Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

228

сударственной власти субъектов Российской Федерации в области мест-

ного самоуправления заключены в следующих направлениях (ст.5):

1) принятие и изменение законов Российской Федерации о местном

самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов федерации о мест-

ном самоуправлении Конституции РФ и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собствен-

ности субъектов Российской Федерации местными бюджетами;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Россий-

ской федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюд-

жетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельны-

ми полномочиями субъектов Российской Федерации, передача матери-

альных и финансовых средств, необходимых для осуществления пере-

данных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного само-

управления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправле-

ния;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного

самоуправления;

10) обеспечение государственных, муниципальных, социальных

стандартов.

11) установление и изменение порядка образования, объединения,

преобразования или упразднения муниципальных образований, установ-

ление и изменение их границ и наименований;

229

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных рас-

ходов, возникших в результате решений, принятых органами государст-

венной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Феде-

ральным Законом особенностей организации местного самоуправления с

учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федера-

ции об административных правонарушениях по вопросам, связанным с

осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных об-

разований.

Содержание данной статьи, определяющей шестнадцать полномо-

чий органов государственной власти субъектов Федерации, прекрасно

демонстрируют правовую базу, используемую законодательными собра-

ниями субъектов федерации в области контроля и взаимодействия их ор-

ганов с муниципальными образованиями. Образование и упразднение

муниципальных образований, их регулирование находится в ведении

субъектов Федерации. В этом случае законодатель, как и в других стать-

ях, недостаточно четко определился с основополагающими принципами,

деятельности местных сообществ; поэтому многие полномочия сформу-

лированы неконкретно и носят схематичный характер. В области обеспе-

чения гарантий не определены пределы деятельности государственных

органов.

Принципиальным, по мнению исследователей, положением, опре-

деляющим соотношение государственной власти и органов самоуправле-

ния, является законодательная основа местного самоуправления (ст.7).

Положение данного пункта статьи определяет юридическую базу функ-

ционирования местного самоуправления, тем самым определяя про-

230

странство их деятельности. Эта база состоит из целого ряда взаимосвя-

занных правовых актов. Основным Законом, регулирующим эти положе-

ния, безусловно, является Конституция РФ (ст.12, стЛЗО-133, глава 8

"Местное самоуправление"). В пункте 11 ч.1 ст.72 говорится о том, что к

совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится

установление общих принципов организации системы местного само-

управления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть из-

бранными в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 выделена

муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная

собственность на землю, другие природные ресурсы.

Базовым документом является и Федеральный закон, который не

может эффективно работать без принятия других федеральных законов,

касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых ос-

новах местного самоуправления и прочие). Базовые Федеральные зако-

ны,

посвященные регулированию определенных сфер в той или иной

степени, затрагивают и местное самоуправление (в области образования,

культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защи-

ты прав потребителей и т.д.). Регламентируются также взаимоотношения

с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы,

например, ст.4, 8, 16-19 Федерального закона "О государственной под-

держке малого предпринимательства в Российской Федерации"; ст.6, 17,

21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья".

Регулирование осуществляется также Указами Президента Россий-

ской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федера-

ции. В их числе Указ от 5 ноября 1991 года "О первоочередных мерах по

обеспечению деятельности органов управления российских городов";

Постановление от 16 сентября 1993 года "О некоторых вопросах органи-

зации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) эконо-

мического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного са-

231

моуправления". Указ от 9 октября 1993 года "О некоторых мерах по ока-

занию государственной поддержке местного самоуправления"; Указ от 9

октября 1993 года "О реформе представительных органов власти и орга-

нов местного самоуправления в Российской Федерации"; Указ от 26 ок-

тября 1993 года (с изменениями от

декабря 1993 года) "О реформе ме-

стного самоуправления в Российской Федерации; Указ от 29 октября

1993 года "Об утверждении Основных положений о выборах в органы

местного самоуправления"; Указ от 10 декабря 1993 года "Об общих

принципах административно-территориального деления и организации

местного самоуправления в г. Москве"; Указ от 21 марта 1994 года "О

мерах по обеспечению реформы местного самоуправления"; Указ от 21

ноября 1994 года "О некоторых вопросах досрочного прекращения пол-

номочий главы местного самоуправления; Указ от 24 августа 1995 года

"О совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Фе-

дерации" .

Базой для регулирования проблем местной власти в субъектах Рос-

сийской Федерации являются их Конституции и Уставы. С 1997 года на-

чался новый этап реформы. Федеральный закон "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" полу-

чил дальнейшее развитие в соответствующем законодательстве регионов.

Ученые выделили три группы субъектов по признаку их отношения к

реформе. К первой группе отнесены субъекты Федерации, руководители

которых осознают роль самоуправления в создании действующей систе-

мы местной власти. Они считают ее создание фактором, стабилизирую-

щим и способствующим укреплению всей вертикали государственной

власти. В этих субъектах, начиная с 1994-1995 годов, в подавляющем

' Комментарии к Федеральному закону "Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 1997.

—

С.42.

232

большинстве муниципальных образований были избраны главы местного

самоуправления, приняты уставы, начался активный процесс законо-

творчества, обеспечивающий организационную и экономическую само-

стоятельность местного самоуправления. Согласование интересов и раз-

граничение компетенции Федерации, в целом, ее субъектов и муници-

пальных образований характерно для республики Карелия, Астрахан-

ской, Белгородской, Владимирской, Волгоградской. Воронежской, Ир-

кутской, Калужской, Липецкой, Нижегородской, Пермской, Псковской,

Ростовской, Самарской, Тамбовской, Тверской, Тюменской, Ярославской

областей.

Ко второй группе относят субъекты пассивного сопротивления, ру-

ководители которых не являются активными в данной сфере деятельно-

сти,

они движутся "в русле общей политики". В таких регионах, как пра-

вило,

до конца 1996 года были проведены выборы органов местного са-

моуправления. Разработка законодательства была ограничена закрепле-

нием статуса органов государственной власти и условиями формирова-

ния органов местного самоуправления. Начиная с 1997 года, под влияни-

ем федеральной власти, конституционные положения и федеральные за-

коны выполняются. Активнее создается база из муниципальных органов

и их лидеров. Однако, процесс формирования местной власти идет еще

медленно и болезненно. Особенно это касается экономической стороны

реформы, когда лидеры регионов видят, что утрачивают контроль над

муниципальной собственностью или же возникает необходимость совме-

стного ее использования. Здесь баланс соотношения власти, как правило,

нарушен в пользу государственных органов, которые прибегают к уси-

ленному контролю всех сторон деятельности органов местного само-

управления, часто нарушая Пределы своей компетенции. К подобным

субъектам Федерации относятся и некоторые из Северо - Кавказского

региона.

233

В третью группу вошли субъекты Федерации, сопротивляющиеся

процессу народовластия. Руководители этих субъектов Федерации, по

мнений) исследователей, декларируют и осуществляют "особый путь",

под прикрытием псевдонациональной и псевдореформаторской деятель-

ности. Процессы формирования муниципальных образований в подоб-

ных субъектах Федерации идут медленнее, чем в других. Особенностью

законодательной основы, созданной здесь, является ее противоречие

Конституции РФ и федеральному законодательству. Отмечается, что у

этих субъектов Федерации сходное геополитическое положение, более

богатая сырьевая и финансово-экономическая база, повышенный статус

самостоятельности, отдаленность от Центра или приграничное положе-

ние.

В этих регионах сильно влияние первого лица, использующего, как

правило, внутриполитические процессы для укрепления исполнительной

государственной власти, отвечающим его авторитарным сепаратистским

амбициям. Руководителей подобных субъектов Федерации объединяет

стремления подменить реальные демократические процессы националь-

ными традициями, степенью неготовности населения, поэтапностью и

т.д.

К ним приходится отнести большинство национальных республик -

Калмыкию, Татарстан, Башкортостан. Коми, Саха (Якутию), Тыву, При-

морский край, Еврейскую автономную область, до недавнего времени

—

Кемеровскую, Мурманскую, Смоленскую, Тульскую области, а также ряд

автономных округов. В этих субъектах Федерации нечетко выполняются

положения Конституции и федеральных законов или они подвергаются

критике. Известна, например, позиция главы Республики Коми

Ю.А.Спиридонова на одном из заседаний Совета Федерации при рас-

смотрении законопроектов "Об основах муниципальной службы" и "О

финансовых основах местного самоуправления". "Я считаю, что закон об

234

основах местного самоуправления - это антиконституционный закон...

Раз нарушив Конституцию, мы лезем все время ее нарушать..."'.

Ю.В.Спиридонов обращался даже в Конституционный Суд Рос-

сийской Федерации о признании неконституционности ряда статей Фе-

дерального закона "Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации". В мае 1996 года Конституцион-

ный Суд РФ отклонил обращение. Конституция же самой Республики

Коми рассматривается в настоящее время Конституционным Судом РФ

на предмет ее соответствия Конституции РФ. В Республике Коми про-

должает действовать исключительно государственная вертикаль власти,

отсутствует соответствующее правовое регулирование, не проведены

выборы в органы местного самоуправления.

Из рассмотренного примера возникает целый ряд теоретических

проблем, требующих немедленного разрешения. Прежде всего, это каса-

ется понимания механизма государства, принципов федеративного уст-

ройства, а также проблемы регионализации, к решению которых поли-

тики еще не приступали, но о наличии которых упорно указывают уче-

ные,

ссылаясь на зарубежный опыт и специфику Российского государст-

ва. Они считают, что решению этих задач способствовал бы Федераль-

ный закон, обеспечивающий правовой механизм соответствия Конститу-

ции РФ законодательства субъектов Федерации. Кроме того, первосте-

пенной задачей является создание законодательных и административных

институтов, обеспечивающих их реализацию, где обеспечивалось бы со-

отношение уровней и ветвей власти.

Реформы организации государственной власти и местного само-

управления охватили все без исключения субъекты РФ. Налицо очень

' Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный ас-

пект).-М., 1998.-С.5.

235

пестрая картина состояния систем органов государственной власти и

осуществления самоуправления в регионах. Можно выделить несколько

особенностей в развитии этого процесса:

1) разнобой в организационных формах представительных органов

власти (Дума, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Со-

вет),

что порождает снижение роли парламентов субъектов РФ, их пре-

вращения в законодательствующие органы заказного характера, утвер-

ждающих те законы, которые подготовлены в исполнительных органах;

2) уменьшение роли руководителей субъектов, стоящие во главе

исполнительного аппарата, что подкреплялось всенародным избранием

(по аналогии с Президентом РФ наличием многочисленной администра-

ции, атрибутам и т.д.) Этим самым принижается роль представительных

органов, рождает верховенство силы, капитала имущества, иногда это

выливается в противостояние представительной и исполнительной вет-

вей власти;

3) юридическое неравенство субъектов и их органов власти (рес-

публики выступают как государство, края и их органы власти как верти-

каль территориальных единиц). У парламентов республик прав больше и

по сравнению с представительными органами иных субъектов России

особенно - распоряжению землей, собственностью, недрами. Республики

активнее идут на заключение договоров о разграничении полномочий с

федеральными органами власти. Это положение влияет на организацию

деятельности государственных органов на местном уровне и функциони-

рование муниципальных образований, порою порождая конфликты;

4) сами представительные органы субъектов Федерации энергично

регулируют деятельность субъектной государственной власти и органов

самоуправления с целью дополнения федерального законодательства и

преодоления его противоречий. Это устойчивая тенденция;

236

5) законы самих субъектов Федерации нередко повторяют в ряде

положений Федеральные законы или же противоречат им и действующей

Конституции РФ;

6) все без исключения субъекты Федерации стремятся решить про-

блему финансово-экономического обеспечения местной власти;

7) практически во всех субъектах наметились тенденции в форми-

ровании правовой базы местной власти, которые можно квалифициро-

вать как особенности территории.

Выделение самоуправления из системы органов государственной

власти, положило начало возрождению самоуправленческих институтов

у народов России, что способствовало не только активизации начал са-

моорганизации, но и поставило много задач, требующих немедленного

решения на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Приме-

ром может служить организация казачьего самоуправления.

Временем возрождения казачества стала 1990 год. В Российской

Федерации насчитывается около 6 млн. потомков казаков, расселенных в

различных регионах бывшего Советского Союза. Стимулирующими фак-

торами возрождения стали: обострение межнациональных конфликтов,

нестабильность и социальная напряженность, усиление центробежных

тенденций и другие причины. 28-30 июля 1990 г. в Москве собрался

Большой казачий круг, который объединил 260 делегатов и 457 гостей.

На круге был учрежден Союз казаков, избраны атаман (А.Г.Мартынов),

члены Правления, приняты Устав и обращение к казакам страны и зару-

бежья. Согласно Уставу, Союз казаков объявлялся добровольным обще-

ственным объединением представителей казачьих областей, округов и

землячеств, на основе общих социально-экономических, духовно-

культурных и иных интересов. С этого периода начинается бурное разви-

тие казачьего движения, его политизация и раскол. Появляются Союз ка-

237

зачьих войск России, Кубанская казачья рада. Кубанская казачья ассо-

циация и др.

В эти же годы со стороны государственных органов наблюдается

попытка создания правовой базы для возрождения казачества. В них

прослеживается осмысление движения на принципах демократии и со-

хранения прежних традиций. Начало этому процессу положил Указ Пре-

зидента Российской Федерации "О мерах по реализации закона Россий-

ской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" от 15 ию-

ня 1992 г. в отношении казачества'. Указ предусматривал меры, способ-

ствующие поддержке движения за возрождение казачества, восста-

новление экономических, культурных, патриотических традиций и форм

самоуправления. Он регламентировал также функционирование казачьих

обществ, которые должны были действовать в соответствии с уставами,

принимаемыми сходами казаков хуторов, станиц, окружными и войско-

выми собраниями. Уставы утверждались главами соответствующих ад-

министраций, а также главами исполнительной власти республик в со-

ставе Российской Федерации, по согласованию с соответствующими ор-

ганами субъектов Федерации.

Казачьи общества наделялись правами юридического лица, разре-

шалась их производственная и иная деятельность, создание собственно-

сти за счет взносов и заработанных средств. Допускалось даже выделе-

ние средств из бюджета для деятельности, направленной на несение ка-

зачеством государственной службы. Для поддержки традиционного кол-

лективного землепользования - общинного, коллективно-долевого, кол-

лективно-совместного - предусматривалось безвозмездное отведение зе-

мельньгх наделов.

' Указ Президента РФ от 15.06.92. № 632 .