Коппитерс Б., Легволд Р. Государственность и безопасность: Грузия после революции роз
Подождите немного. Документ загружается.
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
167
ния, но для предъявления ему подобных обвинений требовалась
санкция Верховного суда.
Совет национальной безопасности (СНБ) также не был под!
контролен парламенту. Соответствующий закон, принятый в
1996 году, определял Совет как консультативный орган по воп!
росам безопасности при президенте. Как таковой, он не был
подотчетен парламенту. На самом деле Совет превышал свои
консультативные полномочия и играл влиятельную роль в согла!
совании действий различных военных и военизированных орга!
низаций и в формировании кадровой политики. При Шевард!
надзе решения по вопросам обеспечения обороноспособности и
национальной безопасности принимались в узком кругу, близ!
ком к президенту; последний заменил межведомственное со!
трудничество авторитарным правлением: не только парламент,
но и министерства практически отстранялись от формирования
политики по обеспечению национальной безопасности.
Осенью 2001 года парламент, вняв наконец настойчивым
рекомендациям иностранных специалистов, утвердил поправку
к закону об обороне, обязав Генеральный штаб при министер!
стве обороны согласовывать действия всех армейских структур
в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и вооружен!
ных конфликтов. В поправке, однако, ничего не говорилось о
масштабах и порядке указанного согласования, равно как и о
взаимоотношениях между Генеральным штабом и автономными
вооруженными структурами в мирное время. В январе 2002 года
министр обороны все еще открыто говорил о несогласованности
действий различных органов. По его словам, они действовали
сообща лишь спонтанно, в кризисных ситуациях, без предвари!
тельной договоренности и четкого разграничения обязанностей.
Шеварднадзе и чиновники Совета национальной безопасности
не спешили исправить такое положение вещей
35
.
В ПОИСКАХ КОНЦЕПЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Для того чтобы увенчаться успехом, военная реформа долж!
на исходить из четко сформулированных национальных интере!
35
Как заметил один иностранный специалист в конфиденциальной
беседе с автором весной 2000 года, "создается впечатление, что Совет на!
циональной безопасности не совсем готов к консолидации своих военных
структур. И это весьма прискорбно".
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53167
Давид Дарчиашвили
168
сов и стратегии, направленной на их обеспечение. Все это, в
свою очередь, требует детальной проработки процесса планиро!
вания. Шеварднадзе никогда открыто не выступал против созда!
ния концепции национальной безопасности, но и не обеспечил
ее окончательную разработку. Еще в 1996 году по его указанию
была создана комиссия по работе над этой концепцией. В
1997 году парламент принял резолюцию по военной доктрине,
основанную на документе, написанном министром обороны и
отредактированном парламентским комитетом по обороне и
безопасности. Этот документ не стал генератором основопола!
гающего стратегического мышления, необходимого для осуще!
ствления действенной военной реформы. Военная доктрина,
принятая парламентом в 1997 году, просто скопировала россий!
скую военную доктрину, принятую четырьмя годами ранее. В
ней говорилось о необходимости сотрудничества со всеми стра!
нами, но не определялись национальные интересы Грузии и не
конкретизировались угрозы национальной безопасности. Мало
говорилось о стратегических партнерах и замалчивалась такая
наболевшая проблема, как российское военное присутствие;
подчеркивалась нежелательность милитаризации неназванных
соседних территорий. Поскольку документ почти дословно ко!
пировал российский оригинал, напрашивался вывод, что речь в
данном случае идет о расширении НАТО. Если это так, то в но!
вую доктрину никак не вписывалось все более тесное сотруд!
ничество Грузии с НАТО в рамках программы "Партнерство
ради мира". К сожалению, парламент не уделил этому докумен!
ту должного внимания, и он вряд ли мог служить отправной
точкой для разработки стратегической составляющей военной
реформы.
В 1999 году Совет национальной безопасности признал, что
при формировании концепции национальной безопасности его
приоритетной задачей было следовать рекомендациям Между!
народного консультативного совета безопасности (МКСБ). За
период с 1996 по 1999 год появилось несколько проектов. Неко!
торые были созданы под руководством государственной комис!
сии, другие написаны в стенах парламента или правительствен!
ных ведомств. В совокупности они представляли собой
различные трактовки системы обеспечения безопасности стра!
ны. Большинство проектов ставило во главе угла государствен!
ное строительство, борьбу с сепаратизмом, противодействие
вмешательству внешних сил во внутренние дела, ликвидацию
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53168
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
169
коррупции, социального неравенства, минимизацию риска ре!
гиональных конфликтов, модернизацию вооруженных сил и
предотвращение вероятных экологических катастроф. В некото!
рых проектах говорилось о преобладании этнической идентич!
ности над государственной в глазах широкой общественности, о
низком престиже правоохранительных органов и нарушении
прав человека работниками этих органов. Многие подчеркивали
необходимость защиты прав человека, установления граждан!
ского контроля над армией, поощрения политического плюра!
лизма и укрепления местного самоуправления, призывали к мир!
ному разрешению межнациональных конфликтов.
Среди серьезных недостатков большинства проектов кон!
цепции национальной безопасности следует упомянуть эклек!
тизм, противоречивость, широкие обобщения и замалчивание
"деликатных" проблем. В некоторых из них подчеркивалась важ!
ность соблюдения прав человека и интеграции в демократиче!
ское международное сообщество, но говорилось также и об
опасностях глобализма и индивидуализма. В других проектах
упоминалась "социальная ответственность семьи". В большин!
стве проектов укрепление национальной безопасности увязыва!
лось с решением проблем образования и культуры, но очень
мало говорилось о российском военном присутствии и вмеша!
тельстве во внутренние дела Грузии, хотя, судя по результатам
социологических опросов, эти темы волновали общественность
больше всего.
Летом 1999 года, после того как Совет национальной безопас!
ности принял рекомендации МКСБ, государственная комиссия
подготовила проект нового документа. У него было несколько
преимуществ перед его предшественником. Предпочтительная
стратегическая ориентация Грузии была обозначена более чет!
ко: Грузия предполагает вступить в ключевые учреждения ев!
роатлантического сообщества. Соответственно, национальная сис!
тема образования будет пропагандировать западные ценности.
Хотя и новый проект также не был свободен от общих фраз типа
"нужно создать социально!политическую систему, соответствую!
щую специфике нашей культуры". В этом документе, претендую!
щем на охват всего спектра общественной жизни, не уточнялись
конкретные опасности, грозящие стране, хотя его авторы призна!
вали необходимость в таком уточнении. Подобно прежним доку!
ментам на эту тему, составленным в Грузии, и в отличие от его
европейских и американских аналогов этот проект не содержал
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53169
Давид Дарчиашвили
170
систематической классификации ни угроз национальным интере!
сам, ни возможных стратегических ответов на них.
Становилось все более очевидным, что Грузия нуждается в
базовом документе, формулирующем концепцию национальной
безопасности, – хотя бы как страна, рассчитывающая на углуб!
ление сотрудничества с Западом. МКСБ и различные между!
народные экспертные группы настойчиво призывали правитель!
ство разработать такой документ, но режим Шеварднадзе медлил.
Отсутствие стратегической концепции затрудняло не только раз!
работку последовательной политики обеспечения безопасности, но
и налаживание отношений между общественностью и армией на
демократической основе и сотрудничества различных структур
безопасности. К 2000 году многие высшие военные чины, напри!
мер министр обороны Тевзадзе и командующий погранвойсками
генерал Валерий Чхеидзе, открыто заявили о том, что отсутствие
основополагающих стратегических установок лишало их возмож!
ности решить стоящие перед ними задачи.
Наконец, МКСБ устал ждать и совместно с министерством
иностранных дел составил проект собственного документа. Он
был опубликован под названием "Грузия и мир: виды и страте!
гия на будущее"
36
. Его авторы открыто говорили о намерениях
Грузии вступить в НАТО и углублять сотрудничество с ЕС. Они
высказались в пользу скорейшей ликвидации российских баз и
выразили сомнение относительно действенности Содружества
Независимых Государств во главе с Россией. В этом проекте
стратегии безопасности впервые намечались конкретные обо!
ронные миссии, говорилось о необходимости более тесной ин!
теграции вооруженных сил, обеспечивающей их способность
сдерживать и отражать агрессию войск противника ограничен!
ной численности, пресекать локальные нарушения государствен!
ных границ, бороться с терроризмом, оказывать властям содей!
ствие в поддержании правопорядка в экстремальных ситуациях,
предоставлять гуманитарную помощь населению районов, пост!
радавших от катастроф и стихийных бедствий, и участвовать в
международных миротворческих акциях.
Хотя этот документ не претендовал на подробное изложение
оборонной политики, он – нечто вроде списка желаний. Об оцен!
ке угроз в нем говорилось сравнительно поверхностно. В докумен!
36
Этот документ доступен на веб!сайте НАТО http://www.nato.int/pfp/
ge/d001010.htm.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53170
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
171
те, составленном с помощью иностранных специалистов, вряд ли
могло быть адекватно отражено отношение Грузии к сопредель!
ным государствам, но любая реалистическая концепция оборо!
ны обязана предельно точно и обстоятельно формулировать вне!
шние угрозы безопасности страны. Но главный недостаток
документа "Грузия и мир: виды и стратегия на будущее" связан
с его статусом, а не смыслом. До опубликования он не обсуждал!
ся в соответствующих государственных органах; его содержа!
ние не было доведено до сведения широкой грузинской обще!
ственности; ни один видный политический деятель, включая
президента, не потрудился упомянуть этот документ в каком!
нибудь публичном выступлении. Фактически ключевые фигуры
в составе правительства отказались признать данный документ
концепцией национальной безопасности, над которой, по их
словам, все еще работал Совет национальной безопасности.
В 2002 году министерство обороны составило собственную
"Белую книгу"
37
, преследовавшую довольно скромные цели. На!
писанная по настоянию МКСБ, она лишь содержала обобщен!
ное описание структуры вооруженных сил, подчеркивала важ!
ность гражданского руководства армией и сотрудничества с
НАТО и призывала к укреплению армии. Была сделана попытка
сформулировать задачи вооруженных сил, но без подробного
описания существующих угроз национальной безопасности и
стратегии ее обеспечения результаты оказались более чем
скромными. На фоне продолжавшихся разногласий между ми!
нистерствами обороны и финансов по поводу расходов на обо!
рону "Белая книга" мало чем могла помочь. Не было объявлено и
о каких!либо новых подходах к проблеме взаимодействия с ос!
тальными силовыми структурами. Авторы документа явно не
консультировались с другими правительственными ведомствами.
Ходили слухи, что "Белая книга" была написана одним или двумя
чиновниками среднего звена – сотрудниками министерства обо!
роны – без участия ключевых отделов этого министерства.
К середине 2003 года Совет национальной безопасности под!
готовил собственный проект. В нем фигурировали некоторые
идеи, заимствованные у прежнего текста МКСБ, но были и кое!
какие изменения, хотя не всегда в лучшую сторону. Документ
Совета национальной безопасности
38
охватывал слишком много
37
Документ не опубликован.
38
Документ не опубликован.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53171
Давид Дарчиашвили
172
тем, по большей части не имевших никакого отношения к кон!
цепции национальной безопасности. Например, авторы подчер!
кивали необходимость развивать традиционные отрасли про!
мышленности и сельского хозяйства. Очень невнятно говорилось
об основных задачах армии. Подчеркивалось намерение Грузии
вступить в НАТО, но главы, посвященные внешним сношениям,
и в частности роли Грузии на региональном уровне, не содержа!
ли конкретного описания проблем, стоящих перед страной, и
путей их решения. Высказывания на тему взаимоотношений с
Россией были на удивление недипломатичными. Вопросы демок!
ратизации и прав человека проигнорированы. Вместо этого до!
кумент призывал грузин построить государство, соответствую!
щее их духовным ценностям и культурной самобытности, и
ставил амбициозные цели, осуществимость которых представля!
лась сомнительной. Например, говорилось о необходимости со!
кратить долю теневой экономики в ВВП на 15–20 процентов, но
не указывались пути достижения этой цели и степень воздей!
ствия такого сокращения на оборонный бюджет. И наконец,
доклад СНБ не обозначил четких приоритетов политики безо!
пасности, не осуществил последовательного анализа сопутству!
ющих рисков и не наметил конкретных стратегических подхо!
дов к решению проблем. В главе, посвященной рискам для
национальной безопасности Грузии, не проводилось разграни!
чения между рисками, угрозами и вызовами.
Это был последний проект концепции национальной безо!
пасности, разработанный правительством Шеварднадзе. Как и
предыдущие, он остался на бумаге. Ко времени его появления
режим Шеварднадзе уже пребывал в глубоком кризисе. В своей
политике укрепления обороноспособности и обеспечения наци!
ональной безопасности Шеварднадзе колебался между различ!
ными соперничавшими силами и был больше озабочен личным
политическим выживанием, нежели общими политическими
концепциями. К концу пребывания у власти его отношение к
США и ЕС стало двойственным. Ему становилось все труднее
мириться с резкой критикой в свой адрес со стороны растущей
демократической оппозиции, тем более что с этой критикой
понемногу ассоциировались лидеры США и других западных
государств. К концу 2002 года раздражение Грузии по поводу
нежелания России вывести свои военные базы несколько поуба!
вилось. На лиссабонской встрече ОБСЕ на уровне министров,
состоявшейся в декабре 2002 года, грузинская делегация, кажет!
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53172
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
173
ся, была готова к дальнейшему компромиссу с Россией относи!
тельно срока вывода баз. По словам высокопоставленного со!
трудника ОБСЕ, отсутствие прозрачности и последовательности
ослабило позицию Грузии по этому спорному вопросу
39
. Такой
скачок курса происходил в то время, когда некоторые крупные
западные компании, некогда вложившие значительные суммы в
грузинскую экономику, начали сворачивать свой бизнес или
даже покидать страну
40
и когда российские государственные
компании стали появляться в стратегических отраслях экономи!
ки Грузии.
В период правления Шеварднадзе Грузия попала в пороч!
ный круг: слабое и бессистемное руководство вооруженными
силами затрудняло формирование последовательного стратеги!
ческого мышления, а отсутствие концепции национальной безо!
пасности тормозило процесс осуществления военной реформы.
В последние годы правления Шеварднадзе перестройка системы
обороны шла с большими отклонениями от рекомендаций
МКСБ. Численность вооруженных сил была сокращена, но под
ружьем на госбюджете все еще оставалось 20 тысяч военнослу!
жащих – примерно на 6–7 тысяч больше, чем, по мнению
МКСБ, Грузия могла себе позволить. Особая штурмовая бригада
была интегрирована в министерство внутренних дел, несмотря
на то что МКСБ рекомендовал освободить это министерство от
всех военных функций. Погранвойска также оставались чисто
военной структурой, хотя МКСБ рекомендовал преобразовать
их в правоохранительную структуру.
Шеварднадзе не удалось выйти из этого тупика по трем при!
чинам. Во!первых, он создал коррумпированную сеть параллель!
ных контрольных структур, чтобы управлять политической си!
туацией в стране. Прозрачная и ясная концепция национальной
безопасности представляла бы собой угрозу этой системе. Во!
вторых, его шатание между Западом и Россией затруднило при!
нятие окончательного решения по концепции национальной бе!
зопасности и согласование военной реформы с политикой
обеспечения безопасности. Он одновременно опасался противо!
действия со стороны России в случае его решительного поворо!
39
Этим мнением сотрудник ОБСЕ поделился с автором во время бесе!
ды с ним в январе 2003 года.
40
Например, американская энергетическая компания AES, которая
создала новую приватизированную электрическую компанию AES!Telasi.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53173
Давид Дарчиашвили
174
та в сторону Запада и возлагал слишком большие надежды на
помощь России в восстановлении территориальной целостности
Грузии. В!третьих, Шеварднадзе был не слишком привержен
демократическим ценностям, о чем свидетельствуют его терпи!
мость к коррупции в политике и особые налоговые, экономиче!
ские и политические привилегии, которыми он наделил право!
славную церковь. Создается впечатление, что он стремился к
интеграции в Европу по чисто утилитарным, а не идейным сооб!
ражениям. В конце 1999 года он заявил, что все дело не в проза!
падной или пророссийский ориентации Грузии, а в том, что За!
пад и Россия могут дать Грузии
41
.
Прагматизм такого рода – прямой путь к неэффективности.
Любое государство независимо от его размера и уровня разви!
тия должно соблюдать определенные обязательства по отноше!
нию к своим союзникам и благодетелям. Только в этом случае
оно может рассчитывать на длительное и взаимовыгодное со!
трудничество. Шеварднадзе не смог наладить такое сотрудниче!
ство ни с Западом, ни с Россией. Соответственно, не смог он и
удовлетворить насущные потребности граждан Грузии, которые
и обеспечивают ее обороноспособность. И когда в 2003 году на!
род восстал против него, армия и полиция, созданные им, отка!
зались его защищать. Таково было еще одно следствие уродли!
вых и недемократичных гражданско!военных взаимоотношений
в Грузии. Армия и военизированные структуры, равно как и все
остальное общество, не уважали стареющего руководителя го!
сударства по одним и тем же причинам. Коррумпированная,
клиентелистская и неэффективная система руководства грузин!
скими вооруженными силами и органами государственной безо!
пасности, ее непопулярное руководство не могли рассчитывать
на безоговорочное выполнение приказов в критических ситуа!
циях. С другой стороны, лидеры оппозиции вполне могли зару!
читься поддержкой наиболее энергичных офицеров прозапад!
ной ориентации. Если бы Шеварднадзе решился на применение
силы, это имело бы непредсказуемые последствия, а его личная
судьба оказалась бы намного трагичнее.
41
Европа, 25–31 декабря 1999 года, с. 107–128.
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53174
Г
ЛАВА
3. Оборонная политика Грузии и военная реформа
175
ХОД ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ ПОСЛЕ "РЕВОЛЮЦИИ РОЗ"
Постшеварднадзевский период только начинается, и пока
трудно сказать, как далеко зайдут изменения в политике обеспе!
чения обороноспособности и национальной безопасности. Пер!
вые заявления и инициативы нового руководства, кажется, от!
крывают возможности для положительной динамики. Эти
возможности подкрепляются новой волной поддержки, оказы!
ваемой Грузии со стороны США и ЕС в деле обеспечения безо!
пасности.
Первые многообещающие шаги уже сделаны: президент Ми!
хаил Саакашвили неоднократно подчеркивал, что вопросы
обеспечения безопасности, в частности модернизации армии, ста!
нут приоритетными, и подкрепил эти заявления увеличением
соответствующего финансирования. Кроме того, новое правитель!
ство, используя частные и иностранные ассигнования, создало от!
дельный фонд, предназначенный для повышения заработной пла!
ты высшим государственным чиновникам, включая руководство
министерства обороны. Правительство приступило к ремонту тан!
ков, бронетранспортеров, вертолетов и другой боевой техники,
которая к концу 2003 года существенно износилась.
Перестройка вооруженных сил, начатая с технической по!
мощью США и Великобритании, получила новый импульс. Вер!
нувшись в начале 2004 года из поездки по США, Саакашвили
заявил в одном из своих выступлений, что США не только про!
должат оказывать Грузии материально!техническую помощь, но
и посодействуют ей в формировании полноценной пехотной
бригады численностью в 5 тысяч солдат и офицеров, подготов!
ленных в соответствии с требованиями НАТО. Планируется, что
грузинские вооруженные силы будут состоять из 4 полностью
укомплектованных бригад. Что касается оборонного бюджета,
то в 2005 году он составил более 300 млн. лари, что в 10 раз пре!
вышает соответствующий показатель последних лет правления
Шеварднадзе.
На протяжении первых нескольких месяцев существования
нового режима в министерстве обороны произошли еще две
важные перемены. В марте 2004 года Саакашвили утвердил вре!
менный устав министерства, весьма напоминающий аналогич!
ные натовские документы. Реорганизация министерства, а так!
же разграничение обязанностей между его военным и
гражданским персоналом были поручены нанятой Пентагоном
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53175
Давид Дарчиашвили
176
частной американской консалтинговой компании "Кьюбик" и
специалистам британского министерства обороны. В рамках это!
го проекта предусмотрены также перестройка Национальной
гвардии и полная интеграция ее боевых частей в регулярную
армию. В ведении Национальной гвардии останутся лишь цент!
ры по подготовке резервистов.
Саакашвили назначил гражданского министра обороны и
поставил беспрецедентное число гражданских лиц на руководя!
щие посты в министерстве. Одновременно он отправил в отстав!
ку тех генералов, которые либо противились реформам, либо не
были достаточно компетентными для их осуществления. Офице!
ры и чиновники младшего поколения, окончившие западные
учебные заведения, будут отныне привлекаться к более актив!
ному участию в проведении военной реформы.
Более того, реформа распространилась на другие военные
учреждения, и правительство начало интеграцию параллельных
структур. Государственное управление по охране границ было
передано в ведение министерства внутренних дел, что заложило
основу для преобразования этого органа в правоохранительную
структуру. Войска министерства внутренних дел передадут свое
тяжелое вооружение министерству обороны и будут преобразо!
ваны в некое подобие жандармерии. В министерстве внутрен!
них дел создан специальный отдел для осуществления преобра!
зований, направленных на модернизацию полиции по западному
образцу. Разрабатываются планы по интеграции войск берего!
вой охраны, ранее подчиненных Управлению по защите госу!
дарственной границы, в состав ВМФ МО Грузии.
Последние и самые важные изменения в части обеспечения
национальной безопасности предусмотрены поправками к зако!
ну о структуре, обязанностях и принципах деятельности прави!
тельства Грузии, принятыми парламентом в декабре 2004 года, в
соответствии с которыми министерство безопасности и реорга!
низованное министерство внутренних дел будут объединены в
единое министерство полиции и общественной безопасности.
Этот процесс уже идет. Создается также независимое агентство
внешней разведки, подчиненное непосредственно президенту.
Предполагается, что эти меры будут способствовать более
тесному взаимодействию между упомянутыми грузинскими
структурами и НАТО, а также повышению эффективности ру!
ководства этими структурами и их действенности. Кроме всего
прочего, интеграция этих сил и сокращение их численности дол!
GEORGIA.p65 03.11.2005, 12:53176