Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

268

в августе 1998 года. Между ними имеются определенные различия. Пер-

вый законопроект в основном призван закрепить основные положения

права муниципальной собственности на землю. Концепция проекта обес-

печивает местному самоуправлению конституционные права на землю и

относит часть земель к объектам муниципальной собственности - собст-

венности городских, сельских поселений и других муниципальных обра-

зований. Закон устанавливает перечень оснований по которым земельные

участки могут быть отнесены к муниципальной собственности.

Второй законопроект предусматривает фактическую приватизацию

земель. Например, в нем есть такой пункт, как "Правительство Россий-

ской Федерации получает право без согласования с субъектами Россий-

ской Федерации и тем более с муниципальными образованиями прода-

вать и приватизировать федеральные земли и т.д.". В настоящее время ни

один из законов не рассмотрен. Сложившаяся практика действующего

законодательства, регулирующего вопросы земельных отношений не

обеспечивает потребности общества, приводит к увеличению неисполь-

зуемых земель. Законодательные и исполнительные органы субъектов

пытаются решить проблему на своем уровне. Широко известен пример

подобной деятельности Саратовской и Нижегородской областях.

Разграничение земель на государственные и муниципальные про-

водится в Ставропольском крае согласно концепции развития земельной

реформы и рынка земли на 1998 - 2003 годы. В ведение городских, по-

селковых и сельских администраций предано 483 тыс. гектар земель, в

том числе 167 тысяч гектар пашни. Практически полностью решена про-

блема обеспечения ставропольцев земельными участками под индивиду-

альное жилищное строительство, личные подсобные хозяйства и коллек-

тивное садоводство и огородничество. За годы земельной реформы уча-

стки получили около 86 тысяч семей. Выдано более 355 тысяч свиде-

тельств на право собственности на землю в период организации пред-

269

приятии. Краевой комитет под земельным ресурсам и землеустройству

подготовил проект краевого закона о разграничении земельных ресурсов

на государственные и муниципальные. Но этот закон не может быть при-

нят раньше соответствующего федерального. Поэтому пока подготовлен

проект соглашения между российскими и краевыми правительствами о

разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряже-

ния земельными ресурсами на территории Ставрополья. Имеется также

проект постановления Правительства Ставропольского края, которым

планируются утвердить форму примерного соглашения между Прави-

тельством и муниципальным образованием о передаче земельных в соб-

ственность муниципальных образований, временное положение об

управлении землями, находящиеся в краевой собственности Госструкту-

ры составляют перечни земельных участков, передаваемых в муници-

пальную собственность, проводят их кадастровый учет и инвентариза-

цию\

Таким образом, создается широкая законодательная база финансо-

во-экономической деятельности органов государственной власти местно-

го самоуправления накапливается практический опыт этой работы.

Среди множества проблем, с которыми, сталкивается общество,

создавая систему местной власти, особое значение приобретает система

гарантий осуществления указанных функций на данной территории. В

этой области также сложились некоторые противоречия. Дело в том, что

"российской особенностью" является доктрина администрирования. Если

решили сверху что самоуправление необходимо, значит необходимо его

внедрять. Муниципальные органы становятся в позу "вечно обиженных и

во всем правых". Муниципальные образования имеют собственное фи-

нансирование, пусть и не достаточное, и другие необходимые для функ-

Ставропольская правда. - № 266 от 15 декабря 1998 г.

270

ционирования атрибуты. В то же время, государство по закону не имеет

никаких прав воздействовать на органы местного самоуправления по

крайней мере в части законности деятельности органов местного само-

управления, законности использования средств, которыми распоряжают-

ся органы местного самоуправления. Учитывая, что современное само-

управление является больше самоуправлением органов, а не населением

- это рождает неразбериху и правовые коллизии. Так, например, в одном

из муниципальных образований Ставропольского края был выбран глава,

который имел судимость, похитил из казны 100 миллионов рублей. Но

снять его оказалось не просто в связи с отсутствием закона о порядке от-

зыва должностных лиц местного самоуправления. Прокурорские провер-

ки в масштабе России за 2 года выявили почти 50 тысяч незаконных пра-

вовых актов местного самоуправления .

Таким образом, необходимо взаимодействие всех уровней государ-

ственной власти и народа, то есть органов государственной власти и ор-

ганов местного самоуправления и наоборот. Может быть в уточнении

сферы деятельности органов местного самоуправления и повышении эф-

фективности их работы могли бы сыграть, договоры между органами го-

сударственной власти субъекта Федерации и местным самоуправлением

по типу общественного.

Изучение особенностей становления государственной власти и ме-

стного самоуправления позволяет сделать некоторые обобщения прин-

ципиального характера. В субъектах федерации формируются особенно-

сти становления государственной власти и местного самоуправления. К

особенностям Северо-Кавказского региона необходимо отнести две

взаимосвязанные тенденции, "национальный" и "интернациональный"

характер законодательства обеспечивающего процесс становления госу-

' Ставропольская правда от 15 декабря 1998.

271

дарственной власти и местного самоуправления. С одной стороны субъ-

екты стараются отразить в принципиальных законах национальный ха-

рактер и в то же время обеспечить демократические принципы, закреп-

ленные Конституции РСФСР. Такая позиция порождает, как правило,

двойственность и конфликты. Причина в национальном самосознании,

которое не воспринимает еще новые формы организации общества. Оче-

видна аналогия с историей дореволюционной России, где самоуправле-

ние не прижилось в общественных формах, а действовало там успешнее,

где оно опиралось на Российские традиции сотрудничества государст-

венных форм управления и самоуправления.

Опыт субъектов Северного Кавказа подтверждает и тезис об огра-

ниченных возможностях самоуправления в условиях сложного индуст-

риального общества, когда возникает потребность в осуществлении

функций, выполнить которые может только государство.

272

Глава rV

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Федеральное законодательство и законодательство

субъектов Российской Федерации об организации

и полномочиях местных органов государственной

власти и органов местного самоуправления

Среди проблем государственного строительства на первый план

выходит проблема создания эффективной системы взаимодействия орга-

нов государственной власти и органов местного самоуправления. Необ-

ходима такая система, которая не только обеспечивала бы реализацию

права населения на самостоятельное осуществление местного само-

управления, создание надежной системы социальной запщты граждан, но

и сохраняла целостность страны, способствовала эффективному управ-

ления политическими, социальными и экономическими процессами в

обществе.

Политико-правовой основой формирования и функционирования

местных органов государственной власти и органов местного самоуправ-

ления является, в первую очередь. Конституция Российской Федерации

1993 г.

Конституция - это акт, обладающий высшей юридической силой

для всех организаций, органов власти, для всех граждан России.

Кроме Конституции РФ, к нормативно-правовой базе Российского

государства относятся: федеральные конституционные законы (они вно-

сят изменения и дополнения в Конституцию); федеральные законы; ука-

зы Президента; акты палат Федерального собрания; постановления Пра-

вительства и др.

273

Важную роль в создании системы власти на местном уровне играет

принцип единства системы государственной власти и принцип разграни-

чения предметов ведения и полномочий между органами государствен-

ной власти Российской Федерации и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации. Оба эти важных положения закрепле-

ны в ст.5 Конституции РФ. Основополагающим стало и закрепление в

ст.

Конституции РФ нормы о том, что "органы местного самоуправле-

ния не ВХ0Д5ГГ в систему органов государственной власти"'. Этот прин-

цип развит в Федеральном законе "Об обпщх принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации". В нем установлен

запрет на осуществление местного самоуправления органами государст-

венной власти и государственными должностными лицами (пункт 5 ста-

тьи 14)^. Налицо двойственность в определении сущности местного са-

моуправления, соотнощения их функций. Между тем, в условиях соци-

ально-экономического кризиса тенденция встраивания органов местного

самоуправления в единую систему государственной власти стало пред-

метом бурной дискуссии политиков и ученых.

Справедливо будет заметить, что это не новая проблема, она обсу-

ждается длительный период времени в разных странах и решается по-

разному (в своей работе мы уже касались отдельных сторон этой дискус-

сии).

Неоднозначно трактуются эти вопросы и в Европейской Хартии ме-

стного самоуправления, где определяется реальная способность местного

самоуправления регламентировать значительную часть государственных

дел. (В печати появились публикации, авторы которых считают, что пе-

ревод Хартии не совсем точен и ее нормы, положения, термины толку-

' Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература,

1994.

- С.5, 7.

^ Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник норматив-

ных актов. - М., 1998. - С.88.

274

подтверждает, что самоуправление является неотъемлемой составной ча-

стью государственной политической системы с определенной долей ав-

тономии по выполнению переданных вышестояпщми уровнями власти

полномочий^

Органы местного самоуправления имеют возможность регламенти-

ровать (осуществлять правовое регулирование) значительн>тю часть госу-

дарственных дел на своей территории. Ст.8 Хартии устанавливает, что за

органами местного самозшравления может быть осуществлен любой ад-

министративный контроль со стороны вышестоящих органов власти.

Данные положения позволяют зпгверждать, что это допускает построение

вертикали органов государственной власти^. Таким образом, определение

Европейской Хартией местного самоуправления, как права и реальной

способности органов местного самоуправления регламентировать значи-

тельную часть государственных дел, имеет основание. При этом часть

ученых, поддерживающих теории местного самоуправления, признающие

государственное начало в организации и деятельности местного само-

управления, по сути, дела модернизируют государственную теорию. Они

признают самостоятельность местного самоуправления, но оправдывают

и поддерживают необходимость контроля за этими органами со стороны

государственных органов^.

Организаиля и полномочия местных органов государственной вла-

сти определяется Конститущ!ей и законодательством субъектов Федера-

ции.

Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправле-

ния. Жзфнал. Федерализм. -

Х»

3. - 1998. - С.166-167.

^ Местное самозшравление в Российской Федерации: Сборник норматив-

ных актов. - М., 1998. - С.24-25.

' Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-

практическое пособие. - М., 1999. - С.19.

275

Реформирование органов государственной власти в большинстве

субъектов Российской Федеращш прошло несколько этапов. Первый этап

начался с принятием закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, област-

ном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Закон предусматривал придание краевым и областным Советам народных

депутатов статуса представительного органа государственной власти, а

краевым и областным исполнительным органам Совета - статуса испол-

нительных органов государственного управления краев и областей. Одна-

ко,

принятый закон уже явно отставал от происходящих в государстве пе-

ремен и не обеспечивал должного нормативного регулирования. Обост-

ряется конституционный кризис. Поэтому Президент Российской Феде-

рации издает Указ Х21723 22 октября 1993 года "Об основных началах

организации государственной власти в субъектах Российской Федера-

ции", а также положение "Об основных началах организации и деятель-

ности органов государственной власти 1фаев, областей, городов феде-

рального значения, автономных округов Российской Федерации на пери-

од поэтапной конституционной реформы"^.

Указанные документы, по сути дела, упраздняли деятельность Со-

ветов в России, как органов государственной власти, и устанавливали но-

вую организацию власти. Это были органы законодательной и исполни-

тельной власти. На законодательные органы возлагалось осуществление

правового (законодательного) регулирования вопросов, относящихся к их

ведению, а также находящиеся в совместном ведении субъектов Федера-

ции и федеральных органов государственной власти Российской Федера-

ции. Законодательные органы субъектов Федерации были наделены при-

оритетным правом осуществлять контроль за реализацией принятых ими

правовых актов, исполнением бюджета и распоряжением имуществом.

Собрание актов Президента

РФ.

- №

43.

- 25.10.93 г.

276

относящимся к собственности края, области, городов федерального зна-

чения, автономной области, автономных округов, а также другие функ-

ции.

В свою очередь. Указом было предусмотрено, что органом испол-

нительной власти в краях, областях, городах федерального значения, ав-

тономных округах является соответствующая администрация или прави-

тельства. В Указе отсутствовала норма, предусматривающая выборность

соответствующих глав администраций.

Данные документы обеспечивали соверщенно новый подход в соз-

дании и организации системы государственной власти, отражающий те

изменения, которые уже произошли в обществе и предопределяли даль-

нейшую демократизацию власти. Они же устанавливали, фактически, и

систему государственной власти на местном уровне. В новом Указе Пре-

зидента, подписанном 22 декабря 1993 г., № 2266 №, "О действии зако-

нодательства Российской Федерации об органах государственной власти

краев, областей, городов федерального значения, автономной области,

автономных округов Российской Федерации", подтвержден предыдуцщй

Указ и внесены изменения, уточняющие и развивающие некоторые поло-

жения названных документов\ С этого периода начинается следующей

этап осуществления реформы государственной власти краев, областей,

городов федерального значения, автономной области и автономных окру-

гов.

Конституция Российской Федерации, окончательно закрепив право-

вой статус органов государственной власти субъектов Федерации, опре-

делил их место и роль в системе государственного устройства. Опреде-

ленное положительное значение сыграл Указ Президента РФ от 3 сентяб-

ря 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполни-

' Российская газета. - № 2. - 05.01.94 г.

277

тельной власти в Российской Федерации"*, а также положение "О главе

администрации края, области, города Федерального значения автономной

области, автономного округа Российской Федерации"^.

Положение определило права, обязанности и ответственность главы

администрации (губернатора) края, области и т.д., предусматривая основ-

ные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих обя-

занностей. На основе принятых документов и норм, в них изложенных,

законодательные органы субъектов Федерации приняли свои Основные

Законы, в которых устанавливались структура органов государственной

власти и их взаимоотношение с местным самоуправлением. К организа-

ции системы местной власти субъекты Федерации, несмотря на наличие

федеральных законов, подходят по-разному. Причиной этого явления

стало, прежде всего, стремление к проявлению своих национально-

государственных амбиций, а также отсутствие базового закона, регули-

рующего общие принципы организации государственной власти в субъ-

ектах Федерации. Попытка создания подобного акта была предпринята в

1997 г., когда Закон "Об обпщх принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации", принятый Государственной Думой

Российской Федерации 6 июня 1997 г. Однако проект указанного феде-

рального закона был отклонен Советом Федерации.

Отсутствие данного закона привело к пестроте положений, отра-

женных в Конституциях и Уставах субъектов Федераций, особенно в тех

разделах, где определяется система органов власти на местах. Так, на-

пример, гл. 6 определяет местные органы государственной власти (Мест-

ное самозпправление, ст.92). Государственная власть на местах, например.

Российская газета. - № 192. - 07.10.94 г.

Российская газета - №

41.

- 03.03.98 г.