Коппитерс Б., Легволд Р. Государственность и безопасность: Грузия после революции роз
Подождите немного. Документ загружается.
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
157
насчитывавших в общей сложности 49 тысяч солдат и офице!
ров
17
. В то время призывы
18
в армию проводились от случая к
случаю и в очень ограниченном масштабе, в результате чего
армия и Национальная гвардия состояли по большей части из
добровольцев. Многие солдаты и офицеры срочной службы ред!
ко показывались в своих частях. Из 49 тысяч человек, числив!
шихся в грузинской армии, в казармах одновременно присут!
ствовало лишь несколько тысяч.
При Надибаидзе армия была сокращена, а система призыва
на военную службу упорядочена. Многим непрофессиональным
офицерам пришлось покинуть армию; на командные посты на!
значались преимущественно генералы с опытом службы в со!
ветских вооруженных силах. К 1996 году новая система обрела
более или менее законченный вид. Армейские корпуса были
упразднены как излишняя бюрократическая прослойка между
бригадами и верховным командованием. Вооруженные силы
численностью в 30 тысяч человек, подчиненные министерству
обороны, состояли из 7 бригад мотопехоты, смешанной флот!
ской бригады, частей противовоздушной обороны и военно!воз!
душных сил, а также нескольких отдельных батальонов. Нацио!
нальная гвардия осталась в составе министерства обороны
19
и
сохранила свой статус в рамках одной из пехотных бригад.
Однако военные ресурсы правительства не ограничивались
силами министерства обороны. В 1994 году пограничные войска
были выведены из!под контроля министерства обороны. В том
же году Шеварднадзе создал особую службу по государственной
охране. В 1995 году особая штурмовая бригада министерства
безопасности была передана министерству внутренних дел. Судя
по ежегодному отчету вооруженных сил за 1997 год, общий спи!
сочный состав этих структур составлял 42 тысячи солдат и офи!
церов.
Закон, устанавливающий численность армии, был не един!
ственным новым законодательным актом. Конституция, приня!
тая в 1995 году, имела влияние на военную реформу, особенно в
17
Sarke, October 18, 1995.
18
Призыв на военную службу проводился в соответствии с Законом
об обороне и всеобщей воинской обязанности, принятым в 1992 году. На
практике этот закон далеко не всегда соблюдался.
19
Сведения предоставлены автору членами парламентского комитета
по обороне и безопасности в личных беседах, состоявшихся в октябре
1996 года.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53157
Давид Дарчиашвили
158
смысле гражданского контроля над вооруженными силами. По
новой Конституции в Грузии учреждалась президентская систе!
ма правления, в рамках которой президент становился верхов!
ным главнокомандующим всеми вооруженными силами. После
парламентских и президентских выборов 1995 года правитель!
ство приняло новые законы об обороне и всеобщей воинской
обязанности, государственной тайне, парламентском надзоре, а
также общий административный кодекс. Все это заложило осно!
ву для гражданского демократического контроля над вооружен!
ными силами. В частности, парламентской группе доверия, со!
зданной в 1998 году и состоявшей из трех членов парламента,
был поручен надзор за осуществлением всех секретных про!
грамм, связанных с проблемами обороны и безопасности.
Седьмой этап новейшей истории вооруженных сил Грузии
начался в 1998 году. Как отметил Джемал Гахокидзе, бывший ми!
нистр безопасности, именно тогда правительство Грузии недвус!
мысленно избрало прозападную ориентацию грузинской внеш!
ней политики
20
. В том же году Совет Европы решил удовлетворить
просьбу Грузии о членстве в этой организации, а западные не!
фтяные компании, правительства США и Турции в конце концов
согласились проложить крупный нефтепровод через территорию
Грузии. Ободренный растущим интересом Запада к Грузии и по!
нимая, что он не может рассчитывать на поддержку России в деле
возвращения отколовшихся регионов, президент Шеварднадзе
решил выйти из Договора о коллективной безопасности СНГ с
целью оказать давление на Москву в вопросе о военных базах и
подтвердить готовность Грузии вступить в НАТО.
Несмотря на выраженное позже сомнение по поводу при!
верженности этой новой ориентации, смена ориентиров выну!
дила Грузию повышать качество своих вооруженных сил до за!
падного уровня. В апреле 1998 года Надибаидзе был снят с поста
министра обороны. Его сменил Давит Тевзадзе, бывший коман!
дир военизированного формирования. В тот же период Реваз
Адамия, председатель комитета по обороне и безопасности, убе!
дил президента создать Международный консультативный совет
безопасности (МКСБ), откровенно скопированный с аналогич!
ных учреждений стран Балтии. В 1999 году МКСБ выдал серию
рекомендаций, в том числе по сокращению численности воору!
женных сил, ликвидации дублирующих структур, созданию офи!
20
Akhali Taoba, October 19, 1999.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53158
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
159
циальной концепции национальной безопасности, подготовке
"Белой книги" по обороне и назначению гражданского министра
обороны. Одновременно американские специалисты начали ока!
зывать помощь министерству обороны Грузии в создании струк!
туры управления оборонными ресурсами и составлении проекта
оборонного бюджета по западному образцу. Однако правитель!
ству не удалось осуществить эти реформы.
Глобальная война против терроризма, начатая Соединенны!
ми Штатами после 11 сентября 2001 года, своеобразно сказалась
на грузинских вооруженных силах. По согласованию с реформи!
стски настроенными грузинскими военными деятелями и поли!
тиками США запустили Программу обучения и оснащения воо!
руженных сил Грузии (ПООГ). В результате ее осуществления
грузинская армия к концу 2003 года получила 4 профессиональ!
ных батальона, подготовленных для ведения антитеррористичес!
кой и антиповстанческой войны. Это был последний и, вероятно,
наиболее конкретный из непоследовательных шагов, предприня!
тых правительством Шеварднадзе по пути к военной реформе.
Тбилиси не удалось поставить все вооруженные силы, дис!
лоцированные на территории Грузии, под свой контроль. Поми!
мо Абхазии и Южной Осетии, чьи вооруженные силы не подчи!
няются грузинским властям, руководство Аджарии вплоть до
весны 2004 года продолжало создавать свои боевые части. Ко
времени "революции роз" войска аджарского лидера Аслана
Абашидзе были оснащены примерно 20 танками и бронетранс!
портерами, а также вертолетами и сторожевыми катерами. В его
подчинении были и спецподразделения общей численностью от
500 до 1000 человек. Шеварднадзе никак не удавалось проконт!
ролировать действия Абашидзе и его сотрудничество с офицера!
ми российской военной базы в Батуми. Более того, Тбилиси не
удалось достичь договоренности с Москвой по двум последним
российским базам, которые подлежали ликвидации в соответ!
ствии с соглашением, подписанным двумя странами в ноябре
1999 года на саммите Организации по безопасности и сотрудни!
честву в Европе (ОБСЕ) в Стамбуле. В начале 2004 года от 3 до
6 тысяч российских военнослужащих все еще находились на
базах в Батуми и Ахалкалаки. Третьей военизированной силой,
неподвластной грузинскому правительству, были партизанские
и бандитские формирования в западной части страны (на грани!
це абхазской конфликтной зоны) и в Панкисском ущелье. В
2002 году по настоянию США и России грузинские органы пра!
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53159
Давид Дарчиашвили
160
вопорядка осуществили спецоперацию в Панкиси. Тогда чечен!
ские вооруженные отряды покинули ущелье, чтобы избежать
столкновения с грузинскими войсками
21
.
Обобщая вышесказанное, можно подытожить, что после
1994 года режиму Шеварднадзе удалось удалить вооруженных
людей с улиц городов и повысить дисциплину в рядах грузин!
ских воинских формирований. Что же касается осуществления
назревших реформ, то здесь режим потерпел неудачу, что стало
особенно очевидным в годы, предшествовавшие "революции
роз". Эффективный оборонный истеблишмент так и не был со!
здан, равно как и надлежащая система демократического граж!
данского контроля. Грузию все больше воспринимали как сла!
бое, а то и несостоятельное государство.
Главная тема двух следующих разделов – две важные про!
блемы военной реформы, адекватного решения которых адми!
нистрация Шеварднадзе не смогла добиться. Первая – установ!
ление гражданского контроля над вооруженными силами,
вторая – разработка оборонной стратегии и стратегии обеспе!
чения безопасности.
ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ
"Я понимаю, зачем нужна полиция и как она работает, –
как!то сказал Шеварднадзе одному из своих советников. – Но
вот эти военные… Что они там замышляют в своих казармах?"
22
В этом – проявление крайнего недоверия Шеварднадзе к воен!
ным и отсутствие стремления наладить демократические взаи!
моотношения между гражданскими и военными. К 1995 году
гражданский контроль над вооруженными силами оставался, по
выражению Сэмюэля Хантингтона, "субъективным"
23
. Полити!
21
Подробнее о российских базах в Грузии и конфликте с Россией по
вопросу о присутствии чеченских боевиков в Панкисском ущелье см. гла!
вы Джабы Девдариани и Оксаны Антоненко в настоящем сборнике.
22
Эту фразу в феврале 2003 года процитировал в конфиденциальной
беседе со мной бывший высокопоставленный грузинский чиновник.
23
Samuel P. Huntington. The Soldier and the State: The Theory and Politics
of Civil!Military Relations (New York: Vintage Books, 1964), pp. 162!192. Хан!
тингтон исследует ситуации, в которых различные политические структу!
ры выполняют параллельные надзорные функции, оставляя военным ла!
зейку для влияния на политические решения.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53160
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
161
ческая и правовая подчиненность вооруженных сил была нео!
пределенной. Различные группировки в правительстве и различ!
ные политические фракции боролись за право руководить во!
оруженными силами, а вернее, использовать их в своих полити!
ческих и личных интересах. Неясность с ведомственной подчи!
ненностью оборонных структур была вызвана главным образом
положениями Конституции 1995 года, по которой основные на!
правления внутренней и внешней политики определяются парла!
ментом, а президент направляет эту политику
24
. В грузинском
языке трудно провести различие между глаголами "определять" и
"направлять", и эта неясность позволяет склонить чашу весов в
пользу личной харизмы и влиятельности в противовес институ!
циональным рамкам. Или другой пример: согласно статье 98 Кон!
ституции Грузии, структура вооруженных сил определяется пре!
зидентом, а их численность – парламентом. Таким образом, если
президент и парламент не достигали согласия по составу армии,
найти компромиссное решение было непросто. Как может прези!
дент структурировать войска, не будучи уверенным в том, что
парламент предоставит необходимые кадры и вооружение?
Более того, законы, принимаемые парламентом, в некоторых
случаях противоречили Конституции Грузии. Например, ста!
тья 78 Конституции запрещала слияние вооруженных сил, сил
безопасности и полиции. Однако по закону об обороне 1997 года
войска министерства внутренних дел становились частью воо!
руженных сил. А по закону о внутренних войсках их командую!
щий отвечал за координацию действий местной полиции в чрез!
вычайных ситуациях
25
. Положение о государственной тайне
также свидетельствовало о противоречивости грузинских зако!
нов. Относительно либеральный общий административный ко!
декс предусматривал засекречивание только информации, каса!
ющейся оперативных планов, определенных операций и их
участников. Однако список государственных тайн, на которые
распространяется соответствующий закон, включает в себя ин!
формацию о строительстве и организации вооруженных сил и о
создании армейских подразделений, а также о численности
войск, вооружений и об их распределении между воинскими
частями
26
.
24
Конституция Грузии, статьи 48, 69.
25
Закон о внутренних войсках, 30 апреля 1998 года.
26
Sakartvelos Respublika, February 4, 1997.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53161
Давид Дарчиашвили
162
Противоречия на этом не заканчиваются. Некоторые зако!
ны в случае своего претворения в жизнь создали бы барьер меж!
ду президентом и парламентом, а другие резко ограничили бы
возможность достижения мирового уровня прозрачности и де!
мократической отчетности. Законы о государственной тайне
исключали проведение парламентских дебатов об оборонных
расходах. На деле такие дебаты все!таки состоялись, хотя и были
проведены крайне непрофессионально и по ограниченному
объему информации. Депутаты не знали подробностей конкрет!
ных статей бюджета, а тем более незаявленных внебюджетных
доходов и расходов военных. Симптоматично, что председатель
комитета по обороне и безопасности, который также возглавлял
парламентскую группу доверия, имеющую доступ к госу!
дарственным тайнам, в марте 2000 года жаловался, что ему
недоступна текущая информация о финансах министерства обо!
роны
27
.
В каждом из указанных случаев имело место нарушение
закона. Политики, журналисты и представители неправитель!
ственных организаций (НПО) могли без проблем приходить в
армейские части и получать информацию об их численности и
структуре, поскольку лишь немногие офицеры выполняли тре!
бование о неразглашении государственных тайн, включенных в
вышеупомянутый список. С другой стороны, министерство обо!
роны не выполнило своего правового обязательства предостав!
лять группе доверия точные сведения о бюджетных ассигнова!
ниях и расходах. Более того, министерство обороны реализовало
неиспользуемое имущество и заработало на этой сделке внебюд!
жетные деньги, но ни выручка, ни подробный отчет о расходах
этих средств парламенту представлены не были. Суть проблемы,
конечно, в том, что министерство обороны, как и все правитель!
ство Шеварднадзе, было подвержено коррупции, но Шеварднад!
зе мог иметь лишь самое общее представление о масштабе этого
явления. Иногда Контрольная палата, в обязанности которой
входило проведение аудита расходов, проверяла отчетность ми!
нистерства обороны и выявляла нецелевое использование
средств на сумму, превышающую сотни тысяч долларов. В част!
ности, в 1999 году министерство выполнило лишь 66 процентов
27
Семинар по взаимоотношениям между гражданскими и военными,
организованный комитетом парламента Грузии по обороне и безопасности
21 марта 2000 года.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53162
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
163
своих обязательств по выплатам денежного довольствия – и в
то же время перерасходовало командировочные сметы на
42 процента
28
. Никто не был наказан, так как чиновники мини!
стерства обороны обвиняли казначейство в несвоевременном
предоставлении средств на учения и заграничные командировки
или в том, что оно не перевело средства, выделенные министер!
ству обороны, вынудив его пойти на неплановое расходование
фондов, предназначенных для других, более срочных целей.
Несанкционированные расходы – это лишь одна из финансо!
вых проблем оборонного сектора. Даже после того как в
1993 году Грузия потерпела поражение в Абхазии, военная эко!
номика, в немалой степени криминализированная, в основном
сохранилась. Партизаны и преступные элементы продолжали
заниматься вымогательством и контрабандой, зачастую не без
помощи правоохранительных органов. После 1995 года это стало
делать труднее, и кадровым военным пришлось изыскивать но!
вые нелегальные источники доходов. На правительственных слу!
шаниях в сентябре 2001 года секретарь совета по координации
антикоррупционной политики заявил, что все "властные струк!
туры" оказались вовлеченными в различные формы коррупции
и "крышевания"
29
. Наконец!то Шеварднадзе был вынужден при!
ступить к борьбе с широкомасштабной коррупцией в правитель!
стве и с коррумпированной элитой, считавшей себя неприкос!
новенной.
Эта борьба, однако, не пошла дальше деклараций. Самые
высокопоставленные чиновники министерства обороны продол!
жали совершать незаконные сделки с коммерческими фирмами,
отвечавшими за материально!техническое снабжение армии. Во
время пребывания Надибаидзе на посту министра обороны
(1994–1998 гг.) заключение армией договоров о снабжении с
организациями, в которых работали родственники генералов,
командующих разными родами войск, было обычным делом.
Чиновники оборонки обманным путем получали деньги на при!
обретение оружия, которое уже давно было размещено на скла!
дах. Репутация министерства финансов также была далеко
не безупречна. Его чиновники получали вознаграждение за каж!
28
Saqartvelos kontrolis palatis angarishi 1999 wlis saxelmtsipo biujetis
shesrulebis shesaxeb (Тбилиси: неопубликованный вариант, полученный из
департамента парламентских исследований, 2000), с. 44–45.
29
Sakartvelos Respublika, September 6, 2001.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53163
Давид Дарчиашвили
164
дое существенное бюджетное ассигнование министерству обо!
роны
30
.
Давит Тевзадзе, назначенный на должность министра обо!
роны весной 1998 года, вначале попробовал бороться с корруп!
цией по западным рекомендациям, но безуспешно. Во время его
пребывания на этом посту – с 1998 года по 2003 год включитель!
но – старая практика продолжалась. Грузинское министерство
обороны продолжало закупать вооружение с российских воен!
ных складов без всякого документального оформления и отчет!
ности. В результате таких сделок могли быть сэкономлены сред!
ства, но никакого контроля над денежными потоками не
осуществлялось. Грузинских армейских офицеров частенько
уличали в нелегальной перепродаже оружия. Как и прежде,
офицеры за взятки отпускали солдат срочной службы домой.
Командиры частей выписывали продовольствие и одежду на так
называемые "мертвые души". Николоз Джанджгава – команду!
ющий сухопутными силами, назначенный на этот пост весной
2001 года и вскоре уволенный, – позднее заявил, что из 20 ты!
сяч военнослужащих, занесенных в списочный состав министер!
ства обороны, реально существовало менее 10 тысяч
31
. Офице!
рам и рядовым денежное довольствие не выплачивалось
месяцами, и многие из них были вынуждены зарабатывать на
жизнь в качестве охранников в ночных клубах. После отставки
министра в 2004 году один из сослуживцев Тевзадзе рассказы!
вал, что для обеспечения военнослужащих продовольствием
была создана так называемая черная касса
32
.
Коррупции способствовало непродуманное распределение
средств из государственного бюджета. На 2000 год министерству
обороны было ассигновано 42 млн. лари (21 млн. долл. США), но
спустя пару месяцев даже эта скромная сумма была урезана.
В этих стесненных финансовых обстоятельствах попытки Запа!
да провести реформу сектора безопасности были заведомо бес!
полезными. По замечанию одного иностранного эксперта, хро!
ническая изменчивость бюджетных параметров вызывала
30
По материалам конфиденциальных бесед автора с чиновниками
министерства обороны Грузии, 1998–2004 годы.
31
По материалам интервью, взятого автором у полковника Николоза
Джанджгавы в июне 2001 года.
32
По материалам конфиденциального интервью, данному автору чи!
новником министерства обороны в феврале 2004 года.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53164
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
165
сомнения в определенности задач, поставленных правитель!
ством перед армией, и делала долгосрочное бюджетное плани!
рование невозможным
33
.
Сам Шеварднадзе создавал лишь видимость борьбы с кор!
рупцией. Военных и гражданских чиновников наказывали и на!
граждали только по принципу их личной преданности президен!
ту. Однако коррупционные "сети преданности" не могли
охватить всех офицеров, и к концу своего правления Шевард!
надзе вдруг обнаружил, что военные вышли из!под его контроля.
В мае 2001 года батальон Национальной гвардии взбунтовался
против ненормальных условий службы; к нему присоединилась
группа преступников и отставных военных. Окруженные вер!
ными президенту войсками, бунтовщики вскоре сдались, но
лишь после напряженных переговоров с участием президента.
Ни один из них не был наказан: Шеварднадзе понимал, что в
условиях растущего недовольства народа его неэффективной
социально!экономической политикой вооруженные люди требу!
ют деликатного обращения.
Многие направления военной политики и политики в обла!
сти национальной безопасности определялись исполнительной
властью, что резко ограничивало роль парламента в решении
вопросов, связанных с безопасностью страны. Президент оста!
вил за собой исключительное право вносить изменения в еже!
годный бюджет. Парламенту оставалось либо принять его пред!
ложения, либо отвергнуть проект бюджета в целом. Парламент
не оказывал серьезного сопротивления – Шеварднадзе всегда
мог рассчитывать на поддержку большинства его членов. Но
даже если бы парламент заупрямился, ему не удалось бы заста!
вить президента сменить курс. По грузинским законам, в случае
возникновения тупиковой ситуации в споре между исполнитель!
ной и законодательной ветвями власти по поводу бюджета, пра!
вительство могло применить параметры бюджета предыдущего
года. Данная ситуация во многом лишала парламент возможнос!
ти осуществлять бюджетный контроль оборонного сектора, что
является основным видом парламентского контроля в условиях
демократии.
33
Цитата из интервью, данного автору представителем германских
вооруженных сил в августе 2000 года.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53165
Давид Дарчиашвили
166
Слабость парламента стала особенно очевидной при приня!
тии бюджета на 2002 год
34
. В данном случае министерство обо!
роны попыталось перейти на так называемое программное бюд!
жетирование и спланировать бюджетные ассигнования по
отдельным крупным структурным компонентам. Впервые офи!
циальная оборонная часть проекта была разделена на три части
по натовскому образцу: кадровый состав, боеготовность и капи!
таловложения. Эти усовершенствования оставили без ответа
ключевые вопросы: в чем смысл такого распределения ассигно!
ваний? Каковы могут быть финансовые последствия предлагае!
мого сокращения вооруженных сил? Парламентский комитет по
обороне все!таки одобрил проект как шаг вперед к совершен!
ствованию процесса составления бюджета. Однако министер!
ство обороны отказалось согласовать свое бюджетное предло!
жение с министерством финансов, которое хотело сократить
сумму, запрашиваемую министерством обороны, с 71 до 38 млн.
лари. Парламенту такое сокращение показалось чрезмерным, но
министерство финансов стояло на своем. Наконец, в январе
2002 года парламент все!таки утвердил проект госбюджета, пре!
дусматривающий сокращение расходов на оборону, но сделал
это без дальнейшего рассмотрения. Ни министерство финансов,
ни министерство обороны не уточнили, как перераспределять
окончательно утвержденные бюджетные средства по вышеука!
занным натовским стандартам. Парламент упустил еще одну
возможность укрепить гражданский контроль над военной
сферой.
Вообще, парламентский контроль за деятельностью ве!
домств обороны, национальной безопасности и внутренних дел
был малоэффективным. Конституция страны и парламентское
законодательство гарантировали подотчетность соответствую!
щих министров парламенту, но не устанавливали парламент!
ский надзор за деятельностью автономных армейских структур,
таких как особая государственная охранная служба и погран!
войска. Руководители этих структур назначались и смещались
президентом без согласования с парламентом. Более того, выне!
сение вотума недоверия президенту или министрам законода!
тельством не предусматривалось. Теоретически высокопостав!
ленного государственного чиновника можно было уволить за
нарушение конституции или совершение уголовного преступле!
34
В Грузии финансовый год совпадает с календарным.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53166