Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

258

-реализация государственных полномочий в области архивного

дела;

-регистрация актов гражданского состояния, реализация государ-

ственных полномочий в области управления промышленным и агропро-

мышленным комплексом;

- управление государственным земельным фондом;

- борьба с преступностью и содействие в обеспечении обществен-

ного порядка;

- осуществление других государственных полномочий, предусмот-

ренных Конституцией Российской Федерации, законодательством Рос-

сийской Федерации и Ставропольского края.

Анализ воспроизводимых положений закона "О местном само-

управлении в Ставропольском крае" показывает, что наряду с обязатель-

ными, констатирующими направлениями деятельности государственных

органов, есть спорные, которые не имеют четкого определения полномо-

чий. Например, не совсем понятно, как можно распространять государст-

венные полномочия на всю промышленность и весь агропромышленный

комплекс и т.д. Наряду с этим, законодатель позаботился об очень важ-

ном аспекте, определении взаимоотношений органов государственной

власти и органов местного самоуправления, которые осуществляются

посредством:

- принятия законов и иных правовых актов Ставропольского края

по вопросам местного самоуправления;

- наделение законов и иных правовых актов Ставропольского края

по вопросам местного самоуправления, наделения законов органов мест-

ного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- заключение договоров и соглашений между органами государст-

венной власти и органами местного самоуправления;

259

- создания координационных, консультативных, совещательных и

иных рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;

-Органы местного самоуправления в случае невозможности вы-

полнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного

значения вправе на договорной основе передать временно их исполнение

вместе с необходимыми материалами и финансовыми ресурсами органам

государственной власти Ставропольского края. В случае, если отсутствие

материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной

невыполнения отдельных полномочий по решению вопросов местного

значения, органы Ставропольского края обязаны принять указанные

полномочия без соответствующих материальных и финансовых ресур-

сов;

-Государственные полномочия, которые не передаются органам

местного самоуправления, осуществляются на территории муниципаль-

ных образований и иных территориях непосредственно органам государ-

ственной власти, их территориальными подразделениями и уполномо-

ченными лицами во взаимодействии с органами и должностными лицами

органами местного самоуправления;

- решения органов государственной власти Ставропольского края,

принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов местного

самоуправления;

- органы государственной власти не вправе принимать решения и

совершать действия, ограничивающие законные полномочия органов ме-

стного самоуправления;

- споры и конфликты между органами государственной власти

Ставропольского края и органами и должностными лицами местного са-

моуправления разрешаются посредством согласительных процедур, соз-

дания паритетных комиссий или в судебном порядке.

260

По закону Ставропольского края органы местного самоуправления

наделяются и управленческими функциями в рамках отдельных государ-

ственных полномочий. Вопросы соотношения государственных органов

местного самоуправления в той или иной мере разрешаются в законода-

тельстве и других субъектов Северного Кавказа. Так ст.110 (п.2) Консти-

туции Северной Осетии гласит: "Органы местного самоуправления могут

наделяться законом отдельными государственными полномочиями с пе-

редачей необходимых для их осуществления материальных и финансо-

вых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна госу-

дарству"'.

Из приведенных примеров и анализа видно, что, практически, все

субъекты Федерации стремятся выстроить властную систему так, когда

принцип народовластия осуществляется таким образом, чтобы сообще-

ство коллектив данной территории мог выразить свою волю, и когда

данное сообщество действует в рамках всего сообщества государства и

поэтому подчинены его интересам, которые уполномочены решать госу-

дарство и его органы, поэтому территория и заключенная на ее простран-

стве собственность имеют принципиальное значение для организации

власти на местном уровне. В.Е.Чиркин считает, что на уровне этой про-

блемы сталкиваются интересы публичного и частного права . Особое

значение и важность этот вопрос приобретает на Северном Кавказе.

Здесь как в других субъектах государства административно-

территориальные единицы созданы искусственно "сверху" актами госу-

дарства, проводившего районирование территории. Так, например, 4 но-

ября 1920 года было принято постановление ВЦИК и СНК об образова-

' Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - 1998. - С.350.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.,

1998.-C.424.

261

НИИ Автономной области калмыцкого народа, а 25 ноября 1920 года -

постановление этих же органов "О границах Автономной области кал-

мыцкого народа". Согласно постановлению от 25 ноября 1920 года, тер-

ритория Автономной области калмыцкого народа была скроена из частей

территорий ряда смежных губерний и областей России. В состав Авто-

номной области калмыцкого народа включались:

а) из Астраханской губернии - улусы: Богоцохуровский, Р1кицоху-

ровский, Александровский (Хашеутовский), Харахусовский, Эркетенев-

ский, Мало-Дербентовский (за исключением аймаков: Червленского и

Северного), Яндык-Мочажный, Манычский и улус Калмыцкий Базар;

б) все волости и станицы Черноярского уезда Царицынской губер-

нии, лежащие к югу от Абганерской и Аксайской волостей: Садовая,

Обильная, Киселеве, Заветная, Торговая, Балуевка, Ремонтная, Кресты,

Кормовая, Приютная, Элиста, Булгун, Курюльта и Уланское;

в) из Ставропольской губернии - Больше-Дербентовский улус, за

исключением Яшолтинской волости и поселка Князь-Михайловского по

линии реки Джама Средняя, но при этом делались оговорки о подчинен-

ности отдельных русских поселений Больше-Дербентовского улуса;

г) из Донской области - часть территории Сельского округа, связы-

вающего Больше-Дербентовский улус с основной территорией Калмыц-

кой области, и расположенная между губернскими границами Ставро-

польской и Астраханской губерний и параллельно 4б°-30° южной широ-

ты от Пулковского меридиана'. В дальнейшем границы Калмыкии и со-

предельных территорий многократно уточнялись и изменялись, без учета

каких-либо традиций и логики. В то время, как в других государствах

они складывались естественно, часто на основе общинного уклада.

' Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - 1998. - С.6.

262

Ученые различают естественные и искусственные адми-

нистративно-территориальные единицы. Издревле на Северном Кавказе

существовали обпщнные административно-территориальные единицы.

Однако, в XIX веке, наиболее интенсивно в годы Советской власти, стала

популярна искусственная регионализация и административное разделе-

ние,

порой совершенно неподдающееся логике здравого смысла. Так бы-

ли порождены известные межнациональные конфликты, например, при-

городного района Северной Осетии и др.

Современное законодательство пытается разрешить проблему с

территориальными границами, в пределах которой действуют муници-

пальные образования. В некоторых субъектах норма, заложенная в Кон-

ституции о закреплении границ муниципальных образований и их изме-

нении, иногда реализуется на основе совпадения единиц административ-

ного управления и национальных традиционных форм самоуправления.

Например, в Дагестане в некоторых казачьих районах. Однако ученые

предостерегают, что данная норма, основанная на обязательном учете

мнения населения соответствующих территорий (ст.131 Конституции)

может порождать и межнациональные конфликты, когда желание ком-

пактно проживающих этнических групп, претендующих на создание

своих органов самоуправления, приходит в противоречие с интересами

остального населения. Законодательные органы субъектов Северного

Кавказа понимают эту проблему и пытаются ее решить в своих актах.

По мнению ученых-юристов и практиков, общее состояние муни-

ципальных образований напрямую зависит от состояния местных бюд-

жетов. Оценка состояния местных бюджетов за период с 1992 по 1997

год,

подготовленная Союзом Российских городов, показала, что муници-

пальные образования остановились в своем развитии, так как не имеют

263

необходимых для этого средств. Бюджеты развития практически не фор-

мируются, их доля в расходной части бюджетов близка к нулю'.

Бюджеты текущего состояния формируются с явно нереальным

дефицитом (до 50%) и в силу этого не могут обеспечивать своевременно-

го финансирования расходов. От сюда задолженности по выплатам зара-

ботной платы бюджетникам, социальных пособий, недофинансирование

объектов здравоохранения, образования, практически прекращение ка-

питального ремонта во всех направлениях муниципальной деятельности,

в том числе в жилищной сфере, неуклонное разрушение инженерной ин-

фраструктуры, т.е. стабильное ухудшение состояния всего муниципаль-

ного хозяйства. В силу нереального дефицита - неуклонный рост кре-

дитной задолженности местных бюджетов по всем направлениям дея-

тельности. С нулевого уровня 1992 года задолженность муниципалитетов

выросла в среднем по России до 48%. Более десятка крупных городов -

доноров, имеют задолженность около 100% годового бюджета.

Возникшая в этой связи социальная напряженность заставляет ме-

стные власти постоянно пользоваться "подсосом" - кредиторами ком-

мерческих банков, что еще больше усугубляет фактическое банкротство

бюджетов. В 1997 году размеры кредитов, полученных муниципалитета-

ми в коммерческих банках превысили в среднем 10% объема годовых

бюджетов. Таким образом, налицо жесточайший кризис одного из пол-

ноценных и равноправных уровней бюджетной системы Российской Фе-

дерации^.

' Материалы, подготовленные Союзом российских городов для встречи

глав муниципальных образований с Правительством РФ 2 октября 1998.

-Пятигорск, 1998.

Материалы, подготовленные Союзом российских городов для встречи

глав муниципальных образований с Правительством РФ 2 октября 1998 г.

-Пятигорск, 1998.

264

В соответствии с мировой практикой, экономическую основу мест-

ной власти составляют природные ресурсы, муниципальная и иная соб-

ственность. В переходный период произопши объективные изменения,

приведшие к перераспределению собственности и изменению порядка ее

управлению. Характерно, что, именно, муниципальная собственность,

являющаяся достоянием населения соответствующей территории, стала

центром пересечения интересов часто конфликтов. Противоречия инте-

ресов государства и местного населения проявились в ходе раз-

граничения собственности на федеральную, субъектов федерации и му-

ниципальную. Сильнейшее влияние на исход Размежевания собственно-

сти оказала приватизация, часто необоснованная и келейная. В результа-

те этих изменений произошло резкое сокращение собственности. Та

часть собственности, которая оказалась в распоряжении муниципальных

образований убыточна и малорентабельна. Возникла еще одна проблема,

когда имеющиеся объекты, находящиеся в иной собственности: - феде-

ральной, субъектной, частной, расположенные на территории муници-

пальных образований, - перепрофилируются или про разворовываются.

Ситуация усугубляется еще и тем, что на баланс муниципалитетов пере-

дано множество объектов жизнеобеспечения, ранее принадлежащих

крупным предприятиям и не обеспеченных финансированием. Ко всем

проблемам прибавляется еще архиважная проблема земельной собствен-

ности. Причиной сложившегося положения является отсутствие необхо-

димой законодательной базы по всем этим вопросам на Федеральном

уровне и уровне субъектов Федерации.

Главный вопрос, который должно решить законодательство - это

роль государства, пределы распространения его влияния в сфере финан-

сово-экономических отношений. Как уже упоминалось выше, Конститу-

ция РФ предусматривает регулирование этих вопросов. Существует и

несколько федеральных законов, посвященных данной сфере.

265

Основную законотворческую деятельность по вопросам местного

самоуправления ведут субъекты Федерации. Так, например, в Ставро-

польском крае из 23 законов о места самоуправлении, четыре посвящены

специально финансово-экономической сфере, другие так или иначе ее

затрагивают. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в

Ставропольском крае" принят еще 6.12.96 года. Пакет из трех законов

принят в ноябре 1998 года. Это следующие законодательные акты: "О

нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ставропольского

края (5.11.98 г.), "О межбюджетных отношениях органов государствен-

ной власти Ставропольского края и органах местного самоуправления"

(26.11.98 г.), "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности

Ставропольского края" (26.11.98 г.). Первый из приведенньгк законов

имеет исключительно важное значение для поддержки бюджетной сферы

жилищно-коммунальной отрасли. В статье 6 "Порядок расчетов по клас-

сификации нормативов минимальной бюджетной обеспеченности Став-

ропольского края, говорится, что расчет производится в следующей по-

следовательности:

-органы местного самоуправления при разработке местных бюд-

жетов на очередной финансовый год, исходя их нормативов минималь-

ной бюджетной обеспеченности Ставропольского края с учетом утвер-

ждаемых ежегодно поправляемых коэффициентов, определяют потреб-

ности в текущих расходах и возможности их собственного покрытия;

—

при недостаточности местных финансовых средств на эти цели

органами местного самоуправления разрабатывается и представляется

бюджетная заявка на дополнительное финансирование в соответствую-

щие министерства, которые определяют общую потребность в бюджет-

ном финансирование на очередной год и направляют расчеты министер-

ству финансов Ставропольского края в установленный орган.

266

Закон устанавливает ответственность за несоблюдение установлен-

ного порядка расчетов (ст.9).

Регулирование отношений между органами государственной вла-

сти Ставропольского края и органами местного самоуправления по фор-

мированию доходов и осуществлению расходов посвящен второй ука-

занный законопроект. Принципиально важной представляется ст.З, где

предусмотрены принципы межбюджетных отношений в Ставропольском

крае:

-разграничение расходов и доходов по уровням бюджетной сис-

темы Ставропольского края;

- самостоятельность бюджетов;

- повышения заинтересованности органов местного самоуправле-

ния в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

- гласность межбюджетных отношений, максимально возможного

сокращения встречных финансовых поправок;

- взаимной ответственности и др.

Статья 4 - "Включение муниципальных образований в состав само-

стоятельных субъектов межбюджетных отношений органов государст-

венной власти Ставропольского края и органов местного самоуправле-

ния", наряду с другими направлениями деятельности, предусматривает,

что Государственная /]ума Ставропольского края, совместно с Прави-

тельством Ставропольского края и органами местного самоуправления,

для разграничения предметов ведения, формирования бюджетов муни-

ципальных образований, разграничения объектов собственности, могут

создавать согласительные комиссии. Определяется в законе и взаимная

компетенция органов государственной власти Ставропольского края в

области регулирования межбюджетных отношений и компетенция орга-

нов местного самоуправления (ст.ст.5,6).

267

Более детальную регламентацию финансовой деятельности муни-

ципальных образований предусматривает закон "О минимальном бюдже-

те муниципального образования в Ставропольском крае".

Внимание государственной власти данного субъекта к рассматри-

ваемым проблемам обеспечило активность процессов разделения собст-

венности. Сельские муниципальные образования имеют сегодня 205 объ-

ектов и наделение их по краю собственностью продолжается. Однако,

как отмечает Губернатор Ставропольского края А.Л.Черногоров, укреп-

ление финансово-экономической основы идет непросто. К числу причин

такого положения относятся как объективные: (территориальное распо-

ложение и значимость объектов) так и субъективные (амбиции руководи-

телей государственных и муниципальных администраций). По его мне-

нию,

необходимо развивать формы совместного использования собст-

венности по линии государства и муниципалитетов'.

Нерешенным остается до настоящего времени вопрос о реальном

наделении муниципальных образований собственной землей. Право му-

ниципальной собственности на землю было введено поправкой в Кон-

ституцию РСФСР еще в 1992 году. За этот период право муниципальной

земельной собственности было подтверждено Конституцией РФ, Граж-

данским кодексом РФ, законом об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации. В настоящее время Госу-

дарственной Думе предложено два закона. Проект, подготовленный в

1996 году Союзом Российских городов, "О реализации конституционно-

го права собственности местного самоуправления на землю" и Федераль-

ный закон "О государственных и муниципальных землях", который тоже

рассматривает вопрос наделения муниципальных образований земельной

собственностью. Закон внесен Правительством в Государственную Думу

' Ставропольская правда. - № 266 от 15 декабря 1998 г.