Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

278

в Республике Адыгея, действует в районах и городах республиканского

значения (ст.93). Местными представительными органами государствен-

ной власти в Республике Адыгея являются городские, районные Собра-

ния представителей, избираемых населением города, района, в соответст-

вии с законом.

Ст.94 "Городское, районное Собрание представителей:"

а) утверждает местный бюджет;

б) устанавливает, в соответствии с законом, местные налоги, сборы;

в) определяет порядок упргшления муниципальной собственностью;

г) определяет порядок пользования землей и другими природными

ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

д) рассматривает и утверждает программу социального развития на

соответствующей территории;

е) ежегодно заслушивает отчет местной администрации;

ж) решает другие вопросы, отнесенные законом к его компетенции;

Статья 95 предусматривает:

-Местная администрация - орган исполнительной власти, непо-

средственно осзш1ествляющий управление и обеспечивающий права и за-

конные интересы граждан на соответствующей территории.

- Деятельностью местной администрации рзпководит глава админи-

страции.

- Глава администрации города, района избирается населением в со-

ответствии с законом.

Статья 96 устанавливает:

- Местное самоуправление осуществляетгся гражданами Республики

Адыгея в сельских поселениях, микрорайонах и на других территориях, в

форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также

279

через избираемые органы местного самоуправления, в порядке и формах,

определяемых законом.

-Органы местного самозшравления могут наделяться законом от-

дельными государственными полномочиями, с передачей необходимых

для их осуществления, материальных и финансовых средств. Реализация

переданных полномочий подконтрольно органам государственной власти

Республики Адыгея^.

В данном случае сделана попытка создания системы государствен-

ной власти и местного самоуправления, но их компетенция и предметы

ведения прописаны недостаточно четко и поэтому местные вопросы, раз-

решение которых характерно для самоуправления, находятся как бы в ве-

дении органов государственной власти, которые и определяют пределы

компетенции местного самоуправления. В то же, время Конституция Рес-

публики Дагестан, в главе 8, тремя статьями (123, 124, 125) более четко

определяет пространство заполняемое местным самоуправлением.

Нечетко регламентируется система местной власти в Конституции

Ингушетии. Положения статей раздела местная власть и управление фак-

тически, взаимнопротиворечат друг другу. Так, статья 90 гласит:

"Местная власть и управление образуют исполнительно - распорядитель-

ные органы администрации районов, городов, сел, станиц, иных админи-

стративно-территориальных единиц, призванные для решения социально-

экономических, культурных, экологических и других вопросов, с учетом

интересов и особенностей населенных пунктов".

Статья 92. "Органы местной государственной власти и управле-

ния", в соответствии с Конституцией и Законом Республики Ингушетия,

самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют

' Конституции, Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - 1998. -

С.

185-186.

280

Статья 92. "Органы местной государственной власти и управле-

ния", в соответствии с Конституцией и Законом Республики Ингушетия,

самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют

и исполняют местный бюджет, осуществляют охрану общественного по-

рядка, обеспечивают соблюдение и исполнение законодательства Рес-

публики Ингушетия, а также решают иные вопросы местного значения.

И, в то же время, статья 96 предусматривает, что в Республике Ин-

гушетия признается и гарантируется местное самоуправление - деятель-

ность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, рефе-

рендумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправ-

ления.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом от-

дельными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществле-

ния материальных и финансовых средств*.

Анализ Конституций и Уставов других субъектов РФ лишь под-

тверждает тенденцию, что нет единого подхода к организации местного

управления и местного самоуправления. Более того, создается впечатле-

ние,

что лидеры республик, краев, областей вкладывают в законы нормы,

отвечающие их пониманию местной власти и потребностям их сиюми-

нутной тактики. Функции государственной власти на местах также ме-

няются, в соответствии с социально-экономическими подвижками в го-

сударстве. Среди основных функций в безрьшочном обществе были:

управление экономикой, распоряжение общенародной собственностью,

организация производства и контроль за ним, обеспечение жизнедея-

тельности населения в сфере труда, бьгга, отдыха, образования, культуры,

науки, здравоохранения. В условиях расширевпая рыночных отношений и

Конституции, Уставы и договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. -

1998.

- С.237-238.

281

изменения отношений собственности, к примеру, в Ставропольском крае

к 1998 г. около 80 % государственной собственности приватизировано^

резко меняются функции государственных органов. Важнейшей состав-

ной частью их деятельности становится недопущение монополизации,

недобросовестной конкуренции, защита законных прав и интересов жи-

телей государства, словом, наблюдается отход от распорядительных и

организующих функций к регулятивным и контрольным. Это требует пе-

рестройки органов управления и создания правового поля для их дея-

тельности.

Статус местного самоуправления и его органов также определяется

актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Фе-

дерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправ-

ления, являются и их обязанностями. Для муниципальных образований

характерен принцип негативного регулирования полномочий, т.е. органы

местного самоуправления вправе рассматривать вопросы, находящиеся

исключительно в их ведении и не относящиеся к ведению других муни-

ципальных образований и органов государственной власти.

Полномочия органов местного самоуправления определил Феде-

ральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправ-

ления в Российской Федерации". Один из самых известных исследовате-

лей местного самоуправления, В.И.Васильев отмечает, что вопрос о пол-

номочиях местного самоуправления теоретически разработан не полно-

стью.

Как правило, он ограничивается понятием "вопросы местного зна-

чения". В качестве примера приводится статья 6 Федерального закона,

которая называется "Предметы ведения местного самоуправления", но в

ней перечисляются и "вопросы местного значения". Здесь же, по мнению

' Черногоров А.Л. Государственная власть в субъекте Федерации и соци-

альные перемены. Журнал. "Известия высших учебных заведений".- Се-

веро-Кавказский регион,

1998.

- № 4. - С.

19.

282

ученого, содержатся и конкретные полномочия органов местного само-

управления, такие как "благоустройство и озеленение территории муни-

ципального образования, и здесь же принятие и изменение уставов му-

ниципальных образований" \ Такая ситуация вызывает споры и разногла-

сия.

Тем не менее, законодатель на федеральном уровне довольно ак-

тивно регулирует компетенционную часть статуса местного самоуправ-

ления. За последние два-три года Государственной Думой, Президентом

Российской Федерации было принято около полутораста актов - законов,

указов, постановлений, в которых с большей или меньшей степенью де-

тально определялись полномочия органов местного самоуправления в

различных сферах и отраслях местной жизни. Достаточно назвать такие

федеральные законы, как "Об охране здоровья", "Об образовании", "О

недрах", "О животном мире", "О ветеранах", "О библиотечном деле", "О

жилищных кооперативах", "Об обороне", чтобы стал понятен их диапа-

зон.

Среди Указов Президента, устанавливающих полномочия органов

местного самоуправления выделяются Указы "О государственной под-

держке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хо-

зяйств", "О реализации конституционных прав граждан на землю", "О

праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки

под объекгами недвижимости в сельской местности", "Об основных на-

правлениях семейной политики", "О гарантиях прав граждан на предос-

тавление пособий по погребению".

В ряду Постановлений Правительства, устанавливающих полномо-

чия органов местного самоуправления, значатся Постановления "О госу-

дарственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных

^ Васильев В.И, Местное самоуправление. Учебное и научно-

практическое пособие. - М.,

1999.

- С.348-349.

283

подсобных хозяйств, "Об упорядочивании системы оплаты жилья и ком-

мунальных услуг", "Об утверждении Федеральной комплексной про-

граммы развития малых и средних городов Российской Федерации в ус-

ловиях экономической реформы" и дрЛ

Принятие Указов Президента и Постановлений Правительства про-

тиворечит положениям ст.7 Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации", со-

гласно которой местное самоуправление осуществляется только в соот-

ветствии с федеральными законами, и, следовательно, его компетенция

должна определяться на федеральном уровне законами. Правда, в ряде

законов содержатся только рекомендации. Однако существует большая

практика, когда прямые указания органам местного самоуправления, с

установлением в них прав и обязанностей отраслевых и функциональных

органов местного самоуправления, даются исполнительными органами

субъектов Федерации или федеральными министерствами и ведомства-

ми.

Правительство даже вынуждено было принять специальное поста-

новление

июля 1996 года, по которому были созданы структурные под-

разделения в федеральных органах исполнительной власти по вопросам

местного самоуправления и повышения качества разрабатываемых ми-

нистерствами и ведомствами нормативных актов, затрагивающих вопро-

сы местного самоуправления, а также Постановление Правительства от

15 февраля 1998 "Вопросы Министерства Российской Федерации по де-

лам национальностей и федеративным отношениям".

* Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации", подготовленный Комитетом Совета Федерации

по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике,

исп. Шаповалов Б.А. -

С.4—5.

284

Определенный вклад в проблему вносят на)Л1ные разработки

Н.А.Емельянова, который попытался конкретизировать понятия

"предметы ведения и полномочия". Он теоретически обосновал понятие

"компетенция", которая толкуется им довольно широко, учитывая прин-

ципы, пределы и основания расширения прав самоуправления и само-

стоятельности. Автор разделяет полномочия местного самоуправления

по сферам деятельности на несколько групп: полномочия в области хо-

зяйственной деятельности, в социальной и культурной сферах, в области

охраны общественного порядка, т.е., соответственно мировой практике,

на обязательные и факультативные^ Оба исследователя В.И.Васильев и

Н.А.Емельянов - считают необходимым конкретизацию полномочий за-

конодательно, на уровне субъекта Федерации. Однако противоречия ос-

таются там, где законы, в силу разнообразных причин, не приняты, про-

тиворечат Конституции или федеральным законам.

!• Особенно это касается государственных полномочий органов са-

моуправления. Ранее в диссертационной работе мы касались этой про-

блемы и останавливались на противоречиях и коллизиях в этой области

правоотношений. В продолжение темы хотелось бы отметить, что, наде-

ляя органы самоуправления определенными государственными полно-

мочиями, соответствующие органы государственной власти совершенно

не обеспечивают их материальной и финансовой базой, как того требует

Конституция (стЛ32)^. Вопреки прямому указанию Федерального закона

"Общих принципах организации местного самоуправления в Российской

^ Федерации", о том, что финансовые средства, необходимые для осущест-

' Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения.

- Москва-Тула, 1997. -

С.

109;

Емельянов Н.А. Местное самоуправление

в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональ-

ный анализ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени док-

тора юридических наук. - М., 1998. - С.35-36.

Конституция Российской Федерации. - М., 1994. - С.53.

285

вления органами местного самоуправления отдельных государственных

полномочий, ежегодно предусматриваются, соответственно ,в федераль-

ном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, это не делается. Единст-

венно, что включается в федеральный бюджет для органов местного са-

моуправления - это финансирование расходов на содержание объектов

социальной сферы и жилого фонда, предоставляемых в ведение органов

местного самоуправления\

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской федерации" закрепляет лишь способ пере-

дачи государственных полномочий органам власти субъектов Федерации

- законами субъектов Федерации (пункт 4 статьи 6 Федерального зако-

на).

Но в законодательной практике субъектов Федерации предусматри-

ваются и другие варианты - передача полномочий договорами и согла-

шениями с органами местного самоуправления (законы Камчатской,

Новгородской, Тамбовской, Рязанской, Воронежской, Псковской, Сверд-

ловской областей и других субъектов Федерации). При этом оговарива-

ется, что в случае необеспеченности переданных государственных пол-

номочий органы местного самоуправления не несут ответственности за

их осуществление.

Наряду с передачей органам местного самоуправления государст-

венных полномочий в обязательном порядке законом субъекта Федера-

ции необходимо предусматривать и дополнительную возможность пере-

дачи этих полномочий на добровольной основе. Именно подписание до-

говора или соглашения предполагает такую добровольность. В качестве

^ Аналитический обзор на тему "Проблемы реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации", подготовленный Комитетом Совета Федерации

по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике,

исп., Шаповалов Б.А. - С.

15.

286

примера может послужить положительный опыт заключения соглашений

губернатора Нижегородской области Склярова И.П. с главами муници-

пальных образований.

В пользу договорной практики передачи полномочий свидетельст-

вует и следующее обстоятельство. Может возникнуть ситуация, когда

органы местного самоуправления, осуществляющие отдельные государ-

ственные полномочия, оказываются не в состоянии их выполнять по объ-

ективным причинам. Должна быть предусмотрена возможность осущест-

вления противоположного - обратная передача полномочий органами

местного самоуправления органам государственной власти.

Некоторые субъекты Федерации стремятся на законодательном

уровне определить и круг вопросов, по которым может осуществляться

передача государственных полномочий. Так, в соответствии с Законом

"О местном самоуправлении Рязанской области", органам местного са-

моуправления могут передаваться государственные полномочия по сле-

дующим вопросам:

- организация и обеспечение деятельности учреждений и предпри-

ятий социальной защиты и социального обеспечения;

- обеспечение занятости населения;

- охрана окружающей среды на территории муниципального обра-

зования;

- ведение записи актов гражданского состояния;

- совершение нотариальных действий;

- государственный архитектурно-строительный контроль;

- вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

- санитарно-эпидемиологическая безопасность и другие.

В некоторых субъектах Федерации органы государственной власти

наделяют глав местного самоуправления полномочиями территориаль-

ных исполнительных органов государственной власти. Так, в "Законе о

287

местном самоуправлении в Свердловской области" установлен перечень

городов, поселков и сел области, главы местного самоуправления кото-

рых наделяются органами государственной власти области полномочия-

ми территориальных исполнительных органов государственной власти.

Специализация местного управления, разделение управленческого

труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном

хозяйстве влияют на организационное существо управления территори-

ей.

Но не только эти факторы играют существенную роль при определе-

нии системы органов местного самоуправления. Имеет место дублирова-

ние территориальными органами федеральных министерств и ведомств

функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

ции. В ряде случаев их компетенция в сфере отраслевого управления на-

много выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов

Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему орга-

нов местного самоуправления. Отсутствие четкой правовой регламента-

ции деятельности органов исполнительной власти приводит к самодея-

тельности в нормотворческой работе, с одной стороны, органов феде-

ральной исполнительной власти, а с другой

—

органов субъектов Федера-

ции.

Нормативность регулирования деятельности местного самоуправ-

ления невозможна вне конституционно-правовых рамок. Поэтому, для

того,

чтобы попытаться решить проблему соотношения органов испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российского

Федерации.

Исходя из ст.З Конституции Российской Федерации, народ осуще-

ствляет свою власть непосредственно, через органы местного самоуправ-

ления. В одном случае власть народа реализуется в форме местного са-