Левенець Ю.А. (гол. ред) Сучасна українська політика. Аналітичні доповіді Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України

Подождите немного. Документ загружается.

Ситуація, за якої парламент може самостійно встановлювати

умови, які визначають дострокове припинення його повноважень

і миттєво змінювати їх з огляду на особливості конкретної полі

тичної ситуації, здавалася алогічною. Це призводить до політич

них і правових суперечок (колізій) між парламентом і Главою

держави, ситуацій, коли Президент вважатиме парламент розпу

щеним, а парламент не визнаватиме факту припинення своїх

повноважень (ситуація 2007, 2008 р.).

Після розпаду Коаліції демократичних сил у процесі створен

ня Антикризової коаліції були внесені зміни до Регламенту ВР,

які спрощують умови переформатування утвореної коаліції, її

розпуску або утворення нової коаліції. Така ситуація відкриває

можливість для довільного коригування політичними силами норм

Конституції, створення умов для вільного переформатування ко

аліції залежно від поточної політичної кон’юнктури, внаслідок

чого відкриваються можливості для втрати зв’язку політичної

структури ВР з результатами виборів і, відповідно, — ревізії на

родного волевиявлення.

Постановами ВР були змінені положення Регламенту, що ре

гулюють порядок формування коаліції депутатських фракцій.

Першою з постанов Регламент доповнено рядом положень, зокре

ма, щодо пролонгації пропозиції кандидатури Прем’єрміністра

та міністрів у разі припинення діяльності коаліції чи укладання

нового тексту коаліційної угоди; процедури зміни коаліції чи скла

ду коаліції; збереження коаліції у разі виходу частини її членів,

якщо при цьому кількісний склад коаліції не стає меншим, ніж

визначено Конституцією України. Іншою постановою визначено,

що мінімальна кількість народних депутатів для формування де

путатської фракції має становити не менше ніж 15 народних де

путатів; народний депутат, якого виключено зі складу депутатсь

кої фракції, є позафракційним і має право за особистою заявою

увійти до складу іншої фракції.

З одного боку, заповнення певних прогалин в існуючому Рег

ламенті дозволяє говорити про повніше та якісніше правове регу

лювання внутрішньопарламентської діяльності. З іншого, — ці

зміни корисні насамперед для існуючої коаліції, оскільки вони

послабили формальні вимоги до її утворення та діяльності, фактич

но знівелювали принцип імперативного мандата, який було закла

дено новою редакцією Конституції України. Цей приклад підтвер

див застереження експертів про небезпеку зняття конституційної

101

Аналітичні доповіді

вимоги затвердження Регламенту ВР Законом. Це дало можливість

більшості маніпулювати Регламентом у своїх інтересах. Прикла

дами неточностей, якими створені колізії, можуть служити нове

ли у ст. 83 і 88, якими передбачено встановлення порядку роботи

ВР Регламентом ВР. Водночас п.21 ч.1 ст. 92 Конституції, який

не зазнав змін під час реформи, передбачається, що «порядок ді

яльності Верховної Ради України» має визначатися виключно

законами.

Конституція України передбачає певні запобіжники міжфрак

ційним переходам народних депутатів («імперативний мандат»),

які мали масовий характер у парламентах попередніх скликань,

тим самим порушуючи народне волевиявлення, відкриваючи

можливості для політичної корупції та тиску на народних депу

татів з боку влади. Як обмеження використані такі підстави для

припинення повноважень народного депутата України: відмова

від вступу до фракції партії (блоку), за списком якого був обра

ний депутат, а також вихід з відповідної фракції.

Відсутність серед підстав для припинення повноважень на

родного депутата такої, як виключення з фракції, дозволило ок

ремим депутатам ігнорувати партійні позиції під час створення

коаліції. Зокрема, частина депутатів із фракцій БЮТ та «Наша

Україна», всупереч рішенням фракцій, «індивідуально» вступи

ли до Антикризової коаліції (2006 р.). Подібні дії депутатів не пе

редбачені Конституцією, суперечать логіці пропорційних виборів

і є, по суті, викривленням народного волевиявлення. Додатко

вим негативним чинником є те, що відповідна практика отрима

ла легітимацію через зміни до Регламенту ВР, згідно з якими

відновлено «позафракційний» статус народних депутатів. Таким

чином, визначена у Конституції формула імперативного мандата

є недосконалою. Враховуючи дискусійний характер відповідних

змін до Конституції, доцільно визначитися: або взагалі відмови

тися від принципу імперативного мандата, або зробити цей прин

цип дієвим.

Отже, нині існує потреба у законодавчому врегулюванні окрес

лених проблемних моментів у розділі Конституції, що регулює

діяльність Верховної Ради. Питання подальшої еволюції системи

влади в Україні у напрямі парламентської республіки, очевидно,

є питанням перспективи, а його вирішення залежить не лише від

позицій провідних політичних сил, але й від наявності відповід

ного суспільного запиту.

102

Сучасна українська політика

Інститут президентства. Поряд з наявністю низки неузго

дженостей у функціонуванні ВР існує ряд об’єктивних і суб’єк

тивних чинників, які актуалізують проблему ефективності пра

вового та організаційного забезпечення діяльності Президента.

Слід наголосити, що після конституційної реформи високий

конституційноправовий статус Президента країни зберігся, але

повноваження змінилися, відчутно зменшився загальний обсяг

його владних повноважень.

Водночас слід взяти до уваги реальне зменшення обсягу пов

новажень Президента внаслідок конституційної реформи. А це не

лише ті, які відбивають внесенні до Конституції положення, за

якими певні повноваження Глави держави були передані іншим

органам, але й набуття реального змісту тих положень Консти

туції, які до реформи були формальними і недіючими.

Положення ст. 113 Конституції про призначення та звільнення

голів місцевих державних адміністрацій «за поданням Кабінету

Міністрів України», які до реформи вважалися формальністю, за

нинішньої конституційної норми набули цілком реального зна

чення. В подальшому, вирішуючи ці питання, Президент уже

змушений узгоджувати свою позицію з урядом. Попри розши

рення прерогатив Кабінету Міністрів, які ще більших гарантій

зазнали після прийняття Закону про Кабінет Міністрів, виконав

ча вертикаль влади фактично залишилася у Президента. Таким

чином це створило підстави для паралельного існування двох ви

конавчих вертикалей. Уряд, сформований парламентом, не має

права призначати голів державних адміністрацій. Таким чином

у разі, коли Президент і уряд перебувають в опозиції один щодо

одного (ситуація з урядом В. Януковича 2006–2007 рр.), створю

ються підстави для існування перманентного політичного конфлік

ту між державними адміністраціями регіонального та локально

го рівня та урядом. На практиці це проявляється через відвертий

саботаж урядових рішень, що унеможливлює ефективне прове

дення урядової політики і, зрештою, політики правлячих полі

тичних партій, які утворюють парламентську більшість.

Аналогічні проблеми існують і щодо процедури формування

та відставки уряду. Так, законодавство не визначає засоби впли

ву на Президента у разі, якщо той, отримавши від коаліції депу

татських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту по

дання про призначення Прем’єр міністра, у визначений період

не вносить цієї кандидатури. Щодо відставки уряду, то у разі, якщо

103

Аналітичні доповіді

уряд відправлений у відставку, а парламентська коаліція розпа

лася або ж всередині неї існують суперечки щодо кандидатури но

вого Прем’єрміністра, країна отримує на невизначений термін ви

конуючого обов’язки Прем’єрміністра (випадок Ю.Єханурова).

Крім цього, новий конституційноправовий статус Президен

та унеможливив використання певних повноважень, які до ре

форми здійснювалися практично, без будьякої конституційної

чи законодавчої санкції, насамперед — призначення та звільнен

ня з посад заступників керівників центральних органів виконавчої

влади. 4 грудня 2006 р. своїм Указом за №1025 Президент України

спробував повернути частину втрачених повноважень шляхом

встановлення Переліку посад керівників військових формувань,

правоохоронних органів, органів дипломатичної служби, канди

датури для призначення на які погоджуються з Президентом Ук

раїни, і внесення до Переліку посад перших заступників і заступ

ників міністрів внутрішніх справ, закордонних справ, оборони,

голів і заступників голів Державної служби спеціального зв’язку

та захисту інформації, Державної служби експортного контролю

і низки інших посадових осіб центральних органів виконавчої

влади. Однак цей Указ Президента, яким був затверджений Пе

релік, одразу ж був оскаржений у Конституційному Суді Украї

ни урядом на предмет його неконституційності.

Аналіз повноважень, які нині має Президент, свідчить про те,

що конституційноправовий обсяг повноважень Президента Украї

ни є досить вагомим і значно більшим, ніж у президентів європейсь

ких парламентських республік, і цілком співмірним з повнова

женнями Президента Французької Республіки. Так, Президент

України був і залишається керівником зовнішньополітичної та

оборонної діяльності держави; очолює Раду національної безпе

ки і оборони України та керує її діяльністю; зберігає значні пов

новаження з призначення та звільнення посадових осіб держав

них органів (Генерального Прокурора України, половини членів

ради Національного банку України, половини членів Національ

ної Ради України з питань телебачення і радіомовлення, вищого

командування Збройних сил України, інших військових форму

вань, глав дипломатичних представництв, голів місцевих дер

жавних адміністрацій), а також внесення кандидатур на посади

міністрів оборони та закордонних справ, голови Служби безпеки

України тощо; зберігає повноваження, пов’язані з формуванням

і діяльністю органів судової влади; право законодавчої ініціативи,

104

Сучасна українська політика

право визначення законопроектів як невідкладних і право вето

на ухвалені Верховною Радою закони.

Істотним чинником постають розширені повноваження Прези

дента з дострокового розпуску Верховної Ради. Водночас, замість

права скасування актів Кабінету Міністрів, Глава держави отри

мав право призупинення дії цих актів у разі їх невідповідності

Конституції з одночасним відповідним зверненням до Конститу

ційного Суду України.

Загальний аналіз нинішніх повноважень Глави держави свід

чить про зміщення «центру впливу» в комплексі прерогатив Пре

зидента від безпосереднього керівництва управлінською та розпо

рядчою діяльністю до функцій загальнополітичного керівництва

й контролю законності дій усіх державних органів, зокрема, ор

ганів виконавчої влади.

За умов розподілу владних повноважень між різними інсти

туціями державної влади, який виник внаслідок політичної ре

форми, Президент держави, як і раніше, може відігравати вирі

шальну роль в ухваленні всіх ключових рішень, якщо правляча

коаліція в парламенті й уряд є пропрезидентськими. Проте вплив

Глави держави на внутрішню політику може бути досить істот

ним і тоді, коли Президент й уряд представляють різні політичні

сили. За обставин, які склалися у 2006 р., цей вплив набув фор

ми президентського нагляду і контролю за дотриманням консти

туційних положень у діяльності уряду та застосування правових

засобів протидії спробам виконавчої влади порушити існуючі

конституційні норми чи діюче законодавство.

Створення у лютому 2007 р. коаліції фракцій ВР у складі БЮТ

і НУНС та підписання відповідної угоди розширило можливості

впливу Президента на коаліційну більшість та Кабінет Міністрів

України. За таких умов стала значно міцнішою позиція Прези

дента і його можливості впливу на коаліційну більшість, їх зако

нотворчу діяльність шляхом застосування конституційного права

вето. З іншого боку, така коаліція дає можливість запобігти си

туативному блокуванню останніх з антикризовою коаліцією задля

досягнення конституційної більшості у парламенті. Тим самим

урядова коаліція змушена взаємодіяти більш обачливо і конст

руктивно з Президентом України. Практика подальших подій

і діяльність вже пропрезидентської коаліції за уряду Ю.Тимошен

ко ще наочніше підтвердила можливості впливу Глави держави.

Адже без досягнення порозуміння з Президентом іншої сторони

105

Аналітичні доповіді

продовження політичної реформи та прийняття базових законів

стало практично неможливим.

Нинішня ситуація рельєфно висвітлила потужності впливу

Президента на перебіг політичних подій загалом в країні, а також

і на процес реформування суспільства. Проте ускладнення ре

алізації нових конституційних положень та прийнятий Верхов

ною Радою за т.з. «антикризової коаліції» Закон «Про Кабінет

Міністрів України», а потім поновлення ряду суттєвих його по

зицій уже за уряду Ю.Тимошенко підтвердили прагнення урядо

вих сил щодо подальшого нарощування владного впливу.

Усі ці та інші чинники імперативно вимагають вдосконален

ня правового та організаційного забезпечення діяльності Прези

дента і виконання ним функцій Глави держави. Слід відзначити

й той факт, що існуюча на сьогодні вітчизняна законодавча база

щодо забезпечення діяльності Президента здебільшого застаріла.

Закони «Про Раду національної безпеки і оборони» (від 5 березня

1998 р.), «Про основи національної безпеки України» (від 19 черв

ня 2003 р.) були прийняті до запровадження політичної реформи

і нині не повною мірою забезпечують виконання Президентом йо

го функцій. Нормативноправова база, яка б унормовувала правові

та інституційні складові діяльності та впливу Президента за нової

форми правління, не сформована (зокрема, Закон «Про Президен

та України»). Звичайно, що вирішення цих проблемних питань,

взаємовідносин сторін розв’язувати слід не кількістю задіяних сил

і установ, а якістю підходів та стратегічним баченням розвитку

подій. Для Президента досить важливою постає не лише діяль

ність на конституційних засадах, але й випереджальний підхід,

досягнення значно більшої привабливості його власної політич

ної позиції.

Президент, використовуючи конституційне право створюва

ти «для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі

та інші допоміжні органи і служби», може сформувати систему,

спрямовану на якісне поліпшення правового та організаційного

забезпечення його діяльності, яка мала б включати:

1) Дорадчоконсультативну Раду при Президентові зпоміж

авторитетних інтелектуалів і громадськополітичних діячів та

успішних підприємців;

2) управління стратегічних ініціатив з відповідними відділами

зовнішньої і внутрішньої політики, інформаційного простору та гу

манітарного розвитку, а також законодавчих ініціатив Президента

106

Сучасна українська політика

(створений відповідний Центр нормотворчої підготовки ініціатив

Глави держави у складі Національного інституту стратегічних

досліджень за даних умов не спроможний вирішити цю проблему

в принципі);

3) загальнодержавний моніторинговий центр дотримання

конституційних прав і свобод людини і громадянина.

У сучасних умовах слід не лише чітко вирізняти політикопра

вові, організаційні інструменти, але й конституційні засоби без

посереднього впливу Глави держави на громадян країни, на фор

мування громадської думки. Серед останніх засобів: виступи від

імені держави, звернення до народу, звернення зі щорічними

і позачерговими посланнями до Верховної Ради про внутрішнє

і зовнішнє становище України.

Водночас головне завдання, яке покладалося б на систему пра

вового забезпечення діяльності Президента, полягало б у допо

мозі Главі держави стати генератором різнобічно опрацьованих,

добре вивірених насамперед стратегічних проблем розвитку Ук

раїни. Саме Президент разом із важливими пропозиціями щодо

розв’язання поточних суспільнополітичних проблем міг би про

дукувати ці ініціативи, які стали б далекосяжними проектами ре

ального утвердження України у дедалі більш глобалізованому світі.

У доцільності такого підходу переконує і необхідність відповід

ного планування та упорядкування законотворчості за ініціативи

Глави держави. Адже аналіз свідчить, що Президентом як суб’єк

том законодавчої ініціативи внесено до ВР V та VІ скликань більше

сотні законопроектів, проте більшість з них стосується ратифі

кації міжнародних договорів. Політично важливих щодо продов

ження політичної реформи, а також щодо приборкання інфляції

та подолання економічної кризи явно бракує. Тим самим втра

чається ініціатива, не вистачає випереджального і стратегічного під

ходу. Тому пакетний підхід, системне бачення розробки та своєчас

не внесення законопроектів щодо повноважень владних органів,

економічних та соціальних реформ могли б запобігти багатьом

нинішнім політичним конфліктам, сприяли б утвердженню при

матного значення інституту президентства.

Місцеве самоврядування. Відповідно до законодавства «міс

цеве самоврядування є не лише правом територіальної громади

вирішувати питання місцевого значення, а й реальною здатністю».

Щодо основних принципів місцевого самоврядування — правова,

організаційна та матеріальнофінансова самостійність. Місцеві

107

Аналітичні доповіді

бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного

бюджету України. Самостійність місцевих бюджетів має виявля

тися у самостійності їх формування та спрямування витрат. Поряд

із фінансовою самостійністю органів місцевого самоврядування

створено певну законодавчу основу для самостійності і місцевих

органів влади — вони можуть самотужки приймати рішення про те,

які місцеві податки та збори встановлювати, як і які послуги нада

вати тощо. Водночас проголошений і закріплений на законодавчому

рівні принцип самостійності місцевих бюджетів на практиці реалі

зується не повною мірою. Проблема в тому, що зберігаються

істотні диспропорції у рівні розвитку регіонів, районів та населених

пунктів. Усе це спричиняє нерівномірність можливостей органів

місцевого самоврядування та органів державної влади на місцях.

Важливим кроком у напрямі посилення самостійності регіонів

є Закон «Про органи самоорганізації населення», яким визначе

но порядок створення, основні завдання, повноваження, принци

пи організації та діяльності органів самоорганізації населення,

їх фінансовоекономічну основу. Так, відповідно до Закону органи

самоорганізації населення самостійно використовують фінансові

ресурси, отримані з місцевого бюджету, на цілі та в межах, визна

чених відповідною радою. Закон чітко розрізняє власні та делего

вані повноваження органів самоорганізації населення, визначає

їх статус, умови формування та обсяг відповідальності. Водночас,

незважаючи на проголошений принцип самостійності територі

альних громад України, реальний механізм забезпечення цієї са

мостійності недостатній.

Проблема розподілу повноважень територіальних органів вла

ди й надалі залишається актуальною. Нормативноправові акти

все ще зберігають підстави для дублювання повноважень місцевими

державними адміністраціями та виконавчими органами сільсь

ких, селищних і міських рад.

Так, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адмі

ністрації» до відання місцевих державних адміністрацій нале

жить вирішення наступних питань: забезпечення законності,

охорони прав, свобод, законних інтересів громадян; соціальноеко

номічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та

обліку; управління майном, приватизація та підприємництво;

промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту

і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури

і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі,

108

Сучасна українська політика

природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної

діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціаль

ного захисту, зайнятості населення, праці та зарплати. До компе

тенції місцевих державних адміністрацій належить вирішення

питань соціальноекономічного розвитку відповідних територій.

Закон «Про місцеве самоврядування» визначає сфери компе

тенції своїх виконавчих органів таким чином: підготовка програм

соціальноекономічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст;

забезпечення збалансованого економічного та соціального роз

витку відповідної території, ефективного використання природ

них ресурсів.

Таким чином фактично маємо дублювання одних і тих самих

повноважень місцевими державними адміністраціями та органа

ми місцевого самоврядування. Це, зрештою, спричиняє протис

тояння між радами та місцевими державними адміністраціями

у вирішенні питань місцевого значення і виливається у нескін

ченних судових процесах.

Інший аспект проблеми у власне нерозвиненості інститутів

громадянського суспільства на місцевому рівні. Органи самоорга

нізації населення хоча й мають право делегувати власні повнова

ження інститутам громадянського суспільства, рівень розвитку

недержавних структур на місцевому рівні залишається неза

довільним, таким чином ця ніша залишається порожньою.

Щодо фінансовоекономічної самостійності територіальних

громад, то знову ж таки існують суперечності між положеннями

закону і реальною практикою. Так, місцеві органи влади мають

право з адміністрування тільки місцевих податків та зборів, пи

тома вага яких у доходах місцевих бюджетів становить 2–7%.

Інші вагомі податки та надходження — податок з прибутків

фізичних осіб, плата за землю, податок на прибуток підприємств

комунальної форми власності за визначенням є загальнодержав

ними, хоча й надходять до місцевих бюджетів різних рівнів.

Тому для України й надалі актуальною залишається пробле

ма не лише розмежування повноважень, а їх децентралізації та

деконцентрації. З огляду на ментальні особливості громадян Ук

раїни (відчуження від влади) доцільним було б взагалі скасувати

місцеві державні адміністрації на рівні району, віддавши її пре

рогативи виконавчим органам місцевих рад. Тимчасом як обласним

державним адміністраціям залишивши функції контрольнона

глядового характеру.

109

Аналітичні доповіді

Розділ ІІІ

Децентралізація як спосіб демократичної оптимізації

відносин центру і регіонів

«Децентралізація» є елементом демократизації, що передба

чає забезпечення підвалин демократичного суспільнополітично

го ладу на місцевому рівні і складається з таких компонентів:

вільне самоврядування місцевих громад; передача місцевим гро

мадам певних повноважень держави; супроводження передачі

цих повноважень держави забезпеченням фінансових, людських

і правових ресурсів; нові партнерські відносини між державою та

місцевими громадами. В той же час у вузькому сенсі термін «де

централізація» може вживатись і без позначення якості (тобто,

демократизації), а означати лише передачу повноважень від цент

ральних органів влади — регіональним, розширення інструментів

місцевих еліт у їх стосунках з центром. Така «децентралізація»

краще описується терміном «деконцентрація» і не обов’язково

пов’язана з перспективою демократичного розвитку регіонів та

держави в цілому.

Зазвичай попит на децентралізоване вирішення суспільних

проблем посилюється внаслідок зміцнення «середнього класу»,

який займає домінуючі позиції у соціальній структурі. Слід заз

начити, що ця тенденція поступово формується і в перехідних

(посткомуністичних) суспільствах, до яких належить Україна.

Отже, перед нашою державою постає проблема перегляду наявних

повноважень регіональних та локальних органів державної вла

ди і органів місцевого самоврядування.

Ідеї децентралізації в концепціях і проектах політичного ре6

формування в Україні супроводжують історію становлення ук

раїнської держави від самих її початків. Насамперед ідеться про

обговорення конституційного та адміністративнотериторіально

го устрою, можливостей переходу до федералізму, максимальну

економічну самостійність регіонів, але водночас й якомога жорст

кішу унітарність у впровадженні державницької ідеології, у роз

будові освітньокультурної сфери. Тобто це має бути національна

держава, в якій регіони матимуть максимальну економічну неза

лежність.

Полеміка навколо централізаціїдецентралізації у перші роки

незалежності характеризувалася трьома основними мотивами:

штучним характером адміністративного поділу, що був успадко

110

Сучасна українська політика