как составной ее части.

Отклонения в системе государственной власти всех уровней, а так-

же местного самоуправления в субъектах Федерации от конституционно-

333

заданной модели означают, что государственное управление еще не

сформировалось или сформировалось в гипертрофированном виде.

Становление российской власти продолжается в плане поиска оп-

тимальной парадигмы, в точном соответствии с теоретическими предло-

жениями о саморазвивающихся системах.

Совершенно очевидно, что накопленный опыт России по регио-

нальному управлению и местному самоуправлению имеет первостепен-

ное значение.

Подлинно научные исторические исследования не только восста-

навливают истинные события и общественные отношения, а четко сви-

детельствуют о том, что Россия - не историческое чудо, идущее по дру-

гой,

кривой колее мировой истории, а ее неотъемлемая часть, воплотив-

шая в своем развитии все тенденции и противоречия мировой цивилиза-

ции.

Важно всмотреться в этот опыт и правильно его оценить. Дело да-

же не в том, чтобы перенять какие-либо формы и методы деятельности

государства по организации и управлению регионами и развитию обще-

ственного самоуправления, а важно вьвделить методологию изучения и

анализа этой деятельности. Необходимо перенимать то, что соответству-

ет российской специфике, менталитету российского человека, так как

именно в человеке заложено организующее начало, которое, в конечном

итоге, и формирует систему властных отношений.

Мировой опыт свидетельствует, что подлинное демократическое

общество возможно лишь на основе постоянно генерируемой творческой

инициативы граждан. Роль государства состоит именно в создании необ-

ходимой "почвы" для подобной генерации. Не случайно местное госу-

дарственное управление и общественное самоуправление действует эф-

фективно в тех странах, где сформировано активное гражданское обще-

ство.

334

В основе методологии правового регулирования в прощлые годы

лежали, конечно же, интересы государства, а не конкретного человека.

Однако важно осмыслить и понять то, что интересы государства и обще-

ства не всегда были диаметрально противоположны в России в прошлые

годы. Создание мощного, сильного государства невозможно без человека

и поэтому в России представлены самые разные системы общественного

самоуправления. Российское государство умело подчинять интересы са-

моуправления интересам государства, а значит, интересам всех живущих

здесь людей. Этот опыт не всегда строился бесконфликтно, случались

конфликты и войны, но из всех этих преобразований Российское госу-

дарство выходило окрепшим и сильным.

Исследование конституционно-правового, институционального

основ государственной власти и местного самоуправления в разные ис-

торические периоды: в дореволюционной России, Советском Союзе и

Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы, обобще-

ния, рекомендации.

В результате эволюционного развития научной мысли, в России

была создана методологическая база становления государственной вла-

сти и местного самоуправления. Она заключена в ряде теорий, поддер-

живаемых отечественными учеными, которые, несмотря на разность

взглядов сходятся в том, что местная власть дуалистична по содержанию,

то есть обладает функциями делегированной государственной власти и

началами самоорганизации. Данная позиция стала центральной в диссер-

тации. С одной стороны исследовались формы децентрализованной го-

сударственной власти. С другой стороны - самоуправление, как самоор-

ганизация граждан.

Самоуправление, возникшее на самых ранних стадиях развития

общественных отношений, имеет несомненные достоинства. Среди них:

возможность участия индивидов в осуществлении власти, адресность со-

335

циальных благ, защита их от произвола и всевластия бюрократического

аппарата.

Однако этот демократический институт, регулировать обществен-

ные отношения в полной мере не в состоянии, в силу ограниченных воз-

можностей самоорганизации. Этому мешает имущественная и социаль-

ная диференциация, возникающая на определенном этапе, ограничен-

ность полномочий, рамками сообщества, отсутствие независимой финан-

совой базы. В этом случае государство как организация, способная учи-

тывать интересы всех субъектов и регулировать их отношения принима-

ет на себя роль арбитра, создает единые правовые условия для всех

субъектов отношений, принимает законы и гарантирует их соблюдение,

то есть осуществляет управление в том числе и через саморегулируемые

системы. Местные сообщества обеспечивают жизнедеятельность субъек-

тов отношений, их потребности, гарантируют и защищают их права на

получение социальных благ, обеспечивают общественный порядок в

рамках своих полномочий.

Анализ различных моделей местной власти англосаксонской кон-

тинентальной, смешанной, советской и других подтверждает, что госу-

дарственная власть и местное самоуправление - важнейший элемент по-

литической системы в государстве. Вместе с тем местное самоуправле-

ние не может существовать отдельно от общегосударственной политиче-

ской системы и является эффективным лишь в составе демократических

самоуправляемых сообществ.

Можно с уверенностью выделить еще одну модель, условно назы-

ваемую "переходная", обладающую совокупностью устойчивых призна-

ков.

К общим признакам можно отнести: слабую самостоятельность ме-

стного самоуправления, финансовую зависимость органов самоуправле-

ния от центра, низкий уровень доверия органам самоуправления со сто-

роны субъектов сообщества, непроработанные законодательства всех

336

уровней, на базе которого действуют органы местной власти, конфликты

между государственными органами власти и органами власти муници-

пальных образований и др. Типологизация способствует преодолению

кризиса государственной власти и местного самоуправления. Консоли-

дация общих черт происходит на фоне кризиса управления в целом.

Государственная власть и самоуправление в России имеет много-

вековую историю. Древние формы государственного территориального

управления опирались на традиционные институты и не носили постоян-

ный характер, а выполнялись как отдельные поручения центральной вла-

сти.

В IV-V вв. управленческие территориальные структуры действова-

ли уже стабильно, когда необходимо было обеспечить непрерывность

налоговых сборов. Особенность, заключающаяся в использовании госу-

дарственной властью самоуправляемых сообществ, сохраняется в этот

период при наличии разнообразных функции управления.

Опыт развития органов государственного управления подтвержда-

ет объективный характер развития российского государства и опроверга-

ет точки зрения о неспособности российских народов к самоорганизации

и развитию своей политической системы.

Изучение институтов самоуправления в России доказывает, что они

имеют глубокие исторические корни. На всех этапах развития государст-

ва общественное управление играло важную роль в его укреплении, име-

ло широкие полномочия и права, изменяющиеся соответственно истори-

ческой обстановке. Самоуправление развивалось на основе многообра-

зия форм, которые имели аналоги в других странах, некоторые из них

носили специфический характер для российского общества.

Научный анализ полностью опровергает точку зрения об этатиче-

ском характере самоуправления и доказывает, традиции самоорганиза-

ции сохранились у народов России до настоящего времени.

337

Многообразие самоуправления в значительной степени основано

на геополитических факторах. В этой связи интересен опыт, накоплен-

ный народами Северного Кавказа, здесь особенно ярко проявилась тен-

денция сочетания государственного управления и самоуправления.

Суть философии местной власти в России заключена во взаимосвя-

зи государственного управления и местного самоуправления как некоей

формы децентрализованного управления на основе широких полномочий

местных сообществ.

Анализ современного состояния государственного управления в

субъектах Федерации дает понимание того, что налицо тенденция усиле-

ния исполнительной власти во главе с Президентами и губернаторами, на

этом уровне происходит ослабление представительной ветви власти,

превалирует стремление превратить ее в придаток исполнительной, рас-

творяя смысл парламентаризма. Другая проблема - определение степени

регионализации и статуса местного самоуправления, ее соотношения с

государственной властью. Необходимо создание законов, четко опреде-

ляющих полномочия органов власти, как государственных, так и местно-

го самоуправления, их соотношение. "Фактическая" система самоуправ-

ления сегодня в значительной мере не совпадает с "формально-

юридической" конституционной моделью. Наблюдается существенный

разрьш между закрепленными в Конституции РФ нормами и фактически

сложившейся системой разделения государственной власти и местного

самоуправления, на основе иных форм правового регулирования.