Лекции - Государственные и муниципальные финансы
Подождите немного. Документ загружается.
- регулирование темпов экономического роста, уровня инфляции и
занятости, поддержание внешнеэкономического равновесия и курса
национальной валюты;
- гарантирование минимального уровня заработной платы, пенсий,
пособий, помощь социально незащищенным гражданам, производство
продукции для государственных нужд.
В основе современного экономического курса России лежит
концепция социально ориентированного рыночного хозяйства.
Политические установки направлены на последовательное повышение
уровня жизни населения, снижение социального неравенства, повышение
экономической и политической роли страны в мировом сообществе на
основе сочетания регулирующей роли государства и свободного
рыночного развития экономики.
Развитие рыночной экономики зависит от эффективности
государственного регулирования финансов, которое осуществляется
опосредованными (косвенными) методами и методами непосредственного
(прямого) административного воздействия на финансовую сферу.
К косвенным методам государственного регулирования финансов на
макроуровне относятся: выработка принципов и программы
экономической политики на предстоящий период, включаемой в
ежегодное Послание Президента Российской Федерации; установление
правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия; установление общих
принципов налогообложения; регулирование гражданско-правовых и
финансовых отношений граждан и юридических лиц.
К косвенным методам регулирования финансовых отношений
государства с хозяйствующими субъектами и домохозяйствами
относятся: ограничение монополизации рынка; государственное
регулирование цен естественных монополий; защита контрактных
отношений между субъектами рынка, обеспечивающая стабильное
61
функционирование расчетно-платежных отношений в финансовой сфере;
регулирование внешнеэкономической финансовой деятельности
государства и коммерческих фирм, банков, проведение эффективной
таможенной политики; содействие развитию страхового рынка и форм
страхования.
К методам прямого административного воздействия на финансовую
деятельность хозяйствующих субъектов относятся: лицензирование
предпринимательской деятельности, установление квот на производство
некоторых видов товаров; финансовое дотирование и субсидирование
производства и реализации отдельных видов товаров и услуг; применение
государственной монополии и акцизного налогообложения на отдельные
товары; установление льгот по налогам и другим обязательным платежам
в бюджет и внебюджетные фонды для отдельных налогоплательщиков.
Для управления финансовой системой необходимо систематическое
наблюдение и анализ основных макроэкономических показателей
социально-экономического развития страны и регионов и важнейших
финансовых индикаторов (показателей). Эти показатели разрабатываются
в составе Прогноза социально-экономического развития страны и в
расчетах по обоснованию бюджета на соответствующий период.
Основным финансовым индикатором в системе макроэкономического
регулирования является валовой внутренний продукт (ВВП), созданный в
стране за предшествующий период и его возможный рост в
прогнозируемом периоде.
Одной из важнейших функций управления, в том числе управления
финансами, выступает контроль. Финансовый контроль объективно
присущ финансам как экономической категории. Финансовый контроль
рассматривается, во-первых, как совокупность мероприятий, проводимых
субъектами контроля по проверке финансовых и связанных с ними
операций и действий государственных органов власти, муниципальных
образований, учреждений, а также населения, с применением
62
специфических форм и методов организации. Во-вторых, финансовый
контроль – это неотъемлемый элемент управления финансами и
денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения
целесообразности и эффективности финансовых операций.
Перед финансовым контролем стоят следующие задачи: содействовать
сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и
размерами денежных фондов государства и отраслей экономики;
обеспечивать соблюдение действующего финансового законодательства,
своевременность и полноту выполнения юридическими и физическими
лицами налоговых обязательств; способствовать эффективному и
целевому использованию бюджетных средств, выявлять резервы роста
доходной базы бюджетов и др.
Решение указанных задач обеспечивается соответствующей системой
ответственности всех участников финансовых отношений, которая
включает в себя административные, уголовные, дисциплинарные и
денежные меры воздействия на нарушителей финансового
законодательства. Система государственного финансового контроля в
большинстве стран включает в себя институты счетных палат и
налоговые ведомства.
Финансовый контроль распадается на две обособленные сферы:
государственный и негосударственный финансовый контроль. Также
выделяют общественный контроль, выполняемый неправительственными
общественными организациями или физическими лицами (экспертами) на
добровольной основе; правовой контроль, который проводится
правоохранительными органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской
экспертизы; гражданский контроль, осуществляемый физическими
лицами при налогообложении их доходов.
Государственный и муниципальный финансовый контроль – это
комплексная система экономико-правовых действий конкретных органов
власти и управления, базирующихся на положениях основных законов
63
государства (конституции). Он отслеживает стоимостные пропорции
распределения валового внутреннего продукта (ВВП), и распространяется
на все каналы движения денежных средств, связанных с формированием
и целевым использованием государственных финансов.
Негосударственный финансовый контроль подразделяется на
внутрихозяйственный контроль, который проводится работниками
финансово-бухгалтерских служб самих предприятий, организаций и
учреждений, и внешний (аудиторский) контроль, который выполняют
аудиторские фирмы (внешний аудит). Также различают внутренний
аудит, обязательный и инициативный аудит. Основная цель аудиторской
деятельности – установление достоверности бухгалтерской (финансовой)
отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими
финансово-хозяйственных операций нормативным актам, действующим в
Российской Федерации.
Негосударственный финансовый контроль затрагивает лишь сферу
выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги,
целесообразность и эффективность расходования выделенных
бюджетных средств, а также соблюдение установленных правил
организации денежных расчетов, порядок формирования учетной
политики организаций в целях бухгалтерского учета и налогообложения,
Формы и методы проведения финансового контроля многообразны.
Формы контроля классифицируются по следующим критериям: регламент
осуществления (обязательный, инициативный, внешний и внутренний);
время проведения (предварительный, текущий и последующий); субъекты
контроля (президентский, законодательных органов власти и местного
самоуправления, исполнительных органов власти, финансово-кредитных
органов, ведомственный, внутрихозяйственный, аудиторский); объекты
контроля (бюджетный, внебюджетных фондов, налоговый, валютный,
страховой, инвестиционный, таможенный).
64
Различают следующие методы (способы, приемы) осуществления
финансового контроля: проверки, обследования, надзор, анализ
финансового состояния, наблюдение (мониторинг), ревизии.
Проверка производится по отдельным вопросам финансово-
хозяйственной деятельности на основе отчетных, балансовых и
расходных документов. Предметом проверок выступают такие
показатели, как прибыль, доходы, рентабельность, себестоимость,
издержки обращения. Затем намечаются меры для устранения
выявленных нарушений.
Обследование предполагает изучение отдельных аспектов
функционирования предприятий, учреждений с целью определения их
финансового состояния и возможных направлений развития. В ходе
обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполненных
работ, расхода материалов и т.д.
Надзор проводится контролирующими органами за экономическими
субъектами, получившими лицензию на определенный вид финансовой
деятельности: страховую, инвестиционную, банковскую и др. Надзор
предполагает контроль за соблюдением установленных правил и
нормативов, нарушение которых влечет за собой отзыв лицензии.
Анализ финансового состояния предполагает детальное изучение
периодической или годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности с
целью оценки результатов финансовой деятельности хозяйствующего
субъекта, эффективности использования его капитала.
Наблюдение (мониторинг) – это постоянный контроль за
использованием финансовых ресурсов субъекта контроля и его
финансовым состоянием. Например, наблюдение может устанавливаться
кредитной организацией за использованием выданной ссуды,
арбитражным судом при установлении признаков финансовой
несостоятельности предприятия и др.
65
Ревизия – это наиболее глубокий и всеобъемлющий метод
финансового контроля. Ревизии направлены на установление
обоснованности, целесообразности и эффективности совершаемых
хозяйственных операций и бюджетных процедур, соблюдение
финансовой дисциплины, сохранение государственной собственности.
Они проводятся органами управления в отношении подведомственных
предприятий, а также различными государственными и
негосударственными органами контроля (Департаментом финансового
контроля и аудита Минфина России, Федеральным казначейством,
Банком России, аудиторскими службами).
Виды ревизий классифицируются по ряду признаков: ведомственной
принадлежности ревизуемых органов (ведомственные и
внутрихозяйственные); полноте охвата ревизуемых материалов (полные и
частичные, комплексные и тематические, сплошные, выборочные и
комбинируемые); по отношению к плану контрольно-экономической
работы (плановые, внеплановые, внезапные). Результаты ревизии
оформляются актом, на основании которого принимаются меры по
устранению нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности.
Государственный финансовый контроль предусматривает правовое
регулирование финансовых отношений в Российской Федерации. Он
проводится законодательными (представительными) и исполнительными
органами власти. На федеральном уровне по линии законодательной
власти контрольные функции возложены на Федеральное Собрание РФ и
Банк России. Парламентский контроль осуществляется при рассмотрении
и утверждении проекта федерального бюджета и отчета об его
исполнении, а также при рассмотрении других вопросов.
Органом финансового контроля Совета Федерации и Государственной
Думы является Счетная палата РФ. Ее основными задачами являются:
организация контроля исполнения федерального бюджета и
внебюджетных фондов; подготовка предложений по устранению
66
обнаруженных нарушений и упорядочению бюджетного процесса;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов; контроль за
законностью и своевременностью движения средств федерального
бюджета и внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных
банках и иных финансово-кредитных учреждений.
Банк России наделен значительными полномочиями в области
государственного финансового контроля. В его структуре функционирует
специальный контрольный орган – Департамент банковского надзора, на
который возложены функции проверки соблюдения коммерческими
банками банковского законодательства и установленных нормативов
банковской деятельности.
Основными органами государственного финансового контроля по
линии исполнительной власти являются Президент РФ, Главное
контрольное управление Президента РФ, Правительство РФ,
Министерство финансов РФ.
Президентский контроль осуществляется путем реализации прав
Президента РФ по формированию нормативно-правовой базы в сфере
финансов. Функциями Главного контрольного управления Президента
РФ, созданного в соответствии с его указом, являются контроль за
деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах
исполнительной власти, подразделений Администрации Президента РФ,
органов исполнительной власти субъектов РФ, рассмотрение жалоб
граждан и юридических лиц и др.
Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую
деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма
и межбюджетных отношений.
До недавнего времени значительными полномочиями в области
государственного финансового контроля обладало Министерство
финансов РФ. Контрольно-ревизионный аппарат Министерства финансов
РФ, состоявший из Департамента государственного финансового
67
контроля министерства и руководимых им территориальных органов –
контрольно-ревизионных управлений (КРУ) Министерства финансов РФ
в субъектах федерации, осуществлял последующий контроль в
бюджетной сфере, а также проведение финансовых ревизий и проверок по
поручениям правоохранительных органов.
Начатая в 2004 г. административная реформа внесла в организацию
государственного финансового контроля существенные изменения.
Контроль отделен от других функций органов власти. В настоящее время
федеральные министерства контрольную функцию не выполняют, а
осуществляют выработку единой государственной политики и
нормативное правовое регулирование в своих сферах деятельности на
основе Конституции РФ, указов Президента РФ и постановлений
Правительства РФ.
Осуществление контроля возложено на специально созданные
федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов
РФ. Это Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,
Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому
мониторингу, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба
страхового надзора.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН) -
основной орган государственного финансового контроля в системе
исполнительной власти. ФСФБН – это федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и
надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа
валютного контроля.
Федеральное казначейство и его территориальные органы
осуществляют предварительный и текущий контроль при
финансировании расходов организаций – бюджетополучателей, а также в
ходе организации бюджетного финансирования по принципу единства
кассы.
68
Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ)
осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма,
и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов
исполнительной власти.
Государственный финансовый контроль за соблюдением налогового
законодательства осуществляют органы налогового контроля –
Федеральная налоговая служба, а также Федеральная таможенная
служба, ее территориальные органы и органы государственных
внебюджетных фондов в пределах своей компетенции.
Федеральная служба страхового надзора (ФССН) осуществляет
контроль за соблюдением субъектами страхового дела страхового
законодательства, в том числе путем проведения проверок их
деятельности.
Отдельные специфические функции государственного финансового
контроля выполняют Федеральная антимонопольная служба, Федеральная
служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по тарифам,
подведомственные Правительству РФ.
Тема 4. Доходы и расходы бюджетов. Сбалансированность бюджетов
разных уровней
Доходы и расходы бюджетов – это две взаимосвязанные и
взаимозависимые части. Доходы бюджета – это поступающие в бюджет
денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии
с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы
бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством
РФ, законодательством о налогах и сборах и об иных обязательных
платежах.
Состав и структура доходов бюджета зависят от методов
аккумуляции средств, применяемых каждой страной в конкретном
69
историческом периоде. Органы государственной власти для
формирования доходов используют четыре механизма – налоговый,
неналоговый, госкредитный и денежной эмиссии, которые
перераспределяют национальный доход от экономических субъектов в
доход государства.
Основным финансовым инструментом являются налоги. Они
обеспечивают 60 – 70%, а иногда и более общей суммы доходов бюджета.
В государствах с федеративным устройством доля налогов в бюджетах
членов федерации и местных бюджетах существенно меньше и составляет
примерно половину.
За государственным бюджетом закрепляются главные
бюджетообразующие налоги. По объекту обложения выделяют
следующие пять основных групп налогов: имущественные; рентного
характера (ресурсные); взимаемые с оборота или выручки от продаж;
налоги на потребление; налоги на прибыль (доход) или капитал.
В странах с развитой рыночной экономикой к главным налогам
относятся: налог на прибыль корпораций, подоходный налог с
физических лиц, косвенные налоги – налог на добавленную стоимость
(НДС), акцизы, налоги с продаж и таможенные пошлины. В одних
странах в доходах центральных бюджетов преобладают прямые налоги, в
других – косвенные (Франция, Великобритания, Италия и др.). При этом
НДС стал ведущим налогом в странах Евросоюза.
Например, в Великобритании, в структуре всех доходов бюджета НДС
и акцизы составляют 25%, налог на доходы физических лиц – 28%. Во
Франции НДС дает 41,4% всех доходов бюджета центрального
правительства, налог на доходы физичек их лиц – 18%, налог на прибыль
корпораций – 10%. В США доля индивидуального подоходного налога в
доходах федерального бюджета составляет около 46%, а доля косвенных
налогов – всего 4%.
70