Мишкин Фредерик С. Экономическая теория денег, банковского дела и финансовых рынков

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА 14. Структура центральных банков и Федеральной резервной системы 425

ты всех банков. Наконец, Совет занимается банковским регулированием: управляет

слиянием банков и созданием новых, определяет круг полномочий банковских хол-

динговых компаний, ведет надзор за деятельностью иностранных банков в США.

Федеральный комитет по операциям

на открытом рынке (FOMC)

www.federalreserve.gov/fomc

Общая информация о FOMC, график его заседаний, стенограммы, протоколы, постановления.

Информация о членах FOMC и "бежевая книга".

Комитет по операциям на открытом рынке, как правило, собирается восемь раз в

год (приблизительно раз в шесть недель) и принимает решения относительно про-

ведения операций на открытом рынке, которые влияют на размер монетарной базы.

Журналисты часто ссылаются на FOMC как на ФРС. Например, когда в печати со-

общают о заседании ФРС, имеется в виду совещание FOMC. Комитет включает семь

членов Совета управляющих, президента ФРБ Нью-Йорка и президентов еще че-

тырех ФРБ. Председатель Совета управляющих одновременно является и предсе-

дателем FOMC. Хотя только президенты пяти ФРБ имеют право голоса в FOMC,

президенты остальных семи ФРБ посещают совещания комитета и участвуют в дис-

куссиях. Следовательно, они оказывают некоторое влияние на решения комитета.

Поскольку операции на открытом рынке — самый важный инструмент, использу-

емый ФРС для контроля за денежной массой, деятельность FOMC определяет всю

политику ФРС. Хотя комитет в настоящее время не устанавливает резервные требо-

вания и дисконтную ставку, решения по поводу этих инструментов экономической

политики фактически принимаются здесь. Комитет не производит операций купли-

продажи ценных бумаг. Он выпускает директивы для торгового отдела ФРБ Нью-

Йорка, где менеджер по операциям на внутреннем открытом рынке управляет мно-

жеством людей, занимающихся куплей-продажей государственных и корпоративных

ценных бумаг. Менеджер ежедневно общается с членами и экспертами FOMC, об-

суждая с ними вопросы деятельности торгового отдела.

Заседание FOMC

Заседание FOMC происходит в зале заседаний на втором этаже главного здания

Совета управляющих в Вашингтоне. Семь управляющих и 12 президентов федераль-

ных резервных банков вместе с секретарем FOMC, директором и заместителем ди-

ректора отдела экономических исследований и статистики Совета управляющих, а

также директорами отделов монетарной политики и международных финансов соби-

раются за массивным столом заседаний. Хотя только пять президентов федеральных

резервных банков имеют право голоса в FOMC, все активно участвуют в обсужде-

ниях. На заседании присутствуют также директора исследовательских отделов всех

ФРБ и другие руководители этих банков, которым, по традиции, не предоставляется

слово.

За исключением февральского и июльского заседаний, обычно посвященных до-

кладу председателя Совета управляющих на заседании Конгресса, заседания FOMC

начинаются утром во вторник в 9:00. В самом начале утверждается протокол пре-

426 ЧАСТЬ IV. Центральные банки и проведение монетарной политики

дыдущего заседания комитета. Первый содержательный пункт повестки дня — до-

клад менеджера по операциям на внутреннем и валютном открытых рынках, а также

другие вопросы по этой тематике. После того, как управляющие и президенты фе-

деральных резервных банков заканчивают задавать вопросы и обсуждать доклады,

последние утверждаются путем голосования.

На следующем этапе заседания директор отдела экономических исследований и

статистики Совета управляющих представляет прогноз национальной экономики,

выполненный экономистами Совета. Этот прогноз называют "зеленой книгой" (см.

врезку 14.4. Внутри ФРС). После ответов докладчика на вопросы по прогнозу каж-

дый президент ФРБ выступает с обзором экономической ситуации в своем округе и

оценкой прогноза национальной экономики от имени банка, а каждый управляющий,

за исключением председателя Совета, высказывается относительно прогноза нацио-

нальной экономики. По традиции, в этот момент выступающие не касаются монетар-

ной политики.

Врезка 14.4. Внутри ФРС

Зеленая, голубая и бежевая книги

Что значат эти цвета для ФРС? Три аналитических документа имеют важное значение для проведе-

ния монетарной политики. Они находятся в центре внимания на совещаниях FOMC. Национальный

прогноз на следующие два года, выполненный отделом экономических исследований и статистики

Совета управляющих, имеет зеленую обложку, и поэтому известен как "зеленая книга". Она предна-

значена для всех, кто присутствует на совещании FOMC. "Голубая книга" — книга в голубой облож-

ке — также доступна каждому участнику совещания. Она содержит прогнозы денежных агрегатов,

подготовленные отделом монетарной политики Совета управляющих. Как правило, исследуются

три альтернативных варианта будущей монетарной политики. "Бежевая книга", в бежевой обложке,

выполненная федеральными резервными банками, содержит обзор экономической ситуации в каж-

дом округе. Источники данных — результаты опросов, проводимых среди ведущих фирм и финан-

совых учреждений. "Бежевая книга" — единственная общедоступная книга, поэтому на нее часто

ссылаются в прессе.

После короткого перерыва все возвращаются в зал заседаний. Следующими в по-

вестке дня заседания стоят вопросы текущей монетарной политики и внутренней

политики. Директор отдела монетарной политики Совета управляющих открыва-

ет дискуссию, представляя различные сценарии монетарной политики, описанные

в "голубой книге" (см. врезку 14.4. Внутри ФРС). После этапа вопросов и ответов

председатель инициирует новую дискуссию, представляя свой взгляд на экономиче-

скую ситуацию и давая рекомендации по мерам монетарной политики. Каждый член

FOMC и президенты банков, не имеющие права голоса, выражают свое отношение

к монетарной политике. Председатель подводит итог дискуссии и предлагает кон-

кретную редакцию директивы относительно целевого значения процентной ставки

по краткосрочным кредитам. Директива адресована отделу операций на открытом

рынке. Секретарь FOMC читает предложенный текст, и члены комитета утверждают

его путем голосования

Решения, отраженные в директиве, не всегда принимаются единогласно; может быть

фиксировано особое мнение. Однако, за исключением редких случаев, голос председател,,

всегда на стороне большинства.

ГЛАВА 14. Структура центральных банков и Федеральной резервной системы 427

Затем следует обед, где участники заседания в неформальной обстановке заслу-

шивают информацию о последних изменениях банковского законодательства, при-

нятых или рассматриваемых Конгрессом. Приблизительно в 14:15 заседание закан-

чивается и оглашаются его официальные итоги: изменились ли процентная ставка по

краткосрочным кредитам и дисконтная ставка, угрожают ли экономике в будущем

риски повышения инфляции или снижения выпуска

. Официальное оглашение ито-

гов заседаний FOMC стало традицией начиная с 1994 года. До этого времени такие

официальные сообщения не публиковались, и рынкам приходилось догадываться,

какие политические решения приняты. Публикация итогов заседаний FOMC — шаг

в сторону повышения открытости ФРС.

Неформальная структура Федеральной

резервной системы

Изучая Закон о Федеральном резерве и другие законодательные акты, мы по-

лучаем представление о формальной структуре ФРС и о том, кто в ней принимает

решения, касающиеся монетарной политики. Однако то, что зафиксировано в зако-

нах, не полностью отражает действительное разделение власти и порядок принятия

решений.

Создатели ФРС в 1913 году считали, что она должна быть строго децентрализо-

ванной системой, объединяющей 12 отдельных взаимодействующих центральных

банков. Первоначально планировалось, что ФРС не несет ответственности за состо-

яние экономики путем контроля за денежной массой и управления процентными

ставками. Со временем ФРС стала отвечать за стабильность экономики, и это спо-

собствовало ее постепенному превращению в единый центральный банк.

Авторы Закона о Федеральном резерве 1913 года предполагали, что ФРС будет

использовать только один базовый инструмент монетарной политики — управление

дисконтными ссудами банкам, входящим в ФРС. Использование операций на от-

крытом рынке было не до конца понятным, резервные требования фиксировались

Законом о Федеральном резерве. Дисконтные ссуды предоставлялись по совместно-

му решению федеральных резервных банков и Совета Федерального резерва (позд-

нее Совета управляющих ФРС), т.е. и те, и другие определяли монетарную политику.

Однако право Совета "проверять и утверждать" дисконтную ставку фактически по-

зволяло ему доминировать над окружными банками в определении этой политики.

В период Великой депрессии была узаконена централизованная власть вновь соз-

данного Совета управляющих ФРС. Фактически он получил в свое распоряжение

остальные два инструмента монетарной политики — операции на открытом рын-

ке и изменение резервных требований. Закон о банковской системе (Banking Act)

1933 года предоставил FOMC возможность управлять открытым рынком, а Закон о

Заседания накануне февральского и июльского докладов председателя FOMC перед

Конгрессом имеют несколько иной формат. Там представляется документ под названием

"Монетарный отчет перед Конгрессом о монетарной политике" (Monetary Report to Congress).

Заседание начинается во вторник не в 9:00, как обычно, а во второй половине дня, и продол-

жается в среду, заканчиваясь приблизительно в 14:15. На этих более продолжительных засе-

даниях наряду с текущими вопросами монетарной политики, рассматривается долгосрочный

экономический прогноз.

428 ЧАСТЬ IV. Центральные банки и проведение монетарной политики

банковской системе 1935 года предоставил Совету управляющих большинство голо-

сов в FOMC, а также позволил ему изменять резервные требования.

Начиная с 1930-х годов Совет управляющих ФРС стал распоряжаться всеми ин-

струментами монетарной политики. В последние годы его власть усилилась. Хотя

президентов федеральных резервных банков избирают их директора с последую-

щим утверждением Советом управляющих, на практике Совет нередко предлагает

директорам окружных банков свои кандидатуры (как правило, профессиональных

экономистов) на посты президентов банков, и директора часто соглашаются с этими

предложениями. Устанавливая оклады президентов банка и проверяя бюджет каж-

дого банка, Совет управляющих дополнительно влияет на деятельность окружных

банков.

Если Совет управляющих обладает такой властью, то какие полномочия на прак-

тике имеют Федеральный консультативный совет и "владельцы" ФРБ — банки, вхо-

дящие в ФРС? Почти никаких. Хотя банки — члены ФРС владеют акциями ФРБ,

они не получают обычного дохода от собственности. Во-первых, они получают не

больше чем 6% дивидендов в год, независимо от того, сколько получает ФРС. Во-вто-

рых, они, в отличие от акционеров частных корпораций, не влияют на то, как их соб-

ственность используется ФРС. В-третьих, обычно только один кандидат на каждое

из шести директорских мест "избирается" банками-членами, и этого кандидата часто

предлагает президент ФРБ (который, в свою очередь, утвержден Советом управляю-

щих). В результате банки — члены ФРС часто отстранены от политического процес-

са в ней и слабо влияют на реальные события. В-четвертых, Федеральный консульта-

тивный совет, как следует из его названия, имеет лишь возможность советовать и не

управляет реальной деятельностью.ФРС. Однако, несмотря на то, что банки — члены

ФРС не обладают реальной властью над своей собственностью, они играют важную,

хотя и малозаметную, роль в ФРС (см. врезку 14.5. Внутри ФРС).

Врезка 14.5. Внутри ФРС

Роль банков — членов Федеральной резервной системы

Хотя банки — члены ФРС, будучи акционерами ФРБ, практически не оказывают прямого влияния

на деятельность первой, они играют в ней важную роль. Шесть их представителей в совете ди-

ректоров каждого ФРБ выполняют функцию надзора. Вместе с тремя остальными директорами они

контролируют процесс аудита ФРБ. Голосуя за рекомендации по изменению дисконтной ставки, они

таким образом участвуют в обсуждении монетарной политики и сообщают свое мнение как пред-

ставителей частного сектора президенту и директорам банка. Они также изучают работу ФРБ из-

нутри, поэтому могут объяснить позицию Федерального резерва представителям частного сектора

и политикам.

В конечном счете, хотя владельцы акций федеральных резервных банков и не имеют права голоса,

они играют важную роль в деятельности Федерального резерва, обеспечивая связь с потребностя-

ми и пожеланиями частного сектора.

ФРС на ее нынешней стадии развития лучше всего характеризовать как централь-

ный банк со штаб-квартирой в Вашингтоне (федеральный округ Колумбия) и фили-

алами в 12 городах. Если все аспекты деятельности ФРС на практике контролирует

Совет управляющих, то кто контролирует Совет? Хотя председатель Совета управ-

ляющих, по закону, не уполномочен контролировать его деятельность, фактически

ГЛАВА 14. Структура центральных банков и Федеральной резервной системы 429

он делает это, выступая от имени ФРС перед Конгрессом или президентом США. Он

также определяет повестку дня заседаний Совета управляющих и FOMC. Например,

тот факт, что на заседаниях FOMC председатель Совета первым выступает по поводу

монетарной политики, позволяет ему сильнее влиять на ее конкретные направления.

Роль председателя Совета управляющих подчеркивается также его внешностью и

личными качествами. Председатели Совета всегда были сильными личностями, что

помогало им достигать поставленных целей.

Деятельность председателя Совета управляющих поддерживает большой штат

профессиональных советников и экономистов. Собирая информацию для Совета и

выполняя аналитические исследования, используемые им при выработке своих ре-

шений, ученые также оказывают некоторое влияние на монетарную политику. Более

того, некоторые члены Совета управляющих — в прошлом профессиональные совет-

ники, поэтому влияние председателя усиливается и длится дольше четырехлетнего

периода.

Председатель Совета управляющих

Определяет

повестку дня

Осуществляет

надзор

'Шесть

^других ч.

ЙСовега

•"управляющих

1йа

^^р

Рекомендует

Голосуют

Утверждает

повестку дня

Федерал!

комитет

операция!

на открытом

Устанавливают

(с учетом ограничений)

нтная

требования

Рекомендует/ /

-«

Операции

на открытом

рынке

ш--ш-----

Рекомендует •

Zal^f;tzz:zzr

mypa

"~" ™^—

„,„

ой

политит Фе

430 ЧАСТЬ IV. Центральные банки и проведение монетарной политики

Неформальная структура ФРС, в которой власть сосредоточена в руках председа-

теля Совета управляющих, приведена на рис. 14.3.

Насколько независима ФРС

Изучая в следующих четырех главах, как ФРС проводит монетарную политику,

мы будем интересоваться, почему она решает действовать так, а не иначе. Чтобы объ-

яснить ее действия, мы должны понять их мотивы. Насколько свободна ФРС от пря-

мого влияния Конгресса и президента? Зависит ли ее поведение от экономических,

бюрократических или политических факторов? Действительно ли ФРС независима

от внешнего давления?

Стэнли Фишер, который был профессором Массачусетского технологического

института, а затем заместителем директора-распорядителя Международного валют-

ного фонда, определил два типа независимости центральных банков: независимость

в выборе инструментов — способность центрального банка выбирать инструменты

монетарной политики, и независимость в выборе целей — способность центрально-

го банка устанавливать цели монетарной политики. ФРС обладает независимостью

обоих видов и свободна от политического давления, которое испытывают остальные

государственные органы. Члены Совета управляющих назначаются на 14-летний

срок, но этот срок технически не подлежит возобновлению, что исключает стремле-

ние управляющих завоевать расположение Конгресса и президента.

Возможно, даже более важный фактор независимости ФРС от прихотей Конг-

ресса — доходы от ценных бумаг и, в меньшей степени, от кредитования банков.

Например, в последние годы ФРС получала около 28 млрд. долл. в год чистых до-

ходов — не так уж мало! Поскольку львиную долю этих доходов приходилось отда-

вать Казначейству, ФРС не обогатилась, но они дали ей важное преимущество перед

остальными государственными учреждениями: она не финансируется за счет бюд-

жета, поэтому федеральное правительство не может контролировать ее монетарную

или валютную политику. Власть над кошельком — синоним власти в целом, поэтому

финансовая самостоятельность ФРС значит для ее независимости больше любого

другого фактора.

Однако ФРС все-таки зависит от влияния Конгресса, который вносит изменения

в законодательство о ФРС. Когда депутаты не довольны тем, как ФРС проводит мо-

нетарную политику, они грозятся взять под контроль ее средства и финансировать ее

расходы за счет государственного бюджета, как это происходит с другими государ-

ственными ведомствами.

Конгресс также внес изменения в законодательство с целью заставить ФРС боль-

ше отчитываться за свою деятельность. В 1975 году Конгресс принял так называемую

резолюцию 133, которая требует от ФРС публиковать целевые значения прироста

монетарных агрегатов. Закон о полной занятости и сбалансированном росте 1978 го-

да (Full Employment and Balanced Growth Act, Humphrey-Hawkins Act) требует, что-

бы ФРС доказывала, что эти целевые значения прироста монетарных агрегатов соот-

ветствуют планам экономического развития, обнародованным президентом США.

Президент также может влиять на ФРС. Во-первых, президент может воздейство-

вать на нее через Конгресс, так как последний имеет возможность прямо влиять на

ФРС или на проводимую ею монетарную политику. Во-вторых, хотя официально

ГЛАВА 14. Структура центральных банков и Федеральной резервной системы 431

президент может назначать только одного или двух членов Совета управляющих на

протяжении одного президентского срока, на практике он назначает их намного чаще.

Одна из причин этого — большинство управляющих не занимают пост в течение пол-

ных 14 лет. (Оклад управляющего гораздо меньше, чем возможные доходы в част-

ном бизнесе.) Кроме того, президент может назначать нового председателя Совета

управляющих каждые четыре года, и председатель, не утвержденный на новый срок,

покидает Совет, а на его место назначается новый управляющий.

Однако влияние президента на состав Совета управляющих ограничено.

Поскольку срок полномочий председателя Совета не обязательно совпадает со сро-

ком президентства, президенту приходится работать с председателем, назначенным

его предшественником. Например, Алан Гринспен был назначен на пост председа-

теля Совета управляющих ФРС в 1987 году президентом Рональдом Рейганом и

был переназначен на новый срок другим президентом-республиканцем Джорджем

Бушем. Когда демократ Билл Клинтон в 1993 году стал президентом, до окончания

срока полномочий Гринспена оставалось несколько лет. Под мощным давлением

Клинтон переназначил Гринспена в 1996 году, а затем и в 2000, хотя Гринспен и был

республиканцем

Как видим, ФРС — один из наиболее независимых центральных банков в мире.

Однако она не свободна от политического давления. Чтобы понять поведение ФРС,

следует признать, что поддержка населения играет важную роль в ее деятельности

Структура и независимость

центральных банков других стран

В отличие от децентрализованной Федеральной резервной системы, которая со-

стоит из 12 окружных банков, находящихся в частной собственности, центральные

банки в других развитых странах представляют собой одно централизованное под-

разделение, принадлежащее правительству. Рассмотрим структуру и степень неза-

висимости четырех важнейших иностранных центральных банков: Банка Канады,

Банка Англии, Банка Японии и Европейского центрального банка.

Банк Канады

www.bank-banque-canada.са/

Web-сайт Банка Канады.

Банк Канады был создан довольно поздно — в 1934 году. Директора банка, утверж-

даемые правительством на трехлетний срок, назначают его председателя сроком на

семь лет. Руководящий совет, состоящий из председателя и четырех его заместите-

Аналогично Вильям Макчесни Мартин, председатель Совета управляющих с 1951 по

1970 год, был назначен президентом Трумэном (демократом), переназначен Эйзенхауэром

(республиканцем), гхеннеди (демократом), Джонсоном (демократом) и Никсоном (республи-

канцем). Пол Волкер, председатель с 1979 по 1987 год, был назначен президентом Картером

(демократом), но переназначен президентом Рейганом (республиканцем).

Bob Woodward, Maestro: Greenspan's Fed and the American Boom (New York: Simon and

Schuster, 2000).