Лекции - Государственные и муниципальные финансы

Подождите немного. Документ загружается.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета

Государственная Дума заслушивает:

- доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

- доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной

палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по

собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель

Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда

РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить

доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового

года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного

законодательства РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении

федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет

федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

Тема 7. Межбюджетные отношения: сущность и содержание

бюджетного федерализма

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между

публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных

правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК

РФ).

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для

сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них

задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных

стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на

соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых

норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями

власти по поводу:

121

- разграничения расходных обязательств и ответственности за их

выполнение;

- разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

- бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем

административно-территориальное деление, но складываться они могут на

разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет

на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-

экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного

устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного

устройства, при которой административно-территориальные образования не

имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня

власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы

местного самоуправления полностью подчиняются центральному

правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев –

государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов.

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень

централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав

нижестоящих органов власти.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного

устройства, при которой государственные образования или административно-

территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную

государственность и обладают определенной политической

самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром

компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1)

государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального

правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в

Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3)

местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени

122

автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в

финансировании государственных расходов.

Федерализм как форма государственного устройства существует более

чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением

около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были

Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются

Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.

Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и

экономического принципа. Политический принцип федерализма означает

конституционное распределение между сторонами федеративного

образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации

единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.

Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в

отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-

налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием

иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней

управления; в) установленной автономией и регламентированным

суверенитетом каждого из уровней.

Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее

субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов.

Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его

субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных

на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам

необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на

постоянной основе.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным

центром по выполнению задач государственного управления определяет

характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

123

Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в

федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных

полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и

ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на

всех уровнях бюджетной системы страны.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как

основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по

бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-

налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы,

распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней

на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов

власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность

исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении

властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

- активное участие членов Федерации в формировании и реализации

бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные

отношения.

Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность

регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно

принимаемых решений и региональных программ развития территорий.

Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования

бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации

решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации

бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы

межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования

общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.

124

Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая

модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская,

ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями,

имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один

бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации

управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти.

Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность

региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание

социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего

развитию экономически развитых штатов.

Другая модель, получившая в настоящее время более широкое

распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного

федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют

значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных

регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах,

поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями,

например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов

отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для

выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают

через федеральные и совместные программы регионального развития.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной

модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для

обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного

федерализма должны выполняться следующие основные условия:

- четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий

между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для

выполнения этих полномочий доходными источниками;

125

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с

использованием механизма межбюджетных отношений.

Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации

являются:

- равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных

прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным

бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с

бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

- отношения федеральный центр – регионы;

- отношения регионы – муниципальные образования;

- отношения крупные муниципальные образования – города и

поселения, входящие в муниципальное образование.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем

доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать

объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем

государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на

практике между расходными полномочиями и доходными возможностями

существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или

«вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный

финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением

доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм

предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных

систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем

поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом

достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной

126

сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам

бюджетов разных уровней.

Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного

размещения по территории страны производственного и ресурсного

потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость

выравнивающей функции национального бюджета с помощью

межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального

бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное

выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных

межбюджетных трансфертов.

Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету

другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах

на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без

установления конкретных направлений расходов по их видам, при

недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих

налогов.

Субсидии — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету

другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По

сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут

использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности

местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают

встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в

условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех

случаях.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету

другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием

конкретной цели и на определенный срок.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование

текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия,

содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения,

127

подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К

инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным

воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной

деятельности (капитальные вложения на развитие социальной

инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие

территории и т.п.).

Также в межбюджетных отношениях используется такая форма

финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства,

предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ,

юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому

лицу на возвратной и возмездной основах.

Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует

определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их

функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в

гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г.

№ 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные

изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три

фонда межбюджетных трансфертов:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ

образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный

фонд софинансирования расходов;

3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует

Федеральный фонд компенсаций.

Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану)

2d720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).

Таблица 7.1

Расходы федерального бюджета на межбюджетные

трансферты в 2010 г. (в % к итогу)

Удельный вес в

128

сумме

межбюджетных

трансфертов, %

Межбюджетные трансферты – всего

в том числе:

100,0

Дотации бюджетам субъектов РФ и

муниципальным образованиям 15,1

Субсидии (межбюджетные субсидии) 8,6

Субвенции бюджетам субъектов РФ и

муниципальным образованиям 7,0

Иные межбюджетные трансферты 1,6

Межбюджетные трансферты бюджетам

государственных внебюджетных

фондов 67,6

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР)

формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является

одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако

удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов

составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через

механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении

доходных источников по уровням бюджетной системы.

Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой

бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними

расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне

зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В

настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.

Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ.

Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной

обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной

обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в

число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной

обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень

бюджетной обеспеченности.

129

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ

определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на

одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом

субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или

налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по

консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения,

социально-экономических, географических, климатических и иных

объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления

одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после

распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. –

61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня

выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В

этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР,

позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности

высокодотационных субъектов РФ.

Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью

финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось

реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес

отдельных категорий граждан (различных пособий).

Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без

исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной

обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий

населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период

2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию

делегированных субъектам РФ полномочий:

- по обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных

знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;

- по оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-

коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

130