Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

298

Депутатами - членами Комитета с участием консультантов аппара-

та разработан 31 проект законов Ставропольского края. Значительный

вклад внесли члены Комитета в разработку пакета нормативно-правовых

документов, регулирующих вопросы организации и деятельности орга-

нов местного самоуправления*. В этой работе они опирались на докумен-

ты,

принятые Думой первого созыва "Основные положения концепции

развития местного самоуправления" и "Программу государственной под-

держки местного самоуправления в Ставропольском крае".

В развитие этих документов в Комитете в результате большой

творческой работы родились новые проекты Законов: "О внесении изме-

нений в Закон Ставропольского края и о территориальном общественном

самоуправлении в Ставропольском крае" и "О муниципальной службе в

Ставропольском крае", "О порядке отзыва депутата, члена выборного

органа местного самоуправления, выборного должностного лица (главы

муниципального образования) местного самоуправления", "Об измене-

нии статуса села Шпаковского Шпаковского района Ставропольского

края и упразднении Шпаковского сельсовета Шпаковского района Став-

ропольского края". Принятие названных законов отражает тенденцию,

характерную для всех регионов Российского государства - обеспечение

эффективной деятельности органов власти, в целом, сохранение единства

власти, создание законодательной базы для эффективного функциониро-

вания системы органов местного самоуправления. В центре внимания

законотворческой деятельности депутатов находились также вопросы

взаимоотношений органов государственной власти и органов местного

самоуправления. Этому посвящались заседания Комитета, научно-

практические конференции, дискуссии с учеными, встречи с избирателя-

' Луковка Е.А, Осуществление раздлеления и взаимодействия властей в

Ставропольском крае - субъекте Российской Федерации. Монография. -

М., 1998.-C.21.

299

ми,

В результате их усилия воплотились в большое количество законов,

регулируюшрих как деятельность органов государственной власти, мест-

ного самоуправления, так и их взаимоотношения. Например, Государст-

венной Думой Ставропольского края были приняты следующие законы:

"О референдуме Ставропольского края", "О губернаторе Ставропольско-

го края", "О системе органов государственной власти Ставропольского

края", "О внесении изменений в Закон Ставропольского края", "О стату-

се депутата Государственной Думы Ставропольского края", "Об избира-

тельной комиссии Ставропольского края", принятый в первом чтении.

Подготовлены проекты законов "О едином реестре выборных муници-

пальных должностей муниципальной службы в Ставропольском крае",

"О порядке образования, объединения, упразднения муниципальных об-

разований в Ставропольском крае и изменения их границ и наименова-

ний", "О нормативно-правовых актах Ставропольского края". Характер-

но,

что законодательство субъектов Федерации определяет систему орга-

нов государственной власти в краях и областях как совокупность внут-

ренне согласованных, взаимосвязанных образований, организационно

объединенных в единое целое. Однако до конца не были определены

принципы взаимоотношений органов государственной власти и местного

самоуправления, что, прежде всего, отразилось на формировании их

уровней.

В деятельности представительных органов власти субъектов Феде-

рации устойчиво проявляется стремление обеспечить эффективное ре-

гиональное управление. Однако думская практика показывает, что в их

деятельности отсутствует еще парламентский опыт, нет устоявшихся

теоретических установок, не наработано еще должного опыта во взаимо-

отношениях с федеральным Центром. В связи с этим законодательные

акты субъектов Федерации грешат противоречиями и нарушениями Кон-

ституции РФ и федерального законодательства. Субъекты Федерации

300

стремятся, как бы модифицировать центральное законодательство, под

видом специфики региона и национально-территориальных особенно-

стей. К таким попыткам относятся, прежде всего, стремление органов

государственной власти административно управлять муниципальными

образованиями (акты глав муниципальных образований могут отменять-

ся главой исполнительной, государственной власти, допускается произ-

вольное сокращение уровней территорий, на которых осуществляется

местное самоуправление, установление каких-либо специальных условий

для этого и т.п.).

Прежде всего, имеется в виду упразднение территорий, в которых

местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Рос-

сийской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федера-

ции" 1991 года. Почти в 40 субъектах Российской Федерации террито-

риями муниципальных образований, на которых осуществляется местное

"^ самоуправление, стали только города и районы, а более мелкие террито-

рии подобными правам^ не обладают.

Законами Краснодарского края. Астраханской, Ивановской, Ка-

лужской, Саратовской и других областей установлено объединение посе-

лений в границах района в единое муниципальное образование. В Рес-

публике Карелия, Ленинградской, Псковской и некоторых других облас-

тях муниципальные образования созданы в волостях - это несколько по-

селений, объединенных общей территорией. В результате произошло со-

кращение муниципальных образований с 25,5 тысяч до 14 тысяч*.

. Некоторыми нормативными правовыми актами субъектов Россий-

ской Федерации ограничиваются права на выдвижение кандидатов. Так,

например. Законом Ставропольского края "О выборах органов и должно-

Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации федерального за-

кона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации. - С.

12.

301

стных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае" не преду-

смотрено право избирательных объединений (блоков) выдвигать канди-

датов в органы местного самоуправления. Законами Республики Марий

Эл,

Псковской, Свердловской, Пермской, Костромской, Кировской, Ир-

кутской, Амурской, Рязанской областей. Алтайского края, Ханты-

Мансийского автономного округа о выборах в органы местного само-

управления и должностных лиц местного самоуправления избирательные

объединения ограничены правом выдвигать только одного кандидата в

избирательном округе. Законами Амурской области "О выборах депута-

тов представительных органов местного самоуправления и выборах

должностных лиц местного самоуправления в Амурской области" (п.4,

ст.

17),

Архангельской области "О выборах органов местного самоуправ-

ления" (ч.1, CT.29), предусмотрено, что правом выдвижения кандидатов

обладает только группа избирателей, имеющих определенную законом

численность. Данное положение нарушает право каждого избирателя на

выдвижение кандидата, закрепленное ст.29 Федерального закона. Зако-

ном Пензенской области предусматриваются ограничения прав военно-

служащих избирать в органы местного самоуправления. Достаточно ти-

пичным нарушением Конституции Российской Федерации и федерально-

го законодательства является введение ценза оседлости и возрастного

ценза как оснований для приобретения пассивного избирательного права

(Саратовская, Оренбургская, Кировская области и Алтайский край).

Многие акты субъектов Российской Федерации содержат нормы,

регулирующие вопросы, отнесенные федеральным законодательством к

компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип

самостоятельности и независимости местного самоуправления от орга-

нов государственной власти, закрепленный статьями 12, 130, 131, 132

Конституции Российской Федерации. Так, в Республике Удмуртия Госу-

дарственным Собранием был принят Закон "О системе органов государ-

302

ственной власти в Удмуртской Республике", который, вопреки Консти-

туции РФ и Федеральном закону, относит избранные ранее в республике

органы местного самоуправления к органам государственной власти. В

Республике были упразднены должности избранных населением глав ме-

стного самоуправления. Фактически, был нарушен главный принцип ос-

нов конституционного строя Российской Федерации - принцип народо-

властия. Законность в Республике восстановило постановление Консти-

туционного Суда Российской Федерации, принятое 24 января 1992 года,

и Указ Президента Российской Федерации о мерах по реализации этого

постановления\

В другом случае Конституционный Суд признал 15 января 1998 го-

да не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные

положения Конституции Республики Коми и Закона этой республики

"Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Были призна-

ны неконституционными положения, ограничивающие право на создание

представительных органов местного самоуправления в других муници-

пальных образованиях, кроме районов, городов республиканского под-

чинения и районов в городах. Не соответствующими Конституции Рос-

сийской Федерации Конституционный Суд признал и положения, со-

гласно которым местные администрации осуществляют государственное

управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему ис-

полнительной власти и образуются главой Республики Коми^.

Конституциями, Уставами и законами субъектов Федерации неред-

ко вводится неизвестный Конституции Российской Федерации уровень

Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принщшах организации местного самоуправления в

Российской Федерации. - С.12.

^Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации. - С.13-14.

[

303

государственной власти на территориях городов, районов и некоторых

других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается сис-

тема местных органов государственной власти и управления с верти-

кальным подчинением глав местных исполнительных органов главе ис-

полнительной власти субъекта Российской Федерации, На построение

подобной модели государственного устройства ориентированы Консти-

туции Республики Башкортостан, Карачаево-Черкесской Республики,

Республики Ингушетия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Рес-

публики Тувы.

Значение региональной политики признается и понимается феде-

ральными органами. 3 июня 1996 года Указ Президента Российской Фе-

дерации утвердил "Основные положения региональной политики в Рос-

сийской Федерации". В нем подчеркивается важность взаимосогласован-

ных действий органов государственной власти и органов местного само-

управления для комплексного решения политических, социальных и эко-

номических вопросов. В документе ставится задача органам государст-

венной власти субъектов Российской Федерации вести умелый и дейст-

венный диалог между соответствующими органами и их должностными

лицами, учитывать интересы муниципальньдх образований, поддержи-

вать их инициативы. В развитие диалога предписывается поддерживать

различного рода союзы и ассоциации муниципальных образований,

стремяпщеся вырабатывать общую позицию в диалоге с государствен-

ными органами субъектов Федерации.

Ведущими органами в системе органов местного самоуправления,

на которые должны опираться государственная власть, являются пред-

ставительные органы (Дума, советы, собрания).

Представительные органы, согласно Федеральному закону "Об об-

щих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации", избираются местным сообществом на основе всеобщего,

304

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Представительные органы выражают волю всего населения муниципаль-

ного образования, придавая ей общеобязательный характер и осуществ-

ляя,

таким образом, муниципальную власть (которую, впрочем, реализу-

ют в пределах своих полномочий и другие органы местного самоуправ-

ления).

Выделяется три направления формирования представительных ор-

ганов власти:

1) представительные органы избирались непосредственно населе-

нием при прямом, равном, тайном голосовании. Такая система характер-

на для большинства субъектов Федерации;

2) представительные органы формировались из числа глав админи-

страций, избираемых населением, или старост, а также представителей,

избираемых сходами и собраниями (Саратовская область);

3) в качестве представительного органа выступал сход или собра-

ние граждан, что характерно, как правило, для сельской местности (опыт

Чувашии, Московской, Магаданской, Читинской областей и др.).

Таким образом, при формировании представительных органов

применялась государственная и смешанная теории местного самоуправ-

ления. По структуре представительные органы самоуправления, как пра-

вило,

однопалатные, но существовали и исключения из правил. Числен-

ность их составляла до 50 человек'.

Различны и способы формирования местной исполнительной вла-

сти (администрации). В подавляющем большинстве субъектов Федера-

ции они избирались гражданами путем прямого, тайного голосования. В

23 субъектах Российской Федерации главы администраций назначались

* Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Феде-

рации (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций). - М., 1995. -

С.178.

305

главой вышестоящего уровня (Хабаровский край. Ленинградская, Самар-

ская, Архангельская области и др.). В других субъектах Федерации главы

администраций избирались прямо на сходах и собраниях путем открытия

или тайного голосования.

Необходимо отметить, что вопрос о системе органов местного са-

моуправления не является простым. Учеными отмечается, что, прежде

всего, эта система, действующая согласованно, в соответствии с проце-

дурами их образования, и как всякая система, действующая гармонично

и согласованно для выполнения определенных задач сообщества людей,

проживающих на данной территории. Часто этой системе придается

функциональное значение, т.е. выполнение местных задач, хозяйствен-

ных, социальных и всяких других. По мнению диссертанта, понимание

данной категории должно быть глубже, как средства, через которые вы-

ражается менталитет, национальные, политические представления лю-

дей, входящих в местное сообщество. Именно такими являлись само-

управленческие системы, известные истории. В связи с этим, возникает

вопрос, что такое органы самоуправления: власть народа или, все же, де-

легированная власть? Может быть, необходимо вернуться к народному

собранию - выражающему волю всего народа, через непосредственное

их участие. Помня о том, что главным субъектом любой системы являет-

ся человек, эти качества самоуправления и должны быть оценены. В этом

смысле современное законодательство представительных органов мест-

ного самоуправления. Нет единой точки зрения и среди ученых. Одни

считают, что население может реализовывать свое право только формами

прямого волеизъявления (собрания, референдумы). Другие - через вы-

борные и другие органы местного самоуправления. Согласно российско-

му законодательству, виды органов местного самоуправления определя-

306

ются населением. Избрание представительных органов местного само-

управления является обязательным элементом всей системы, он согласу-

ется с п.2. ст.З. Европейской Хартии о местном самоуправлении, в соот-

ветствие с которым право органов местного самоуправления решать де-

ла, входящие в предметы их ведения, осуществляется Советами или соб-

раниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного,

равного, прямого и всеобщего голосования^ Данные органы классифи-

цируются по ряду признаков, прежде всего, по порядку их образования и

по функциональному назначению,

В.И.Васильев, вслед за А.Широковым, обращает внимание на то,

что органы местного самоуправления было бы не совсем верно делить на

исполнительные и представительные, поскольку исполнительные и пред-

ставительные функции часто совмещаются в различных вариациях. Он

предлагает классифицировать органы местного самоуправления по спо-

собу принятия рещений - коллегиальному или единоличному. Таким об-

разом, классификация помогает теоретически определить сущность ме-

стного самоуправления, место того или иного органа местного само-

управления в системе общественных отношений.

Существует несколько вариантов организационных структур мест-

ного самоуправления. Одни схожи со структурами, действующими в дру-

гих странах, и нами уже были проанализированы. Российская специфика

отмечается, на наш югляд, некоторым формализмом и искусственно-

стью,

видимо, на организаторов довлеет отечественная модель Советов.

Существует много предложений унифицировать систему органов само-

управления, издав соответствующие федеральные законы. Особенно ак-

центируют на это внимание губернаторы, видимо, испытывая слабость

' Собрание законодательства Российской Федерации.

—

1998. - № 36. -

Ст.44-66.

307

своей власти. Однако оптимизация деятельности представительных ор-

ганов, на наш взгляд, все же необходима, как по структуре, так и по со-

держанию их полномочий. Необходимо учитывать и зарубежный опыт,

где уже отработаны многие технические стороны этого процесса. Ска-

жем, заодно, что европейские ученые считают оптимальным количество

депутатов представительного органа - от 5 до 60 человек.

Американский опыт свидетельствует, что это, скорее всего, зависит

от активности членов сообщества, а, порой, даже от особенностей регио-

на. Новейшая история России и стран - членов СНГ дает многие приме-

ры немногочисленности депутатского корпуса. При этом американцы

считают, что большое количество депутатов точнее отражает мнение

граждан и позволяет лучше контролировать исполнение принимаемых

норм.

Вопросы исключительного ведения органов местного самоуправ-

ления подробно определен Федеральным законом "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем

закрепляется принятие местных нормативных актов, утверждение мест-

ных бюджетов и отчетов об его выполнении, определены основные на-

правления развития различных сфер социально-экономической деятель-

ности муниципалитетов: коммунального хозяйства, жилищного строи-

тельства, использования земель, установления местных налогов и сборов,

управления муниципальной собственностью и другие полномочия.

Существенным является то, что полномочия представительных ор-

ганов местного самоуправления закрепляются уставами муниципальных

образований. Как правило, муниципалитеты стараются максимально

полно определить свои полномочия. Это происходит не потому, что есть

стремление расширить свою власть, а потому, что современное состоя-

ние общества, ослабленная экономика оставляют хместные сообщества

один на один со всеми проблемами переходного периода и они вынуж-