Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

238

Вслед за Указом Президента последовало постановление Верхов-

ного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 г. "О реабилитации

казачества"'. Постановление отменило как незаконные все акты, приня-

тые с 1918 г., применявшие к казачеству репрессивные меры. Оно уста-

новило территориальное общественное самоуправление в местах ком-

пактного проживания казаков в традиционных для казачества формах, в

соответствии с Законом Российской Федерации "О местном самоуправ-

лении в Российской Федерации", а также возрождение в пределах дейст-

вующего законодательства традиционных для казачества форм землевла-

дения, землепользования и распоряжения землей, несение воинской

службы в частях Вооруженных Сил и Пограничных войск Российской

Федерации. Постановление также разрешало восстановление традицион-

ных наименований населенных пунктов, местностей, улиц, площадей и

т.д.,

а также создание общественных казачьих объединений с историче-

ски сложившимися названиями, другие действия" направленные на ду-

ховное и социальное возрождение этой группы населения страны, в так-

же предусматривало разработку Комплексной государственной програм-

мы возрождения казачества.

В апреле 1994 г. были утверждены основные положения Концеп-

ции государственной политики по отношению к казачеству, состоящей

из 7 разделов. Наиболее важными направлениями для казачества в Кон-

цепции стали:

-возрождение государственной службы казачества, определение

его видов и форм, а также взаимодействие государственного управления

и самоуправления. Казачье самоуправление может осуществляться в

форме атаманского правления в хуторах и станицах. При этом выборный

' Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля

1992 г.

№3321-1.

239

атаман и создаваемые им органы руководят делами казачьей общины, не

подменяя органов местного самоуправления и не затрагивая права нека-

зачьего населения\

Нормативные акты, принятые в начале 90-х гг., отразили те соци-

альные процессы, которые бурно развивались, однако, они не смогли ох-

ватить весь спектр жизни в обществе и в казачестве, в целом. Практиче-

ски,

во всех районах традиционного проживания казачества (Северном

Кавказе, Сибири, Урале) образуются казачьи организации, которые при-

обрели не только организационные формы, но и становились крупной

политической силой. Под влиянием этих факторов с 1996 г. принимается

большой комплект Указов Президента, направленных на повышение ста-

туса казачества и создание для этого движения нормативной базы: "О

государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" от

16 апреля 1996 г., который придал организованный характер движению

казачества, вплоть до принятия федерального закона о казачестве. Ут-

вержденное этим же Указом "Временное положение о государственном

реестре казачьих обществ" регламентировало порядок внесения в реестр,

конкретные обязательства членов казачьих обществ по несению государ-

ственной и иной службы, отраженной в уставах казаков. Хуторские об-

щества вносились в государственный реестр, если в его состав входили

не менее 50 способных и изъявивших желание нести государственную и

воинскую службу членов казачьего общества. Станичное и городское ка-

зачьи общества вносятся в реестр, если в их состав входит не менее 200

членов казачьих обществ. Хуторские, станичные и городские казачьи

общества объединяются в окружное (отдельное) казачье общество при

' Постановление Правительства Российской Федерации от 22.04.94. №

355.

240

численности 2 тыс. человек. Войсковое казачье общество образуется при

численности 10 тыс. человек .

Организационно казачье движение получило существенную под-

держку после принятия специального Указа Президента РФ "Об утвер-

ждении положения о Главном управлении казачьих войск при Президен-

те Российской Федерации" от 9 июля 1997 г. Являясь самостоятельным

подразделением. Главное управление казачьих войск обязано было выра-

батывать единую государственную политику возрождения и развития

российского казачества, координировать и контролировать деятельность

казачьих обществ, внесенных в Государственный реестр. Начальник

Главного управления назначается и освобождается от должности Прези-

дентом Российской Федерации^.

Главное управление, фактически, сосредоточило всю организаци-

онную работу по казачеству до принятия Федерального закона о казаче-

стве и внесло на рассмотрение Президента целый ряд указов, впоследст-

вии принятых, которые регулировали самые насущные проблемы жизни

казачества. Так, были утверждены следующие Указы "Об экономических

и иных льготах, предоставляемым казачьим обществам и их членам,

взявшим на себя обязательств по несению государственной и иной служ-

бы"

(16 июнь 1996 г.), "О порядке привлечения членов казачьих обществ

к государственной и иной службе", "Положение о привлечении членов

казачьих обществ к государственной и иной службе" (11 декабря 1996 г.),

"Об утверждении типового договора о несении государственной и иной

службы чинами казачьих обществ", "Типовой договор о несении госу-

дарственной и иной службы членами казачьих обществ" (13 июня 1996

T.f. Подготовлены постановления Правительства РФ "О порядке форми-

Указ Президента РФ от 16.04.96. № 563.

Указ Президента РФ от 11.12.96 № 1673.

Указ Президента РФ от 16.03.96. № 564. Указ Президента РФ от

241

рования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим

обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в

Российской Федерации и режиме его использования" (8 июня 1996 г.) и

его Положение*.

Существенным шагом на пути развития движения казачества стала

подготовка нескольких проектов Федерального закона "О казачестве". На

парламентских слушаниях в первом чтении 11 июня 1996 г. рассматри-

вался проект, который был внесен депутатами Государственной Думы

Иванченко Л.А., Мартыновым А.Г., Сычевым, СВ., Зволинским В.П.

Федеральный закон предполагал определить статус казачества и условия

воссоздания традиционно-исторических территориальных объединений

- казачьих войск, предполагал ввести систему государственной казачьей

службы, самоуправления, землевладения и землепользования, опреде-

лить права, обязанности, социальные гарантии для представителей дан-

ной категории населения Российской Федерации. Был также рассмотрен

и обсужден "Устав российского казачества", который, в основном, во-

площал сложившиеся уже формы казачьего объединения и управления.

Однако, несмотря на активность депутатов и жизнеспособность докумен-

тов,

они еще не приняты. Поэтому законодательные собрания тех субъ-

ектов Федерации, где особенно активна роль казачества, стараются за-

полнить правовой вакуум и создать свою законодательную базу для их

деятельности. Так, например. Государственная Дума Ставропольского

края приняла "Положение о казачестве в Ставропольском крае" (30 мая

1996 г.), в котором определена структура казачьих обществ, внесенных в

государственный реестр, и действующих на территории Ставропольского

края, самоуправление, финансовое и экономическое обеспечение дея-

11.12.96. №

1673.

Указ Президента РФ от 13.06.96. № 882.

' Постановление Правительства РФ от 8.06.96. № 667.

242

тельности казачьих обществ, система землепользования . В Краснодар-

ском крае был принят Закон "О реабилитации Кубанского казачества"

(26 сентября 1995 г.). Положительным является то, что в документе за-

креплялось право возвращения потомков кубанских казаков в Краснодар-

ский край. Однако, в статьях 8, 9, 10 рассматривается понятие

"кубанского казачьего этнического общества", что не совсем точно опре-

деляет термин "казачество", и в каком-то смысле противоречит Консти-

туции Российской Федерации. Принимаются специальные законы о каза-

честве в Ростовской, Омской и других областях .

Типичен в этом отношении пример из жизни казаков в Ставро-

польском крае. В станице Воровсколесской Андроповского района жите-

ли решили ввести казачью форму самоуправления впервые в России. 27

марта 1994 г. был проведен референдум о выборе формы местного само-

управления. Жители станицы отвечали на вопрос: "Согласны ли вы, что-

бы в станице Воровсколесской органами местного самоуправления явля-

лись станичный круг и атаман, избранные гласно, демократическим пу-

тем и подконтрольные всему населению?" Из 1968 избирателей приняло

участие в голосовании 1027 человек (52,5%). Не действительными при-

знано 30 бюллетеней. Проголосовали "за" - 760 человек (77%), "против"

- 227 человек (22,9%) . Таким образом, жители станицы прямые воле-

' Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - №

10.

Постановление главы администрации Омской области от 28.06.96 №

329-п "О формировании государственного реестра казачьих обществ на

территории области". Постановление главы администрации Омской об-

ласти от 15.10.97 № 445-п "О привлечении казаков сибирского казачьего

войска к государственной и иной службе". Постановление главы админи-

страции Саратовской области от

3.02.97

№ 35 "Об образовании отдела по

лам казачества администрации области, утверждении его положения и

штатного расписания" и др.

^ Тарасова В. Референдум по Воровсколесски // Ставропольская правда

от 27.08.98.

243

изъявлением определили традиционную форму станичного казачьего са-

моуправления - атаманское правление. Высшим представительным орга-

ном стал сход (крут) жителей станицы Воровсколесской. Высшим долж-

ностным лицом, главой исполнительной власти - атаман станицы. Орга-

нами местного казачьего самоуправления станицы определены: станич-

ный круг, атаман атаманское правление, станичный суд, совет стариков

ревизионная комиссия.

Территория станицы была разбита на избирательные участки. Из-

браны выборные (делегаты) открытым голосованием сроком на 2 года, в

соответствии с нормой: один выборный от 20 жителей, обладающих из-

бирательным правом. Всего избрано 96 выборных. В июле 1994 г. было

принято постановление Государственной Думы Ставропольского края

"Об организации местного (казачьего) самоуправления в станице Воров-

сколесской Андроповского района", на основании которого администра-

цией Андроповского района было рекомендовано администрации Воров-

сколесского сельсовета назначить выборы главы (атамана) казачьего са-

моуправления'.

Выборы атамана состоялись 21 августа 1994 г. Были выдвинуты 3

кандидатуры. Избран большинством голосов механик гаража колхоза

"Родина" Нестеренко В.М., возглавлявший в последнее время местный

казачий круг.

27 мая 1995 года состоялся первый круг. Присутствовали 74 вы-

борных, другие жители станицы, представители районной администра-

ции, депутаты Государственной Думы Ставропольского края Месечно

Н.Я., Хлопоня В.П., атаман СКВ Шарнов В.Ф., атаманы станиц и хуторов

края . Круг большинством голосов утвердил Устав, избрал атаманское

' Тарасова В. Референдум по Воровсколесски // Ставропольская правда

от 27.08.98.

Там же.

244

правление, совет стариков, ревизионную комиссию, помощников атама-

на. Утверждена комплексная программа развития станицы.

Особого внимания заслуживает Устав местного (казачьего) само-

управления в станице Воровсколесской. Являясь плодом коллективного

труда депутатов, юристов, ученых, он представляет собой образец вдум-

чивого и взвешенного правового документа, состоит из 4 глав и статей,

отражает все стороны жизнедеятельности органа местного самоуправ-

ления, его компетенцию и финансовую основу (см. более подробно при-

ложение № И).

Атаманское правление живо и смело вошло в практическую жизнь

населения станицы, проделав большую и разнообразную работу. Прове-

дено празднование 200-летия станицы. На благоустройство станицы Во-

ровсколесской потрачено 270 млн неденоминированных рублей; (прове-

дена газификация улиц, благоустроены внутрихозяйственные дороги, ос-

вещены улицы станицы, выделены деньги на социальное обеспечение

пенсионеров и ветеранов, построен и действует свой станичный мини-

рынок, мельница, маслозавод, организованы коллективно-долевые кре-

стьянские (казачьи) сельскохозяйственные объединения). В пользовании

местного казачьего круга, в который объединились казаки со своими зе-

мельными наделами, находится более 300 га сельскохозяйственных уго-

дий, развивается животноводство'.

Казачеством станицы проводятся мероприятия по нравственному

воспитанию (оказана помощь в ремонте церкви, благоустроено кладби-

ще,

открыт воскресный класс, проводятся казачьи праздники. Станичное

правление регулярно отчитывалось о своей работе перед станичным кру-

гом. Действует даже станичный суд. Он рассмотрел, в частности, ряд дел

' Тарасова В. Референдум по Воровсколесски // Ставропольская правда

от 27.08.98.

245

о мелком хулиганстве, мелком хищении имущества, о распитии спирт-

ных напитков в общественных местах и другие дела. Однако, муници-

пальные выборы 24 августа 1997 г. и проведенный вместе с ними рефе-

рендум произвели сенсацию: станичники решили уйти от казачьей атри-

бутики в названиях главы муниципального образования и представи-

тельного органа.

На референдум были вынесены вопросы: "Согласны ли Вы изме-

нить наименование представительного органа местного самоуправления

Воровсколесского сельсовета (Станичный круг) и главы станицы Воров-

сколесской (Атаман) и предоставить право вновь избранному органу ме-

стного самоуправления принять решение о наименовании органа и гла-

вы?"

65,5% избирателей станицы, принявших участие в референдуме,

ответили положительно. Главой (или ранее атаманом) станицы был из-

бран Глазнов Н.С. 1948 года рождения, директор ТОО "Каскад" - за него

отдано 53,5% голосов избирателей, принявших участия голосовании. Не-

обходимо отметить, что Глазнов Н.С. возглавлял Воровсколесский сель-

совет до августа 1994 г. когда было введено местное казачье самоуправ-

ление.

Почему же контрреформа местной власти стала возможной, в чем

суть конфликта?

Существуют разные мнения. Районная исполнительная власть счи-

тает, что атаманское правление себя не оправдало в связи с тем, что ос-

новные социально-экономические вопросы в станице не решались долж-

ным образом, что национальный состав станицы неоднороден (33 нацио-

нальности), а значит, атаманское правление не отражало интересы всего

населения. Другая точка зрения, высказанная прежним атаманом и ка-

зачьим кругом, некоторыми руководителями Невинномысского отдела,

сводится к тому, что районная власть просто испугана ростом само-

246

стоятельности местного самоуправления и выходом ее руководителей из-

под контроля.

Однако корни проблемы более глубоки и заключены они в сле-

дующем: смена в сознании людей произошла потому, что они не увидели

наяву преимуществ в казачьем самоуправлении. А это не произошло, по-

тому что возвращение к традиционным системам самоуправления в но-

вых социально-экономических условиях не всегда возможна. Поэтому у

людей возникло естественное желание вновь изменить форму в местное

самоуправление, осталось однако содержание, суть которого заключена

без изменения, а значит, остались и те проблемы, которые так и не были

решены.

Становление казачьего самоуправления в новейшее время - поучи-

тельный пример реорганизации формы общественной жизни без измене-

ния содержания. Возрождение традиционных институтов управления и

самоуправления трудный, мучительный процесс, когда подвергается

ломке социальная структура общества, меняется общественное сознание.

Проведение подобных реформ требует длительной кропотливой работы

по формированию экономических и законодательных основ. Последние

события на Кавказе, подтверждают, что линию по поддержке казачьего

самоуправления необходимо продолжать.

Таким образом, в становлении системы местной власти можно вы-

делить ряд основных проблем и этапов. Прежде всего, это проблемы тео-

ретического характера, уточняющие место и роль нижнего звена госу-

дарственных органов, их компетенция и предметы ведения, понятие ме-

стной власти в современных условиях, определение уровней муници-

пальных образований, разработка теории регионального управления, оп-

тимизация соотношения государственных органов и органов местного

самоуправления.

247

Анализ позволил выделить несколько этапов в решении данных

проблемам

Реформирование системы Советов, создание на этой базе систе-

мы местных органов власти.

Переходный этап от советской модели к системе местного само-

управления.

Создание нормативно-правовой базы местного самоуправления

на основе Конституции РФ.

Разработка федерального законодательства, регулирующего раз-

ные сферы деятельности местной власти.

Развитие законодательства субъектов Федерации.

6. Нормотворческая деятельность самих муниципальных органов.

§3.

Особенности формирования и деятельности органов

государственной власти и местного самоуправления

на Северном Кавказе

Конституция Российской Федерации создала условия для форми-

рования Российского Федерализма. Методы управления страной, преду-

сматривающие жесткую централизацию власти из центра, перестали

быть доминирующими в политике. Субъекты Федерации устанавливают

систему органов государственной власти на своей территории самостоя-

тельно в соответствии с основами конституционного строя и обцщми

принципами организации представительных и исполнительных органов

государственной власти, установленными федеральными законами.

Процесс государственно-правового становления субъектов Север-

ного Кавказа проходил в рамках общих процессов демократизации, на

базе глубоких исторических традиций организации власти в этом регио-

не.

Северо-Кавказский регион является понятием больше географиче-

ским. Он не обладает статусом ни политико-территориальной, ни адми-