Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

288

моуправления, а в другом - приобретает форму государственной власти.

Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной

власти, власти народа.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посред-

ством органов, которые, в своей совокупности, образуют систему, где

сфера управления определяется, исходя из его задач и функций. В дан-

ном случае органы управления являются исполнительными органами ме-

стного самоуправления. В отличие от органов исполнительной власти,

органы местного самоуправления, по юридическому характеру взаимо-

действия между собой, имеют только горизонтальные административно-

правовые отношения. Вертикальные административно-правовые отно-

шения у органов местного самоуправления могут возникать только при

выполнении ими государственных полномочий.

Как свидетельствует практика, фактически, преобладают верти-

кальные отношения органов местного самоуправления и органов испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому не-

мало.

И одна из главных - отсутствие разграничений полномочий во вла-

сти.

Верховный суд Российской Федерации в своем определении указал,

что существует необходимость четкого разграничения компетенции ме-

жду органами государственной власти субъектов Российской Федерации

и органами местного самоуправления. Эта проблема имеет общероссий-

ский характер.

Определение структуры органов местного самоуправления в раз-

ных субъектах Российской Федерации различно. Чаще всего, встречается

идея об единой исполнительной вертикали сверху донизу, в результате

чего местному самоуправлению навязываются неприемлемые организа-

ционно-правовые формы.

Высказываются предложения трансформировать местные органы

государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь

>>^/

289

убедить в том, что система органов государственной власти идентична

системе органов местного самоуправления. Если даже допустить, что ис-

торически сложившуюся в советский период систему местных органов

власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное само-

управление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Кон-

ституцией Российской Федерации и федеральными законами. Анализ

существующей практики подтверждает, что структура органов местного

самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации. Например, в структуре администра-

ции Новокузнецкого района Кемеровской области есть Департамент

сельского хозяйства и продовольствия, подчиняющейся соответствую-

щему Департаменту администрации Кемеровской области. Прием руко-

водителя на работу, увольнение, предоставление отпуска осуществляет

вышестоящий департамент. Сельское хозяйство не отнесено к предметам

ведения местного самоуправления. В данном случае Департамент сель-

ского хозяйства и продовольствия является территориальным органом

исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Но, исходя из

сложившегося финансирования, администрация Новокузнецкого района

вынуждена включить в систему органов муниципального образования

департамент сельского хозяйства и продовольствия'.

Аналогична ситуация, как правило, с отделами культуры, капи-

тального строительства, торговли, социальной защиты и другими. Мож-

но с уверенностью констатировать, что прежняя система местной госу-

дарственной власти продолжает функционировать, независимо от право-

Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации", подготовленный Комитетом Совета Федерации

по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике,

исп., Шаповалов Б.А. - С.7.

290

вого статуса органов местного самоуправления. Это позволяет субъектам

Российской Федерации полностью контролировать деятельность руково-

дителей органов муниципальных образований, а последним мешает про-

вести четкую границу подчиненности органам исполнительной власти

субъектов Федерации при выполнении государственных полномочий.

Как показывает анализ, существует тесная взаимосвязь и взаимоза-

висимость органов государственной власти субъектов Российской Феде-

рации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соот-

ношения должен быть закреплен законодателями, исходя из конституци-

онных положений. Проанализируем, каким образом законодатели субъ-

ектов Федерации закрепили организационные формы местного само-

управления.

В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел -

"Местные органы государственной власти и местное самоуправление в

Республике Саха (Якутия)". Согласно ст.94, местное самоуправление

осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных тра-

диций. Понятия "местные органы государственной власти" и "местное

самоуправление" совмещены, что не дает четкого представления о фор-

мах осуществления народовластия. Хотя в данном разделе и указывается,

что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в

систему органов государственной власти.

В Конституции Республики Ингушетия закреплено, что, одновре-

менно, действуют органы местной власти и управления и органы местно-

го самоуправления. Ст.90 Конституция Республики Ингушетия указыва-

ет, что местную власть образуют исполнительно-распорядительные ор-

ганы администраций районов, городов, сел, станиц и других администра-

тивно-территориальных единиц. А CT.92 определяет, что "органы мест-

ной государственной власти и управления управляют муниципальной

собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану обществен-

291

ного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а

также решают вопросы местного значения". Органы местной государст-

венной власти выполняют все функции местного самоуправления, а ме-

стное самоуправление (ст.96) признается и гарантируется как деятель-

ность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, рефе-

рендумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправ-

ления.

В Конституциях Республики Северная Осетия-Алания, Республики

Бурятия, Республики Дагестан, Чеченской Республики, Степном уложе-

нии (Основном законе) Республики Калмыкия местному самоуправле-

нию посвящены отдельные главы, согласно которым оно самостоятель-

но,

а текст статей полностью совпадает с текстом Конституции Россий-

ской Федерации. Только в Конституции Республики Дагестан указывает-

ся,

что самоуправление может осуществляться через органы управления

- местные администрации и в пределах осуществления государственных

полномочий они входят в единую систему органов исполнительной вла-

сти Республики.

Если рассматривать законотворчество субъектов Российской Феде-

рации по вопросам местного самоуправления, в целом, то здесь не суще-

ствует особых различий от имевшихся ранее названий местных органов

власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления

наблюдается наибольшее сходство - в основном, это администрации,

возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные

управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской

Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее

должностное лицо (Иркутская область). В Ленинградской и Самарской

областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называ-

ется старостой. Встречаются и такие наименования, как председатель

Совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.

292

Объем полномочий представительных и исполнительных органов

местного самоуправления в Основных Законах субъектов Российской

Федерации закреплен различно. Но основной объем полномочий сосре-

доточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций.

Это доказывает и практика. Изучая уставы муниципальных образований

Алтайского края. Кемеровской и Новосибирской областей, диссертант

приходит к выводу, что представительные органы местного самоуправ-

ления, фактически, скованы в своей деятельности волей глав админист-

рации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение,

решение о проведении местного референдума, установление местных

налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном само-

управлении, а также планов социально-экономического развития, ком-

плексных программ принадлежит исполнигельному, а не представитель-

ному органу местного самоуправления. Исполнительные органы, по сво-

ей природе и назначению,должиы выполнять исполнительно-

распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на

соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими

органами власти, в том числе и с государственными. Управление юсти-

ции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представи-

тельных органов муниципальных образований, фактически узаконили

эту практику.

При закреплении принципов местного самоуправления в Консти-

туциях и Уставах субъектов Российской Федерации отразилось многооб-

разие и неоднородность политического, социального, экономического,

1:ультурцого

и национального фшггора в России. Диализ показывает, что

местное самоуправление закреплено в Основных Законах (Конституциях

и Уставах) субъектов Российской Федерации, исходя из исторических

традиций, нащюпальных особенностей и социально-экономических ус-

ловий.

293

Почти все субъекты Российской Федерации приняли свои законы о

местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области

"О территориальных органах государственной власти в Новосибирской

области", на переходный период устанавливается система органов госу-

дарственной власти двух уровней: орган: i государственной власти облас-

ти как субъекта Российской Федерации и территориальные органы госу-

дарственной власти районов области и городов областного назначения. А

территориальные органы государственной власти содействуют становле-

нрпо и развитию местного самоуправления, в соответствии с действую-

щим законодательством. Напрашивается вывод о том, что здесь местное

самоуправление действует в районах, городах районного значения, по-

селках и селах, а также в форме территориального общественного само-

управления? Функции местного самоуправления в городах областного

значения и городах области осуществляют территориальные органы го-

сударственной власти.

Как показывает анализ, отсутствие систематизации федеральных и

региональных законов также является одной из серьезных проблем на-

рушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих фе-

деральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъ-

ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на-

пример, обустройство мест захоронения, планировка и застройка насе-

ленных пунктов, ведение воинского учета и др.). Проведение системати-

зации нормативных актов федерального и регионального уровней заста-

вило бы законодателей привести свои акты в соответствии с Конституци-

ей Российской Федерации\

* Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации", подготовленный Комитетом Совета Федерации

294

Таким образом, изучение данных проблем показывает, что в совре-

менной практике сформировалась совершенно новая конструкция мест-

ной власти и обозначилась правовая база ее деятельности. Это - государ-

ственные органы в субъектах Федерации и на местах, устанавливающие

функции управления, и органы самоуправления, обладающие мандатом

населения на свои полномочия. Особенно важным представляется опти-

мизация соотношения их деятельности на основе взаимозависимости.

§ 2. Представительные органы государственной власти

субъектов российской федерации и местного

самоуправления

Для нормального функционирования системы местной власти не-

обходимо, прежде всего, наличие эффективных органов власти. До не-

давнего времени органы государственной власти краев и областей (Сове-

ты и их исполкомы) имели статус местных. Края и области из админист-

ративных единиц превратились в государственные образования - а это не

что иное, как самоуправляющиеся единицы в широком смысле слова.

Важное значение для этих территорий является их институционализация

в субъекты Федерации, для этого было необходимо формирование сис-

темы организации государственной власти на принципиально новых ос-

новах, заложенных Конституцией РФ 1993 года, федеральным законода-

тельством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Представительные органы подавляющего большинства субъектов

Федерации в своих законах попытались определить сущностную харак-

теристику государственной власти на уровне своих образований. В Уста-

вах и Конституциях, практически, всех субъектов Федерации содержатся

статьи, подобные статье 3 Конституции РФ. Так, например, статья 2 Кон-

по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике,

исп., Шаповалов Б.А. - С.8.

295

ституции Республики Адыгея устанавливает, что 1. Вся власть в Респуб-

лике Адыгея принадлежит многонациональному народу. "Носителем су-

веренитета и источником государственной власти в Республике является

народ". Статья 4 Конституции Республики Ингушетия гласит;

"Носителем суверенитета и единственным источником власти в Респуб-

лике Ингушетия является ее многонациональный народ".

В Уставе Краснодарского края, статья 15 указано: "Источником го-

сударственной власти в Краснодарском крае является народ".

В статье 1 Устава Ростовской области закрепляется, что единст-

венным источником областной власти является сообщество граждан Рос-

сийской Федерации, проживающих на территории области и обладаю-

щих избирательным правом\ Так, Н.С.Бондарь отмечает, что жители об-

ласти определяются в этой статье таким образом, как сообщество граж-

дан, призвано отразить существование особых, более тесных социальных

связей и зависимости между ними^. Институциональная организация го-

сударственной власти субъектов Федерации строится на основе ее разде-

ления на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Законодательную власть осуществляют в соответствии с Уставами

в субъектов Федерации, Законодательные собрания, избираемые гражда-

нами Российской Федерации, проживающими на территории админист-

ративно-территориальных образований субъектов Федерации. Количест-

во,

порядок выборов определено Уставами и Конституциями. Например,

законодательное собрание Краснодарского края состоит из 50 депутатов,

избираемых народом края на основе всеобщего, равного и прямого изби-

' Конституции, Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе - Ростов-на-Дону,

1998.

- С.222.

•^

Бондарь

Н.С.

Ростовская область: конституционная модель организации

и политическая практика развития. // "Конституционное право: восточ-

ноевропейское обозрение". - № 2. - 1997. - С.89.

296

рательного права при тайном голосовании, сроком на 4 года'. Законода-

тельное собрание Ростовской области состоит из 45 депутатов^. В Став-

ропольском крае этот вопрос регламентируется специальным законода-

тельным актом. 25 декабря 1998 года Государственная Дума Ставрополь-

ского края приняла новый закон "О внесении изменений в закон Ставро-

польского края о системе органов государственной власти Ставрополь-

ского края'*.

В Уставах и Конституциях определяются организационные основы

деятельности законодательных собраний, полномочия и функции данных

органов.

В результате выборов, состоявшихся в 1994 году, впервые в краях и

областях России были избраны законодательные (представительные) ор-

ганы государственной власти.

К компетенции представительных органов субъектов Федерации

было отнесено: принятие Уставов и законов, их толкование, внесение в

них изменений, дополнений, поправок; рассмотрение вопросов измене-

ния границ и административно-территориального деления субъектов Фе-

дерации, принятие решения об образовании краевых внебюджетных

фондов; утверждение отчетов об их использовании, определение порядка

использования земли и других природных ресурсов субъектного местно-

го значения; охрана объектов истории, культуры и природы, общего по-

рядка приватизации имущества, порядка передачи собственности субъ-

екта Федерации в муниципальную собственность; установление системы

и порядка организации и деятельности органов государственной власти;

установление порядка организации органов местного самоуправления;

' Конституции, Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - Ростов-на-Дону. - 1998. - С.390.

Указанные документы. - С.426.

297

назначение выборов Губернатора края, органов государственной власти

и органов местного самоуправления и другие вопросы'.

Изучение проблем представительной государственной власти субъ-

ектов Федерации не является специальной задачей данной работы, одна-

ко именно эти органы устанавливают систему и порядок деятельности

государственной власти на определенной территории и осуществляют ее.

В субъектах Федерации представительные органы государственной вла-

сти направили свои усилия на создание системы власти, основанной на

новых принципах, установленных Конституцией РФ 1993 года. Так, на-

пример. Государственная Дума Ставропольского края первого созыва

провела 44 заседания Думы, приняло 759 постановлений, в том числе 187

нормативных: правовых актов, из них 119 законов . За период работы

Дума решала многие вопросы, главными из которых были: создание ус-

ловий для эффективного действия органов власти и самоуправления, а

также экономического развития края. Был принят специальный закон "О

системе органов государственной власти Ставропольского края".

Вопросы государственного строительства постоянно находятся в

центре внимания членов представительных органов, характерным при-

мером является деятельность Комитета по вопросам законодательства и

местного самоуправления Государственной Думы Ставропольского края

2-го созыва. Его возглавили известный Ставропольский предпринима-

тель,

депутат Д.С.Кузьмин, заместителем стал глава администрации г.

Георгиевска депутат И.М.Терер. В состав комитета вошли депутаты:

В.В.Бабаскин, В.И.Лозовой, С.В.Пьянов, А.А.Разин^.

Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - Ростов-на-Дону,

1998.

- С.426.

^Известия государственной Думы Ставропольского края.- 1998.-№

11.-C.24.

' Известия государственной Думы Ставропольского края. - 1998. - К»

11.-C.24.