Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

318

чанокопская, Развиленская, Летницкая, Туковская, Поливянская, Рассы-

пянская, Богородицкая, Краснополянская, Николавская*.

В соответствии с установленными уровнями муниципальных обра-

зований, сформировалось нижнее звено государственной исполнитель-

ной власти. В Ставропольском крае таким звеном стали районные госу-

дарственные администрации, которые осуществляют государственное

управление и отдельные полномочия по решению вопросов местного са-

моуправления (см. приложение №4). Органы и должностные лица муни-

ципальных образований осуществляют полномочия по предметам веде-

ния местного самоуправления в полном объеме, а также наделяются от-

дельными государственными полномочиями.

Во многих регионах заключаются договоры о наделении органов

местного самоуправления отдельными государственными полномочия-

ми.

К ним отнесены:

-осуществление регистрации населения по месту пребывания и

жительства;

- введение актов записи гражданского состояния;

- ведение военного учета;

- осуществление мер, связанных со спасением жизни людей, защи-

той их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием общест-

венного порядка;

- обеспечение сохранности памятников истории и культуры и др.

полномочия^.

При определении статуса и полномочий государственных террито-

риальных органов управления особенно важное значение имеет опреде-

* Конституции, Уставы, договоры субъектов Российской Федерации на

Северном Кавказе. - Ростов-на-Дону, 1998 -

С.436

- 437.

^ Устав муниципального образования Песчанокопского района. - 1996. -

С.5-6.

319

ление соотношения органов государственной власти с органами местного

самоуправления и в большой степени координация действий исполни-

тельных органов обеих ветвей власти. В связи с этим, особое значение

приобретает функции и полномочия исполнительных органов и должно-

стных лиц местного самоуправления.

Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавли-

вают свободу выбора организационных структур местного самоуправле-

ния, предоставляя населению право выбора наиболее подходящих моде-

лей организации местного самоуправления для данного сообщества.

Структура муниципального образования и органы его управления

закрепляются, как правило, в Уставах муниципальных образований. Од-

нако,

желая проявить свое влияние, в субъектах Федерации стремятся

закрепить структуру на уровне закона субъекта Федерации. В России

представлено большинство известных моделей и структур управления

местным сообществом (см. приложение

К®

5, 6). В большинстве случаев

исполнительным органом является глава муниципального образования

и его аппарат - ключевая фигура в системе местного самоуправления.

Форма его избрания определяется самим муниципальным образованием.

На практике представлены все известные науке формы, хотя предпочте-

ние отдается порядку избрания главы муниципального образования, ча-

ще всего, определяемого законами субъектов федерации, но, как прави-

ло,

осуществляемого путем тайного голосования. Конечно, утверждение,

что глава муниципального образования возглавляет исполнительную

ветвь, представляется спорным; скорее всего, так можно считать, когда

глава муниципального образования и глава администрации соединены в

одном лице. Теоретически этого может и не быть, ведь глава админист-

рации может бьггь просто нанят по контракту. Однако подобных случаев

мало на практике, совмещение функции главы администрации и предста-

320

вительного органа местного самоуправления весьма распространенное

явление. Он обладает довольно широкими полномочиями и многочис-

ленными функциями, при этом совмещая деятельность главы представи-

тельного органа и обязанности мэра. Иногда на практике бывает, что ис-

полнительные органы, стоящие рангом выше муниципальных образова-

ний, пытаются продлить системно свою структуру, руководя исполни-

тельным органом муниципального образования, что, конечно, является

нарушением как федерального законодательства, так и законодательства

субъектов Федерации. Ведь, по закону, глава администрации, будучи вы-

борным должностным лицом, наделяются "собственной компетенцией",

что свидетельствует об его самостоятельности.

На уровне местного самоуправления принцип разделения властей

не действует. Функции и полномочия органов муниципальных образова-

ний и их должностных лиц регламентируются законодательством субъ-

ектов Федерации и Уставами муниципальных образований. В этом, ви-

димо,

и заключается коллизия, смысл которой в отсутствии слаженной и

эффективной системах исполнительной власти, в системе местного само-

управления и субъектов Федерации. Разрешить ее можно только четким

разведением полномочий государственных органов и органов само-

управления, установив их правильное, оптимальное соотношение.

§ 4. Нормативные правовые акты органов государственной

власти субъектов Российской Федерации и

местного самоуправления

Нормотворческой основой для субъектов Федерации являются

Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные ак-

ты,

регулирующие основные направления жизни и деятельности общест-

ва и государства. Как правило, система нормативных актов субъектов

Федерации соответствует общей системе нормативных актов федераль-

ного уровня. Принимая во внимание, что нормативно-правовой акт - ре-

321

зультат правотворческой деятельности компетентных органов государст-

ва, анализу подверглась деятельность представительных органов (Дум,

Народных собраний. Парламентов и т.д.) по развитию законодательства

на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. В их дея-

тельности определились характерные общие черты и сформировавшиеся

территориальные особенности. На первом этапе своей деятельности

представительные (законодательные) органы принимали законы, кото-

рые обеспечивали институциональное закрепление государственной вла-

сти местного самоуправления на территориях субъектов Федерации. За-

конами подобного уровня явились Уставы и Конституции, принятые в

первые месяцы работы законодательных органов субъектов Федерации.

Общими чертами этих документов является стремление к региона-

лизации и децентрализации субъектов Федерации, закрепление властных

полномочий и разграничение их между ветвями власти. Эта задача, в ос-

новном, была осуществлена успешно. Анализ законодательных актов

субъектов Федерации свидетельствует о том, что нормы помещенные в

Уставы и Конституции, устанавливали разделение и баланс властей, ме-

ханизмы их взаимодействия.

Поступавшие федеральные законопроекты проходили проработку в

органах государственной власти республик, краев и областей, общест-

венных организациях, комитетах представительных органов. В законо-

проекты вносились дополнения, изменения, которые содержали мнение

избирателей. Постепенно начали устанавливаться двусторонние связи с

Государственной Думой Российской Федерациии, куда парламенты

субъектов Федерации ежегодно направляли свои предположения о при-

оритетном рассмотрении законопроектов на весенние и осенние сессии,

обменивались с ней необходимой информацией. Представительные ор-

ганы власти субъектов Федерации вошли в интенсивные межпарламент-

ские отношения.

322

Эффективная деятельность представительной власти в начальный

период способствовала, на наш взгляд, легитимации всей системы госу-

дарственной власти в регионах, через принятие пакетов государствообра-

зующих законов. "Болезнью роста", однако, явилась персонализация вла-

сти,

характерная для России, в целом, что порождало неустойчивость и

нестабильность государственной власти в субъектах Федерации и даже

привело к серьезным кризисным явлениям в некоторых республиках,

краях и областях, в том числе и в Северокавказском регионе.

Ученые считают, что "легитимность политической власти обуслов-

ливается многими обстоятельствами, среди которых - п^ -^pnocTb ли-

деров, соответствие режима и целей элиты, ее принципов и способов

действия традициям, нашедшим или ненашедшим отражение в законах

..."\ В проблеме оформления легитимации власти в субъектах Федера-

ции, отразилась и другая, тесно связанная с ней проблема, перераспреде-

ления власти по вертикали. Началась широкая регионализация власти,

основанная как на объективных, так и субъективных факторах. Перерас-

пределение власти шло под лозунгом персонализации элит и прироста

исполнительной власти в лице губернаторов. Данные обстоятельства по-

родили другую тенденцию - усиление исполнительной ветви власти и

стремление к ее приоритету. В юридических кругах субъектов Федера-

ции обостряется дискуссия о роли губернатора, возглавляющего испол-

нительную власть, выразившаяся в принятии законов "О губернаторе"

или пересмотре уже принятых подобных законов. В период второго со-

зыва представительных органов в их состав было избрано большое коли-

чество оппонентов исполнительной власти, в лице видных руководите-

лей, хозяйственников, мэров крупных муниципальных образований, ко-

' Эффективность государственной власти и управления в современной

России. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.69.

323

торые, как правило, являются и бюджетообразующими территориальны-

ми единицами. Споры обострялись и заканчивались судебными исками,

которые присутствуют, по нашему анализу, во всех субъектах Федера-

ции. Это результат уже рассмотренных тенденций "молодой демократии"

в России.

Другая устойчивая линия в деятельности парламентов субъектов

Российской Федерации связана с экономической нестабильностью, по-

рожденной неумелой политикой федерального Центра,

На плечи региональных лидеров легли колоссальные экономиче-

ские проблемы. Учитывая, что на Северном Кавказе почти все субъекты

Федерации - дотационные, экономическая деформация обострилась

вдвойне. На фоне этого, региональные парламенты принимают множест-

во законопроектов, пытающиеся сгладить экономические проблемы пу-

тем нормативного регулирования. Данные законы можно разбить на две

группы - "чрезвычайные", направленные на стабилизацию острых эко-

номических проблем и "стратегические", определяющие экономическое

развитие субъектов Федерации на длительный период, на основе регио-

нальной специфики. Примером может служить деятельность Государст-

венной Думы Ставропольского края. Этим целям посвящено 27 законов,

65 постановлений, принятых Государственной Думой в 1997 году. Среди

них: Закон Ставропольского края "О бюджете территориального дорож-

ного фонда Ставропольского края на 1997 год", в соответствии с кото-

рым более 90% средств направляется на развитие и содержание автомо-

бильных дорог сельской местности края, Закон "Об организационной,

экономической и финансовых основах функционирования водохозяйст-

венной системы Ставропольского края", устанавливающий в степном,

засушливом Ставропольском крае порядок и механизм функционирова-

ния водохозяйственной системы в условиях рыночных отношений. На

этом фоне выделяется Закон "О краевом бюджете на 1997 год, в соответ-

324

ствие с которым 65 % расходной части бюджета носило социальную на-

правленность.

Положение дел в экономике края, несмотря на усилия государст-

венных органов, продолжало оставаться сложными В 1998 году членами

комитета по экономической политике и консультантами подготовлено, а

Государственной Думой края принято И законов и 25 постановлений.

Среди законов, направленных на обеспечение стабилизации и развитие

народохозяйственного комплекса края, выделяются законы "О едином

налоге с сельхозпроизводителей", "О государственной поддержке сель-

скохозяй-ственного производства в Ставропольском крае", "О внесении

изменений и дополнений в Закон Ставропольском крае "О временных

нормативах распределения сумм единого налога на вмененный доход для

определенных видов деятельности, уплачиваемого организациями и

предпринимателями и подлежащего зачислению в бюджет Ставрополь-

ского края", "О налоге с продаж" и др.^. Законы аналогичного характера

принимались и другими субъектами Федерации Северокавказского ре-

гиона.

Третьим направлением в законотворчестве субъектов Федерации

стало создание базы для функционирования органов местного само-

управления (нами ранее уже отмечались некоторые направления данной

деятельности). Субъектам Российской Федерации принадлежит сущест-

венная роль в определении статуса местного самоуправления и режима

его функционирования. Конституция РФ уравняла в правах субъекты

Федерации, предоставив им возможность собственного правового регу-

Луковкина Е.А. Осуществление разделения и кзаимодействия властей в

Ставропольском крае - субъекте Российской Федерации. - М., 1998. -

С.25-26.

^ Итоги работы Государственной Думы Ставропольского края II созыва

за 1998 год. Аналитический материал. - Ставрополь, 1999. - С.5-6.

325

лирования широкого круга вопросов, включая принятие законов и нор-

мативных актов, относящихся к местному самоуправлению. Уставы кра-

ев и областей, городов федерального значения, автономной области, ав-

тономных округов также были включены в систему правовых актов, ре-

гулирующих статус местного самоуправления.

Законотворческий процесс субъектов Федерации воплотил в себе

противоречия переходного периода. К ним относятся, прежде всего, тео-

ретическая слабость законов, их схожесть с Конституцией. Такое поло-

жение не усугубляло развитие самоуправления, а, наоборот, сдерживало

его развитие. Важным аспектом работы органов местного самоуправле-

ния стало нормотворчество, право на которое они получили в соответст-

вии с законом. Право органов местного самоуправления принимать (из-

давать) в пределах своей компетенции правовые акты закреплено в п.1.

ст.

19.

Закона "Об общих принципах организации местного самоуправле-

ния в Российской Федерации". Компетенция органов местного само-

управления, в соответствии с п.З.

ст.

14.

указанного закона определяется

Уставами муниципальных образований\

С принятием этих норм правовая система Российской Федерации

пополнилась новым источником права, регулирующим общественные

отношения на территории соответствующего сообщества. Субъектами,

создающими нормативные акты, являются, прежде всего, механизмы не-

посредственной демократии (референдумы, сходы, конференции жите-

лей).

Основным же нормотворческим субъектом на уровне местного са-

моуправления остаются представительные и другие органы местного са-

моуправления. Нормотворчество воплощается в Уставы муниципальных

образований.

Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник норматив-

ных

актов.

- М.,

1998.

- С.89.

326

Рассматриваемый уровень правотворчества - в центре внимания

ученых и их дискуссий. Мнения их по этому вопросу расходятся. Одни

юристы склоняются к мысли, что этот уровень является уровнем своеоб-

разного местного конституирования, "включающего в себя основные

нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сооб-

щества на началах самоуправления". По их мнению, они не могут являть-

ся Конституциями в полном смысле слова, так как нормативные акты на

80-90 % процентов воспроизводят федеральные законы и законы субъек-

тов Федерации, а также то, что предметы их ведения ограничиваются

лишь местными интересами, почти не вторгаясь в область дел государст-

венных. Другие говорят о том, что в этом случае налицо факт делегиро-

ванного правотворчества, то есть государственная власть в лице высшего

законодательного органа, с решением которого согласен Президент РФ,

подписавший Закон, передает часть своих полномочий органам местного

самоуправления. В соответствии с п.2.

ст.

132.

Конституции РФ, органы

местного самоуправления могут наделяться законом отдельными госу-

дарственными полномочиями, включая, видимо, и правотворчество*. Они

считают, что передача государством своих полномочий в области право-

творчества органам местного самоуправления вполне правомерна с точки

зрения

П.1.

СТ.4. Конституции РФ, в соответствие с которой суверенитет

Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Ключе-

вым в понимании этого вопроса является норма ст.

12.

Конституции РФ,

согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему

органов государственной власти^.

Вопрос о статусе муниципального нормативного акта имеет, на

наш взгляд, принципиальное значение в плане развития права в целом. С

' Конституция Российской Федерации. - М., 1999. - С.53.

^Тамже.-С.5,7.

327

точки зрения формального права, эти правовые акты являются продук-

том компетентных государственных органов и не должны учитываться в

судебной практике. На деле же, опираясь на федеральное законодатель-

ство,

местное самоуправление оказалось за рамками государственной

правовой системы, чему существуют многочисленные примеры.

Для ликвидации проблемы следует разрешить ряд других важней-

ших условий местного самоуправления, от формы которых, во многом,

зависит модель будущего общественного устройства Российского госу-

дарства. Что есть местное самоуправление: система или же просто один

из элементов (внутренне неструктурированный) в системе территориаль-

ного управления государства?

Если это определенная система, то каково ее место в государстве?

Определение пределов соотношения государственной власти и местного

самоуправления имеет принципиальное значение в плане необходимо-

сти их правотворческих полномочий. Если местное самоуправление -

самостоятельная система, то мы имеем пример углубления права, связан-

ного с развитием неофициальных локальных норм (именно поэтому

можно увидеть множество противоречий и недостатков в нормативных

актах муниципальных образований). В этом случае нормативные акты

органов местного самоуправления не могут быть отменены органами го-

сударственной власти (да и в судебной практике они отменяются, чаще

всего, в том случае, если они противоречат федеральному законодатель-

ству).

Если признать право местного сообщества на издание своих зако-

нов,

то мы можем столкнуться, в скором времени, с нарушением прин-

ципов правотворчества: легитимности и законности. На наш взгляд, пра-

вы те ученые, которые связывают процесс нормотворчества с проблемой

определения порядка регламентирования компетенции муниципальных

образований.