Левенець Ю.А. (гол. ред) Сучасна українська політика. Аналітичні доповіді Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України
Подождите немного. Документ загружается.
Розділ І
Конституційна модель суспільно,політичного устрою
в сучасній Україні
З формального погляду за роки незалежності Українська дер
жава відбулася за всіма характерними для держави вимірами:
незалежність, суверенітет і недоторканність кордонів визнано
світовим товариством, країна стала рівноправним членом багатьох
міжнародних організацій і об’єднань, зокрема Ради Європи, укла
дені угоди про співпрацю з провідними міжнародними союзами —
ЄС і НАТО, вдалося набути без’ядерного статусу, відповідних по
зитивних зрушень в економіці. У суспільнополітичному житті
відбулася демонополізація ідеологічної сфери, формується бага
топартійна система, створюються і діють інститути громадянсь
кого суспільства.
Україна, подолавши складний конституційний шлях — від Дек
ларації про Державний суверенітет (16 липня 1990 р.), Консти
туційного договору між Президентом і Верховною Радою (8 червня
1995 р.) — до утвердження Конституції України (28 червня 1996 р.)
та Закону України «Про внесення змін до Конституції України»
(8 грудня 2004 р.), обрала демократичний тип суспільнополітич
ного устрою і поступово набуває контурів сучасної цивілізованої
держави.
Відповідно до Конституції Україна є змішаною республікою. Но
сієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, який здійс
нює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга
ни місцевого самоврядування. Легітимність влади, таким чином,
виходить від народу, який через вибори делегує своїх представни
ків у органи державної влади. За адміністративнотериторіальним
устроєм Україна є унітарною державою: єдина конституція; гро
мадянство; система права; судова система; система органів дер
жавної влади. Державна влада здійснюється на засадах її поділу
на законодавчу, виконавчу і судову.
Єдиним органом законодавчої влади і вищим представниць6
ким органом в Україні є Парламент — Верховна Рада України
(ВР), конституційний склад якої — 450 народних депутатів Ук
раїни, котрі обираються на основі загального, рівного і прямого
виборчого права, за пропорційною виборчою системою терміном
на 5 років. ВР працює в режимі чергових і позачергових сесій. За
результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій
91
Аналітичні доповіді
у парламенті формується коаліція депутатських фракцій, до складу
якої входить більшість народних депутатів України від її консти
туційного складу. Коаліція вносить пропозиції Президенту щодо
кандидатури Прем’єрміністра, а також щодо кандидатур міністрів.
До повноважень Верховної Ради України належать: внесення
змін до Конституції України; призначення всеукраїнського ре
ферендуму з питань про зміну території України; затвердження
Державного бюджету та внесення змін до нього; визначення за
сад внутрішньої та зовнішньої політики; призначення виборів
Президента України у строки, передбачені Конституцією; оголо
шення за поданням Президента України стану війни і укладання
миру; схвалення рішення Президента України про використання
Збройних сил та інших військових формувань у разі збройної агресії
проти України; усунення Президента України з поста в порядку
процедури (імпічменту); призначення за поданням Президента
України Прем’єрміністра України, міністра оборони України, мі
ністра закордонних справ України, голови Служби безпеки Украї
ни, призначення за поданням Прем’єрміністра України інших
членів Кабінету Міністрів України, вирішення питання про відстав
ку Прем’єрміністра України, членів Кабінету Міністрів України.
Верховна Рада здійснює також інші повноваження, які відпо
відно до Конституції України належать до її компетенції. Поши
рюються її повноваження на затвердження структури і визначення
функцій Збройних сил, Служби безпеки України, інших військо
вих формувань, а також Міністерства внутрішніх справ. Також
вона ухвалює рішення про надання військової допомоги іншим
державам, направлення до інших держав підрозділів Збройних
сил України та допуск військових формувань інших держав на
територію України.
Верховна Рада України за пропозицією Президента України
або не менш як однієї третини народних депутатів України від
конституційного складу Верховної Ради України може розгляну
ти питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та
прийняти резолюцію недовіри Уряду України.
Згідно з Конституцією Главою держави з правом виступати
від її імені є Президент України. Він є гарантом державного суве
ренітету, територіальної цілісності, дотримання Конституції Ук
раїни, прав і свобод людини і громадянина. Президент України
обирається на основі загального, рівного і прямого виборчого права
шляхом таємного голосування терміном на 5 років. Одна й та сама
92
Сучасна українська політика
особа може обіймати посаду Президента України не більше двох тер
мінів підряд. Президенту України забороняється мати інший пред
ставницький мандат, обіймати посади в державних або громадських
органах, займатися підприємницькою діяльністю. Повноважен
ня обраного Президента починаються з моменту складання ним
присяги на вірність народу України, до якої його приводить на
урочистому засіданні ВР Голова Конституційного Суду України.
Президент України: забезпечує державну незалежність, націо
нальну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу
в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньопо
літичною діяльністю держави; є Верховним Головнокомандувачем
Збройних сил України; призначає позачергові вибори до Верхов
ної Ради України та припиняє повноваження парламенту, якщо:
протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано
коаліцію депутатських фракцій; протягом 60 днів після відставки
Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад
Уряду; протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання
не можуть розпочатися.
Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної
Ради України приймається Президентом України після консуль
тацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та
головами депутатських фракцій у Парламенті.
Президент України здійснює також інші повноваження, які від
повідно до Конституції України належать до його компетенції.
Конституція України передбачає припинення повноважень
Президента України у разі: відставки, неможливості виконувати
свої повноваження за станом здоров’я; усунення його з поста в по
рядку імпічменту; смерті. У випадках, якщо повноваження Пре
зидента України припиняються достроково, виконання обов’язків
Глави держави на період до обрання і вступу на пост нового Пре
зидента покладається на Голову ВР.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабі6
нет Міністрів України. Він відповідальний перед Президентом
України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.
До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єрміністр
України, Перший віцепрем’єрміністр, віцепрем’єрміністри, мі
ністри. Основу діяльності Кабінету Міністрів становить Програма
діяльності уряду, яку схвалює Верховна Рада України. Відноси
ни Верховної Ради з Кабінетом Міністрів України визначаються
законами, що ухвалює парламент, які уряд зобов’язаний неухильно
93
Аналітичні доповіді
виконувати. Верховна Рада здійснює фінансовий контроль за ді
яльністю уряду шляхом затвердження Державного бюджету та
прийняття рішення щодо звіту про його виконання.
Прем’єрміністр України керує роботою Кабінету Міністрів
України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Уряду,
схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України
забезпечує: державний суверенітет та економічну самостійність
України; здійснення її внутрішньої і зовнішньої політики; вико
нання Конституції і законів, актів Президента України. Важли
вим завданням Кабінету Міністрів є забезпечення прав і свобод
людини і громадянина, що цілком відповідає сутності демокра
тичної держави.
Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севасто
полі здійснюють місцеві державні адміністрації. Якщо голові ра
йонної чи обласної державної адміністрації висловили недовіру
дві третини депутатів від складу відповідної ради, то Президент
України приймає рішення про його відставку.
Новим соціальним інститутом для України є місцеве самовря
дування. Відповідно до законодавства України місцеве самовряду6
вання — право територіальної громади (жителів села чи добровіль
ного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та
міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України. Це право гарантується Конститу
цією України та законами, що регулюють реалізацію місцевого
самоврядування на засадах Європейської хартії місцевого самов
рядування — Законом «Про місцеве самоврядування» (21.05.97),
«Про місцеві державні адміністрації» (09.04.99) та Законом «Про
органи самоорганізації населення» (11.07.2001). Здійснюється воно
територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх ви
конавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представ
ляють спільні інтереси територіальних громад села, селища та
міста, є районні та обласні ради. До складу сільської, селищної,
міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються
жителями села, селища, міста, району, області на основі загаль
ного, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосу
вання строком на п’ять років. Статус голів, депутатів і виконавчих
органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорга
нізації, ліквідації визначаються законом. Держава підтримує міс
цеве самоврядування фінансово.
94
Сучасна українська політика
Система функцій місцевого самоврядування є аналогічною
відповідним функціям держави. До основних функцій місцевого
самоврядування належать: політична — забезпечення реалізації
громадянами конституційного права брати участь в управлінні
державними та громадськими справами, формуванні органів
місцевого самоврядування; економічна — спрямована на виконан
ня програм економічного розвитку територіальних одиниць; ма
теріальнотехнічна — полягає в управлінні об’єктами комунальної
власності; бюджетнофінансова, соціальнокультурна, екологіч
на та інші.
Отже, влада органів місцевого самоврядування є похідною від
державної влади, суть якої полягає в передачі територіальним
громадам та утвореним ними органам у межах, передбачених чин
ним законодавством, певної частини повноважень державних ор
ганів для здійснення централізованої державної виконавчої вла
ди на місцях.
Представницькі органи влади формуються за участю політич
них партій, які є єдиними суб’єктами виборчого процесу.
Система судової влади в Україні складається з Конституцій
ного Суду України, Верховного Суду України, судів загальної юрис
дикції, міжнародних комерційних арбітражів. Новим інститу
том у системі правосуддя України є Вища рада юстиції.
Дотримання владними структурами відповідно до Основного
закону країни своїх функцій і повноважень покликаний контролю
вати Конституційний Суд України. Конституційний Суд є єди
ним органом конституційної юрисдикції в Україні і складається
з 18 суддів. Президент України, Верховна Рада України та з’їзд
суддів України призначають (обирають) по 6 суддів Конституцій
ного Суду.
Винятково важливу роль у процесі формування владних струк6
тур відіграють політичні партії. За даними Міністерства юстиції
в Україні на кінець 2008 року зареєстровано близько 150 політич
них партій. Політичний спектр сучасних партій характеризуєть
ся такими напрямами: соціалістичнокомуністичний; центри
стський; націоналдемократичний. За нинішніх умов політичні
партії України ще не виконують достатньою мірою своїх основних
функцій — артикуляції та представництва інтересів різних груп
громадян, ректрутації правлячої еліти. Сьогодні можна говорити
лише про багатопартійність в Україні, яка від атомізованого роз
маїття з великою кількістю нечисленних, маловпливових партій
95
Аналітичні доповіді
поступово трансформується в партійну систему в її класичному
розмежуванні на лівих, правих і центристів.
Отже, коли говорити загалом про модель державнополітич
ного устрою в сучасній Україні, то мається на увазі, що парламент
ухвалює закони, Президент є Главою держави, Прем’єрміністр
та його Кабінет здійснюють виконавчу владу. Владні структури,
насамперед законодавчі органи, формуються за участю політич
них партій. У такій державі в основному розподілені функції та
повноваження законодавчої, виконавчої та судової влади. Голов
ним у ній є верховенство закону в усіх сферах громадського життя.
Проте на практиці становлення політичної системи в сучасній
Україні відбувається значно складніше і більш суперечливо. То
му далі пропонуємо зупинитися на найбільш проблемних момен
тах політикоправового устрою.
Розділ ІІ
Суперечності політико,правового устрою України,
спричинені конституційною реформою 2004 р.
Перехід до парламентськопрезидентської форми державного
правління істотно вплинув на структуру насамперед вищих орга
нів влади. Йдеться про зміни інституційнофункціонального ха
рактеру, які порушили баланс влади і спричинили системну кризу
вищих органів влади. Щоб зрозуміти причини кризи, слід звер
нутися до умов еволюції політикоправового устрою.
Верховна Рада України І скликання успадкувала конституцій
ноправовий статус і повноваження Верховної Ради Української
РСР, обраної у 1990 р. Після проголошення незалежності України
відбулася зміна назви вищого представницького органу, але його
склад залишився незмінним. Проте парламент України успадкував
від Верховної Ради УРСР повноваження, які значно перевищували
повноваження парламентів демократичних країн. Заборона діяль
ності Комуністичної партії України в серпні 1991 р. та ліквідація
вертикалі партійних органів, які відігравали ключову роль у сис
темі влади радянського періоду, означали перехід усієї повноти вла
ди до Верховної Ради. В парламенті концентрувалися як законодав
чі функції, так і, значною мірою, виконавчі, контрольні та установчі.
Але запровадження інституту президентства (1991 р.) зумо
вило певний паралелізм повноважень Президента і парламенту,
96
Сучасна українська політика
що в умовах правового вакууму і недосконалості механізму стри
мувань і противаг призводило до політичних конфліктів (голов
ними були питання контролю над урядом, впливу на місцеві ра
ди та виконавчу вертикаль), що, зрештою, відволікало зусилля
від вирішення соціальноекономічних проблем і в кінцевому під
сумку призвело до дострокового припинення повноважень як Пре
зидента Л.Кравчука в 1993 р., так і парламенту в 1994 р.
Після обрання у 1994 р. Верховної Ради ІІ скликання та ново
го Президента України Л.Кучми конфлікт навколо визначення
конституційного обсягу повноважень кожного з цих інститутів
влади розгорівся з новою силою. Згідно з прийнятим 8 червня
1995 р. Конституційним договором «Про основні засади організації
та функціонування державної влади і місцевого самоврядування
в Україні на період до прийняття нової Конституції України»
Верховна Рада втратила право затверджувати запропоновані
Президентом кандидатури на посади Прем’єрміністра, міністрів
закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внутрішніх справ,
голів Державного комітету у справах охорони державного кордону,
Державного митного комітету, а також право самостійно призна
чати Генерального Прокурора України, голову Служби безпеки
України, голову правління Національного банку України.
Утверджена 28 червня 1996 р. Конституція України дещо по
силила позиції парламенту, водночас послабивши позиції Прези
дента. Проте Президент України лишався фактичним главою
виконавчої влади, що, зрештою, спричинило посилення автори
тарних тенденцій. Відтак протягом 1997–2003 рр. неодноразово
вносилися пропозиції та здійснювалися практичні спроби внесен
ня змін до Конституції з метою як розширення повноважень Вер
ховної Ради, так і їх обмеження, зміни структури та чисельності
парламенту та ін. Більшість таких ініціатив була зумовлена по
літичною кон’юнктурою. Водночас, існували і об’єктивні підста
ви для певних конституційних змін.
Особливим недоліком існуючої моделі організації влади була
відсутність засобів, які б забезпечили ефективний зв’язок парла
менту і уряду. Ефективна діяльність Кабінету Міністрів вимага
ла законодавчого забезпечення з боку Верховної Ради та існування
стабільної проурядової більшості. Однак Конституція не перед
бачала механізмів, які робили б це можливим. Роль більшості
зводилася до затвердження поданої Президентом кандидатури
Прем’єрміністра, затвердження Програми дій уряду та можливості
97
Аналітичні доповіді
висловити йому недовіру. Напівпарламентський спосіб форму
вання уряду не гарантував взаємодії парламенту та уряду у пов
сякденній діяльності. До Конституції не були внесені положення,
які б давали парламентській більшості важелі впливу на форму
вання персонального складу уряду та передбачали механізми від
повідальності депутатських фракцій і груп за діяльність в уряді
висунутих ними міністрів. Не був передбачений також механізм
реалізації солідарної відповідальності парламентської більшості
та Кабінету Міністрів, програму якого вона затвердила.
Зазначені недоліки постійно позначалися на взаємодії ВР і Ка
бінету Міністрів. Як правило, у вищому законодавчому органі
більшість формувалася ситуативно, відповідно, ухвалювалася
лише частина урядових законопроектів. Це мало наслідком без
системність формування законодавчого поля держави, усклад
нювало діяльність виконавчої влади.
Втручання в законотворчий процес Президента (як фактичного
керівника Кабінету Міністрів) призводило до «війни вето», а та
кож спроб зовнішнього впливу на внутрішньопарламентські про
цеси з метою «забезпечення підконтрольності» Верховної Ради
Президенту.
Доцільність посилення ролі парламентаризму, зокрема через
запровадження парламентськопрезидентської моделі організації
влади, була зумовлена кількома чинниками. Очікувалося, що з вне
сенням до Конституції відповідних змін: 1) буде вирішена проблема
взаємозв’язку парламенту й уряду. Тривалий час саме відсутність
конституційних засад взаємозалежності парламентської більшос
ті та уряду разом з фактичним підпорядкуванням останнього
Президенту була постійним джерелом конфліктів між законодав
чою і виконавчою гілками влади. Надання парламентській більшос
ті (коаліції), створеній за результатами виборів, права формувати
уряд, є конституційним механізмом їх політичної взаємозалеж
ності. Тобто, спрямування діяльності уряду залежало б від змісту
політики політичних сил, які належать до більшості; 2) стане
прозорішим і зрозумілим для суспільства політичний процес:
«Виборці голосують за партії, партії формують більшість у пар
ламенті, більшість формує уряд». Ця схема дозволяє чітко бачи
ти, які партії є при владі, які — в опозиції; 3) з’явиться конкрет
ний суб’єкт політичної відповідальності за соціальноекономічну
ситуацію в країні — партії і блоки, які сформували більшість
і уряд. Логічно, що в разі негативних соціальноекономічних
98
Сучасна українська політика
наслідків діяльності уряду на наступних виборах громадяни го
лосували б за інші політичні сили; 4) створювався б запобіжник
від авторитарних дій з боку Президента, його спроб підпорядку
вати собі вертикаль виконавчої влади, за результати дій якої він
формально не був би притягнутим до відповідальності.
Зміни до Конституції України, внесені 8 грудня 2004 р., пе
редбачали перерозподіл повноважень у трикутнику «Президент —
парламент — уряд», зокрема, були істотно розширені кадрові,
установчі та контрольні повноваження парламенту, створені до
даткові гарантії здійснення його законодавчих повноважень.
У сфері установчих та кадрових повноважень ВР отримала
право на формування складу Кабміну, призначення на посади ок
ремих міністрів. Крім цього, парламенту передано право призначен
ня голови Служби безпеки України. Істотно розширено контрольні
повноваження парламенту: крім права висловлення недовіри
Кабміну, яке ВР мала й раніше, парламент отримав виключне
право вирішення питань про відставку Кабміну та поточне кори
гування складу уряду шляхом звільнення з посад окремих його
членів. Вагомішими стали й прерогативи контролю парламенту
над діяльністю прокуратури, оскільки після реформи лише ВР збе
регла можливість самостійно відправляти у відставку Генерального
Прокурора України шляхом висловлення йому недовіри. Після
зменшення у п.34 ч.1 ст.85 Конституції України кількості депу
татів, які мають підтримати запит до Президента України, з по
ловини до третини конституційного складу посилились і можли
вості парламентського контролю над діяльністю Глави держави.
У сфері законодавчих повноважень внаслідок внесення змін
до ст.94 Конституції передбачено додаткові гарантії, спрямовані
на забезпечення набуття чинності ухваленими парламентом за
конами в тих випадках, коли після повторного розгляду закону
він прийнятий більшістю у 2/3 конституційного складу парла
менту. Крім цього, після реформи остаточно виключена мож
ливість застосування Президентом України права вето щодо ух
валених законів про внесення змін до Конституції України.
Додатковою гарантією самостійності діяльності парламенту
стало набуття ним внаслідок змін до ст.83 та 88 можливості, за
мість Закону про Регламент (ухвалення якого вимагалося до ре
форми) самостійно, без участі інших органів чи посадових осіб
утвердити Регламент Верховної Ради України, який визначає ор
ганізацію її роботи.
99
Аналітичні доповіді
Еволюція повноважень Верховної Ради України дає підстави
вважати парламент органом, який має найбільший обсяг влади
і повноважень у сфері внутрішньополітичної діяльності держави.
Однак і в чинній редакції Конституції, в частині, що стосується, зок
рема, діяльності Верховної Ради, є певні проблемні моменти.
Зокрема, ст.83 Конституції вимагає обов’язкового утворення
у ВР України коаліції депутатських фракцій, до складу якої вхо
дить більшість народних депутатів України від її конституційного
складу, у разі несформування якої протягом одного місяця Прези
дент України має право достроково припинити повноваження ВР.
Правова доцільність внесення цих вимог до тексту Консти
туції показувалася сумнівною під час підготовки та проведення
конституційної реформи і залишається такою після її запрова
дження. Адже очевидно, що утворення коаліції не є і не може бути
самоціллю: єдиною функцією коаліції, яка відбивається в конс
титуційних нормах, є її участь у визначенні кандидатури на по
саду Прем’єрміністра та формуванні уряду.
Як свідчить перебіг конституційного процесу в Україні про
тягом 1996–2004 рр., норма про обов’язкове утворення коаліції
є значною мірою наслідком нестабільності, мінливості політичної
структури ВР ІІ–ІV скликань, а також перманентного конфлікту
між парламентом і Президентом.
Однак норми Конституції досить чітко визначають, що фор
мування уряду здійснює все ж не коаліція, а ВР. Отже, формальна
наявність чи відсутність коаліції є питанням внутрішньої діяль
ності парламенту, питанням справді загальнодержавного значен
ня є лише спроможність певного складу парламенту сформувати
уряд. Відтак виявилося, що на парламент без достатніх правових
підстав для цього покладена відповідальність за результа
тивність заходів, які є елементами його внутрішньої діяльності.
Крім того очевидно, що норми Конституції про формування
коаліції мають фрагментарний і незавершений вигляд. Внаслідок
цього питання, що є ключовими для можливого застосування по
ложень п.1 ч.2 ст.90 Конституції, вирішуються не Конститу
цією, а Регламентом ВР, зміст положень якого парламент може
визначати на власний розсуд. Саме в цьому нормативноправово
му акті визначається момент створення коаліції, порядок і момент
припинення її діяльності, містяться положення, які дозволяють
визначити момент початку і закінчення перебігу встановленого
місячного терміну для сформування коаліції.
100
Сучасна українська політика