Колобов О.А. (под об. ред.) Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности реализации. Том 2
Подождите немного. Документ загружается.
“мера сдерживания”, введенная заявлением от 19 мая. Сокращение определялось в 740
млн. долл., годовой “потолок” устанавливался в 8,6 млрд. долл., при этом в качестве
“базового”, исходного значения для его определения было взято аналогичное
(сопоставимое) значение за 1977 ф. г. – 9,3 млрд. долл.
141
(т. е. точное значение
“долларового лимита” составляло 8,56 млрд. долл.). Таким образом, вводилось, как
пояснил Картер, 8%-е сокращение, исчислявшееся в постоянных долларах 1976 ф. г.
142
“Большее урезание потолка, – заявил далее президент Картер, – неизбежно
приведет к нарушению уже данных обязательств, в том числе связанных с нашей (США –
С. С.) исторической заинтересованностью в безопасности Среднего Востока, а также не
учтет реальности мировой политики и подорвет уверенность и безопасность тех стран, с
которыми у Соединенных Штатов связаны жизненно важные внешнеполитические
интересы и интересы безопасности. Меньшее сокращение, безусловно, будет означать, что
мы пренебрегаем нашим обязательством подать пример ограничения, которому могут
последовать другие”
143
. Это был, пожалуй, наиболее значимый с точки зрения анализа и
понимания сути “политики ограничения” абзац этого заявления. И анализировать его
необходимо, учитывая одновременно и собственно содержание, и факт определенного и
не случайного срока принятия документа в целом, и особенности военно-экспортной
процедуры в США в рассматриваемый период.
Прежде всего можно заключить, что, “обосновывая” уровень сокращения, Дж.
Картер фактически совершенно открыто “дал ответ” не только на вопрос о том, как такое
процентное значение уменьшения военного экспорта на 1978 ф. г. было принято, но и,
главное, на закономерный вопрос, почему оно (а, следовательно, и “долларовый потолок”)
не было установлено ни в мае 1977 г., ни в конце 1977 ф.г., ни хотя бы в начале 1978 ф.г.,
а было определено лишь спустя треть нового финансового года.
Из текста заявления следовало, что уровень сокращения и “долларовый лимит” в
действительности были определены объемом “уже данных” Соединенными Штатами
военно-экспортных обязательств на новый, причем весь, финансовый год (т. е. общим
объемом той части полученных Вашингтоном запросов иностранных государств, по
которым Белым домом в той или иной форме уже было принято положительное решение
о заключении военно-экспортных соглашений
144
именно в данном, 1978-м, финансовом
году
145
), а отнюдь не самим исходным “принципиальным” намерением американской
администрации уменьшить экспорт вооружений США. (“Естественный” вариант
осуществления такого намерения очевидно должен был предполагать, с одной стороны,
независимость – в принципе! – от соответствующих, закономерно противоположных,
желаний и намерений стран-импортеров американского оружия, а с другой, и это главное,
– установление уровня сокращения до(!) принятия американской стороной решений об
удовлетворении запросов этих стран, т. е. тех самых “обязательств”). То есть то, на
сколько намеревались уменьшить военный экспорт, определено было тем, на сколько его
уже “успели” осуществить, причем из расчета на весь тот будущий период времени, к
концу которого “намерение уменьшить” еще только собирались реализовать. Что
конкретно все это значило?
Слова президента свидетельствовали о следующем. К началу февраля 1978 г.
администрация Дж. Картера, устанавливая уровень сокращения военного экспорта на
очередной, т. е. фактически еще будущий (хотя уже и начавшийся) 1978-й финансовый
год, не только располагала данными об итоговом объеме военного экспорта США за 1977
ф. г., определенном в “майском заявлении” как “базовое значение”, но достаточно точно
уже знала и о реальном военно-экспортном итоге будущего(!) 1978, причем всего,
финансового года. Об итоге военного экспорта – потому что он определялся прежде всего
объемом именно “уже данных обязательств”, под которыми могли подразумеваться и уже
подписанные к этому времени на двусторонней основе “Письма предложения и
принятия”
146
, и уже оформленные Белым домом в ответ на запросы стран-реципиентов
“Письма предложения”, которые этим странам оставалось только подписать, и, как
251
минимум, однозначно намеченные американской стороной к оформлению и подписанию
до конца 1978 ф. г., т. е. после 1 февраля, “Письма предложения”
147
. О том же, что речь
шла об “уже данных обязательствах” на весь год, свидетельствовал факт увязки Картером
годового уровня сокращения экспорта вооружений США, т. е. именно за 1978
финансовый год в целом, как раз с их объемом. Это означало, что спустя треть 1978
финансового года администрация фактически установила (задала) объем “минимально
обязательного”(!) военного экспорта, который должен был быть осуществлен (а отнюдь не
то, на сколько он должен был быть уменьшен!). Тем самым в той или иной форме она
“дала обязательства” тем государствам, в отношении которых считала это сделать
необходимым и обязательным, причем на уровне, который “просто” должен был быть
немного меньше уровня года предыдущего, как это требовалось в соответствии с
заявлением от 19 мая 1977 г. Сравнение этих двух – за 1977 и 1978 ф. гг. – уже известных
итоговых значений (т. е. прежде всего оценка разницы) и позволило определить
однозначно точное, соответствующее этой разнице, “оптимальное” по мнению Дж.
Картера (т. е. максимально допустимое) значение уровня сокращения. “Получилось” 8% -
и этот показатель на официальном уровне был выдвинут как главная конкретно-
практическая цель, как важнейший будущий(!) результат “новой” военно-экспортной
политики США. Тем самым вместо того, чтобы вначале задать “исходные условия”
получения определённого, соответствующего им “конечного результата”, а затем уже
добиваться его, администрация президента Картера, определив вначале “результат” (т. е.
еще вначале его уже зная - как бы уже получив), фактически подгоняла под него
“исходные (?!) условия”, которым тот в этом случае безусловно соответствовал бы. При
такой “схеме установления” ужесточить такие “условия” (т. е. задать общий уровень
сокращения военного экспорта США) действительно, как об этом и сказал Дж. Картер,
нельзя было в принципе!
Следует отметить, что имелся в определенной степени “объективный” фактор,
который позволял президенту Картеру еще в начале 1978 ф. г. достаточно точно знать уже
его военно-экспортный итог, т. е. способствовавший тому, что военно-экспортные
обязательства США, определявшие фактически годовой объем передач вооружений за
рубеж, были “уже даны” к началу февраля 1978 г. Мы полагаем, что это было обусловлено
прежде всего особенностями тогдашней военно-экспортной процедуры, в значительной
степени определявшейся действовавшим законодательством. Напомним, что в
соответствии с §25 АЕКА, включенным в этот закон в 1976 г., президент был обязан
представить конгрессу специальный отчет с оценкой количества и объема
предполагаемых на очередной финансовый год военно-экспортных продаж, кредитов и
гарантий по всем возможным странам-реципиентам. Предоставляться такой отчет должен
был (и предоставлялся) либо до начала, либо в начале соответствующего финансового
года. Поэтому уже к началу октября 1977 г. президент Картер знать объем военного
экспорта США на новый 1978 ф.г. хотя и “оценочно”, но вполне определенно, обязан был
по закону. К началу же февраля 1978 г., как оказалось, он смог это знать уже вполне
точно. Тем самым само законодательство США как бы предоставляло администрации Дж.
Картера возможность действовать именно так, тогда и в той последовательности, как она
это и сделала.
Кроме того, учитывая “схему установления” сокращения, можно утверждать
следующее. Администрация президента Картера, “отвечая” приблизительно лишь за 2/3
(хронологически) военного экспорта в 1977 ф. г., но полностью “отвечая” за весь экспорт
вооружений в 1978 – “своем” – финансовом году и имея возможность еще во второй
половине 1977 ф. г. достаточно определенно оценить его итог, объективно была
заинтересована в осуществлении “зачетного” военного экспорта по программе ФМС и
МАП в течение “оставшегося” ей периода 1977 ф. г. в возможно максимальном объеме.
При этом она могла использовать, например, “обратный перенос”, т. е. заключение в 1977
ф. г. военно-экспортных соглашений, оформление которых планировалось на 1978 ф. г. В
252
этом случае ей легче было бы выполнить данное в заявлении от 19 мая 1977 г. обещание и
“установить” больший процентный уровень сокращения экспорта вооружений в 1978 ф. г.
при большем в то же время объеме “уже данных обязательств”, тем более что при этом
она почти ничем не рисковала. Во-первых, начать сокращение военного экспорта
намечалось лишь со следующего 1978 ф. г., а во-вторых, при “совместном участии” в
экспорте вооружений 1977 ф. г. с администрацией Дж. Форда ответственность за
возможный “слишком большой” экспорт “орудий войны” вполне можно было списать на
предшественника.
Принимая во внимание вышеизложенное, есть основания заключить, что
вышеупомянутый “ответ” Дж. Картера подтверждал высказанное выше (и отнюдь не
голословное, по нашему мнению) предположение. Администрация нового американского
президента вначале действительно “в полной мере” (т.е. так и в том объеме, как того
требовала необходимость обеспечить “национальную безопасность США”, а совсем не
реализацию “мер сдерживания”) осуществляла военно-экспортную “программу”
оставшегося (“своего”) периода 1977 ф. г., получив таким образом оговоренную “базу”
сокращения (которая могла быть, фактически, какой угодно
148
). А затем, продолжая в
течение 4-х месяцев уже нового 1978 ф. г. практически делать то же самое, к концу
именно этого периода оценила, имея на то возможность, ситуацию, складывавшуюся на
этот год с учетом прежде всего на весь этот период так или иначе “уже данных
обязательств”, и только после этого, заранее уже зная, каким “должен быть” итог 1978
ф.г., “установила” минимальный (“соответствующий”) процентный уровень сокращения.
В пользу вышеприведенных заключений говорило и то, что администрация
президента Картера объективно была заинтересована в максимально раннем не только
установлении, но, главное, официальном оглашении уровня сокращения военного
экспорта. Очевидно, что совершенно иначе воспринимались бы и оценивались намерения
Дж. Картера, если бы, например, конкретное процентное значение этого уменьшения
было установлено и объявлено уже в мае 1977 г. В это время в силу объективных причин
администрация США не могла знать ни точного – “конечного” – объема экспорта
вооружений за 1977 ф. г., который, как мы знаем, 19 мая 1977 г. был определен в качестве
“базы”, ни тем более итогового объема “уже данных обязательств” на 1978 ф. г.,
поскольку в целом они тогда еще попросту не были даны. Поэтому, если она и не сделала
этого значительно раньше 1 февраля 1978 г., то только, по всей видимости, в силу
вышеуказанных оснований.
Таким образом, совершенно “неестественный”, т. е. противоречащий по крайней
мере “духу” заявления от 19 мая и провозглашенной в нем “политике ограничения”,
характер и последовательность действий президента Картера и его “команды” были, на
наш взгляд, очевидны. Но эти действия не противоречили секретной Президентской
директиве №13! Ведь требование относиться к передачам вооружений как к
“исключительному инструменту” внешней политики, составлявшее суть “президентского”
варианта “политики ограничения”, предусматривало прежде всего особо тщательный, не
обусловленный какими-то временными ограничениями отбор соответствующих запросов
иностранных государств, подлежащих “исключительному” удовлетворению. И лишь
только затем – “в поддержку” такой “новой политике продаж вооружений” –
предполагалось некоторое уменьшение, причем только определенной части их общего
объема за очередной финансовый год. И, формально, именно это и было осуществлено
администрацией Дж. Картера. Но в том-то и дело: “программа” и последовательность
действий новой американской администрации по меньшей мере свидетельствовали о том,
что предполагавшееся сокращение военного экспорта США, составляющее главную
официальную цель правительственной “политики ограничения”, носило именно и
исключительно формальный, “неестественный” характер!
Вышеприведенный анализ неизбежно приводит нас к необходимости также
задаться, наконец, одним из ключевых вопросов, ответ на который особенно важен для
253
выяснения сути “политики ограничения”. Выше мы уже говорили о том, как
администрация президента Картера “давала обязательства”, задав “минимально
обязательный” объем военного экспорта и тем самым “установив” уровень его
сокращения. Но при этом возникал вот какой принципиальный вопрос: а заставило ли
Белый дом провозглашение 19 мая 1977 г. “новой” политики передачи вооружений ко
времени принятия “февральского заявления”, т. е. к 1 февраля 1978 г., оформить и
наметить к оформлению до конца финансового года меньшее по совокупному объему
число “Писем предложения”, чем это было бы сделано в рамках “старой” военно-
экспортной политики? (Это означало бы, соответственно, большее число переносов
решений удовлетворить запросы иностранных государств на последующие годы, но никак
не отказов их удовлетворить вообще, поскольку отвергнуть запрос “дружественной
страны” только на основании введения годового “потолка” на объем экспорта вооружений
Соединенные Штаты, как мы полагаем, не должны были в принципе. Такие отказы могли
мотивироваться и мотивировались политическими, военно-стратегическими, социально-
экономическими причинами – и это было неотъемлемым элементом обычной военно-
экспортной практики, – но никак не “организационными”.) То есть иначе: носило ли
объявленное сокращение американского военного экспорта “искусственный” характер?
Или... Или что?
Дело в том, что одной из особенностей военно-экспортных отношений является то,
что военный экспорт высокоразвитой страны в отношении слаборазвитых государств не
может в принципе осуществляться так, чтобы его объем ежегодно только возрастал бы,
причем, это касается и отдельной страны-импортера, и всей совокупности стран-
реципиентов государства-экспортера. После нескольких лет возможного ежегодного
увеличения экспорта вооружений неизбежно следует естественный спад, сокращение его
объема. В связи с этим предложенное Дж. Картером “обоснование” уровня сокращения и
опирающиеся на него вышеприведенные выводы позволяют задать еще два не менее
важных и также неизбежно возникающих дополнительных вопроса.
Во-первых, не было ли провозглашенное как политическая цель сокращение
военного экспорта США (в т. ч. и “установленный” президентом Картером в условиях
почти “разгара” 1978 ф. г. его конкретный уровень) в действительности естественным, т.
е. предполагавшимся и должным иметь место без всяких правительственных
ограничительно-сократительных установлений как вполне возможный и даже неизбежный
результат конкретной, “естественной” (т. е. обычной), военно-экспортной практики США
и их партнеров-реципиентов в течение определенного, достаточно продолжительного
периода времени в несколько лет, включая очередной финансовый год (например, за счет
снижения объема запросов реципиентов)? То есть, иначе, не был ли упомянутый Дж.
Картером объем “уже данных обязательств” таким, каким он был бы и без заявления от 19
мая 1977 г. и, соответственно, без провозглашения “политики ограничения”? И во-вторых:
а не воспользовалась ли просто в таком случае администрация президента Картера
данным обстоятельством
149
, официально провозгласив переход к “политике ограничения”
экспорта вооружений и выдвинув именно некоторое его уменьшение в качестве главной
практической цели “новой политики продаж вооружений” (и тем самым вполне
“адекватно” отреагировав на общественно-политические настроения и требования
“решить” проблему ограничения и сокращения “международной торговли средствами
войны” при условии непременного “мирового лидерства” Соединенных Штатов в этом
деле), но намереваясь на практике достигнуть этой цели (т. е. формально выполнить
данное в “майском заявлении” обещание и получить тем самым соответствующие
политические дивиденды) не за счет осуществления действительно принципиально новой
военно-экспортной политики
150
, как того требовал конгресс и общественное мнение
страны, а как бы “естественным” путем, осуществляя фактически “старую” политику
передачи вооружений?
Все эти вопросы, безусловно, не выдвигаются, да и не могут быть выдвинуты, в
254
качестве риторических. Ведь очевидно, что однозначно точные ответы на них можно было
бы дать, зная не только общие закономерности и особенности осуществления военного
экспорта, строительства государствами своих вооруженных сил, но, главным образом,
зная секретные документы госдепартамента и министерства обороны США о переговорах
со странами-реципиентами по их военно-экспортным запросам практически за весь
период развития таких отношений с ними, и прежде всего за 70-е годы, соответствующие
документы о строительстве вооруженных сил в этих государствах, об их экономическом
потенциале и развитии, материалы специальных обследований стран-импортеров,
проводившихся американскими военными ведомствами, многие другие до сих пор
недоступные для исследователя по объективным причинам документы.
Но в то же время мы полагаем, что сформулированные последние два вопроса
никак не могут быть отнесены и к разряду надуманных. Проведенный анализ позволяет
заключить, что, с одной стороны, сама объективная возможность временного спада
(фактически неизбежного) в военном экспорте США после известного и упоминавшегося
нами “бума” в течение 5(!) лет подряд, а с другой стороны – сама программа “политики
ограничения” и, главное, предложенная “система” ее реализации не только допускали
возможность, но последняя была по сути специально приспособлена как раз для того,
чтобы администрация президента Картера, опираясь на особенности военно-экспортной
процедуры и законодательства, могла воспользоваться объективным, хронологически
локальным результатом естественно развивавшихся военно-экспортных отношений США
с их зарубежными партнерами. При этом обставить и выдать его она могла как результат
особой, целенаправленной, “новой” военно-экспортной политики и тем самым решить
соответствующую политическую задачу. Тем более, что было объявлено о намерении
осуществлять “политику ограничения” в течение не менее чем 2-х лет, а потому
вероятность наступления спада именно в этот период была весьма высока.
Но что же в таком случае наиболее важно для нас, что мы можем констатировать с
уверенностью? Важен сам факт не просто возможности, а правомерности в данном случае
именно таких вопросов! И даже если определенно положительный ответ из
вышеприведенных вопросов имеет первый из них, такой факт может быть расценен как
дополнительный весомый аргумент в пользу правомерности вышеизложенного вывода об
исключительно формальном характере ограничения и сокращения военного экспорта
США, провозглашенного президентом Картером. А это, в свою очередь, дает еще большие
основания усомниться в истинности намерений администрации Дж. Картера и
действительной сущности ее “новой политики продаж вооружений” в целом. Кроме того,
если учесть, что в любом случае по существу единственным доказательным аргументом в
пользу действительного осуществления администрацией президента Картера ее главного
намерения – сократить экспорт вооружений – могли быть только связанные с этим отказы
удовлетворить запросы стран-реципиентов (в самом деле связанные с введением
сокращения или искусственно “привязанные” к нему – это хоть и главный, но другой
вопрос!
151
), можно предположить, что вопрос именно о таких отказах должен был стать
одним из главных для “команды” Дж. Картера в ходе реализации “политики
ограничения”.
Следующим важным аргументом, приведенным президентом Картером в качестве
“обоснования” невозможности установить больший процентный уровень “урезания
потолка”, была мысль о том, что большее сокращение военного экспорта “не учтет
реальности мировой политики”. Что же имел в виду американский президент? О каких
“реальностях” шла речь?
Мы полагаем, смысл слов Дж. Картера был вполне очевиден. Существование и
непримиримое противоборство двух мировых систем, возглавляемых двумя лидерами-
сверхдержавами, США и СССР, являющихся к тому же и ведущими конкурирующими
мировыми экспортерами вооружений; разделенность значительной части стран “третьего
мира” в соответствии с ориентацией в отношении той или другой мировой систем – и
255
соответствующее их военное снабжение, главным образом Соединенными Штатами и
Советским Союзом; наличие конкурентного мирового рынка оружия и военной техники
среди ведущих стран Запада; наличие объективной потребности у многих стран, особенно
развивающихся, осуществляющих строительство собственных вооруженных сил и не
имеющих своего военно-промышленного комплекса, в зарубежных вооружениях и
оборонных услугах; использование странами-экспортерами военного экспорта как
эффективного средства обеспечения их политического влияния и контроля над
государствами-реципиентами; значительный экономический дивиденд, получаемый
странами-экспортерами от реализации военно-экспортных соглашений – вот, на наш
взгляд, те основные факторы, что определяли “реальности мировой политики”,
непосредственно связанные с мировым экспортом вооружений. Именно о необходимости
их учета говорил в “февральском заявлении” Дж. Картер. А это означало, соответственно,
что президент Картер и его администрация хорошо понимали (и не могли не понимать!),
что “искусственное”, т. е. преднамеренное, да к тому же одностороннее, а самое главное –
действительное ограничение и сокращение военного экспорта даже ведущим мировым их
продавцом (на долю которого приходилось около половины всего мирового его объема)
неизбежно могли привести по крайней мере к двум негативным для США и очень важным
последствиям.
Во-первых, в случае неудачи закономерных, даже неизбежных после такой
американской инициативы, переговоров между мировыми экспортерами вооружений, и
прежде всего – между США и СССР, о поддержке Вашингтона и совместном проведении
“политики ограничения” Соединенные Штаты оказывались бы пусть краткосрочно, пусть
локально, но совершенно определенно в военно-политическом и военно-стратегическом
(особенно в отношении поддержания региональных военно-стратегических балансов)
проигрыше. Ведь за время реализации их инициативы они бы “ограничивали и
сокращали”, а их главный политический и военно-стратегический противник – нет! Во-
вторых, в случае действительно вынужденных отказов со стороны Белого дома
удовлетворить запросы тех или иных государств, вызванных принятием и реализацией
“новой” военно-экспортной политики, могло произойти значительное ухудшение
взаимоотношений Вашингтона с этими странами и даже переориентация какой-то их
части на других военных экспортеров. В последнем случае то, в чем отказали бы США,
могло быть компенсировано западно-европейскими продавцами вооружений, а в каких-то
случаях – даже Советским Союзом со всеми вытекающими из этого последствиями для
Соединенных Штатов. Совершенно очевидно, на наш взгляд, что новая американская
администрация вряд ли могла себе позволить такого рода и уровня “издержки”
воплощения в жизнь ее “благородной” инициативы, допустив, чтобы вышеуказанные
нежелательные результаты из гипотетических превратились в реальные.
Но в таком случае закономерны по крайней мере следующие вопросы. Во-первых,
почему установление уровня “урезания потолка” в 8% (именно столько и не больше!) в
противоположность большему значению обеспечить “учет реальностей мировой
политики” могло? Во-вторых, при реализации таких условий, т. е. при заявленном
значении, предполагалось ли наступление вышеназванных негативных последствий, и
если да – то почему их не должно было быть? Одним словом, в принципе можно ли было
одновременно выполнить принятые в соответствии с программой “политики
ограничения” обязательства и избежать при этом указанных выше последствий, а если
можно – то как и какую роль при этом играло конкретное, точно и однозначно
определенное значение процентного уровня сокращения военного экспорта США? (Не
правда ли, весьма примечательное обстоятельство: точно, как “на аптекарских весах”,
определенный уровень сокращения и... учет – или неучет! – “мировой политики”!)
Таким образом, в такой ситуации в конечном итоге при любом из возможных
случаев единственным “гарантированным плюсом” мог бы оказаться лишь тот факт, что
США как бы продемонстрировали (хотя и в ущерб себе) “политическую мудрость”,
256
“прогрессивность” взглядов и намерений в отношении некоторых “важнейших проблем
мировой политики”, “адекватно” отозвавшись на критику и требования со стороны
конгресса, американского и мирового “общественного мнения” и тем самым подтвердив
намерение осуществлять курс “в пользу мира и разоружения”, а потому, следовательно, и
право утверждать о “моральном превосходстве” Америки как лидера мира. Но...
Но последнее утверждение было бы справедливо лишь при одном непременном
условии! А именно: только если США в лице администрации президента Картера,
– хорошо осознавая вышеупомянутые “реальности мировой политики”;
– ясно представляя те негативные последствия (упомянутые ранее), к которым
могло привести действительное осуществление программы провозглашенной “политики
ограничения”;
– понимая, что объективных и, главное, достаточных оснований для
осуществления подобных односторонних действий – фактически нет;
– реально оценивая то, что вероятность поддержки инициативы Вашингтона на
деле со стороны СССР изначально очень мала, а их западно-европейскими союзниками-
конкурентами – практически равна нулю (по многим причинам
152
);
– зная, наконец, что проблему “неограниченного распространения обычных
вооружений” (или “раскручивающейся торговли оружием”, или “бесконтрольного бизнеса
смерти”, или определенную в иных терминах
153
) решить предложенными Соединенными
Штатами мерами нельзя в принципе, не преследовали совершенно иную главную цель –
продемонстрировать бесперспективность и вредность осуществления в тех конкретно-
исторических условиях (военно-политических и экономических прежде всего)
односторонних “ограничительно-сократительных” инициатив в сфере мирового военного
экспорта, доказать невозможность заключения даже двусторонних, а тем более
многосторонних аналогичных соглашений, и тем самым на многие предстоящие годы
“развязать себе руки” в отношении экспорта вооружений, “сняв” ту проблему “критики,
обвинений и требований”, с которой Белому дому пришлось столкнуться в середине 70-х
годов и решать которую пришлось администрации Дж. Картера.
Однако, если все же преследовалась по сути именно такая, как было
сформулировано выше, цель, то ее достижение и было бы главным “плюсом”, который
перекрыл бы все вместе взятые возможные “минусы”, о которых уже было сказано. Что
же касается чисто политических “дивидендов” собственно от самой внешнеполитической
инициативы США в официальном президентском изложении, о чем выше также уже
говорилось, то их получение обеспечивалось бы Вашингтону и в этом случае, причем как
бы “автоматически”, невзирая на все возможные “трудности”, критику, изменение
“реальностей мировой политики” и прочее.
Далее президент Картер выдвинул еще и третий аргумент в пользу принятого
уровня сокращения военного экспорта, обосновывая невозможность его увеличения. Он
касался, как видно из текста, такого фактора, как неизбежный в условиях искусственного
урезания американского экспорта вооружений рост обеспокоенности и неуверенности в
безопасности у стран, ориентированных на США и являющихся их военно-экспортными
партнерами. Сформулированное президентом очевидное по смыслу положение,
констатирующее один из закономерных результатов осуществления намеченных Белым
домом мер, и в этом случае могло только вызвать один вполне логичный вопрос: почему
администрация президента Картера полагала, что при 8%-м уровне “урезания потолка”
упомянутая “уверенность и безопасность” стран-реципиентов, “жизненно важных” для
США, “подорвана” не будет? Потому что при таких условиях ограничение и сокращение
военного экспорта таких стран (например, государств Ближнего Востока) вообще не
коснулось бы?... Потому что осуществлено было бы за счет другого “сорта” стран –
“важных, но не очень”?...
Что же касается объяснения Дж. Картера, почему уровень сокращения годового
объема экспорта вооружений не мог быть меньше 8% (об этом он также сказал), то
257
примечательными, на наш взгляд, были по крайней мере два обстоятельства. Во-первых,
слова президента свидетельствовали о ясном понимании того, что при меньшем значении
действия США вообще не будут восприняты как “пример ограничения”, а будут
расценены фактически как обман (“пренебречь обязательством”, как выразился Дж.
Картер, и значило, по существу, обмануть). А во-вторых, удивителен был сам факт
настолько точного и однозначного определения этого значения, что оно не могло быть не
только превышено (о чем мы уже говорили выше), но в то же время и уменьшено: только
и именно 8%! Это значение, следовательно, было своеобразным одновременным
“минимальным максимумом” и “максимальным минимумом” (больше – нельзя, меньше –
профанация!). Почему так? Можно было понять, как объем “уже данных обязательств”
определял, почему нельзя принять большее значение. Но как объяснить тот факт, что этих
“уже данных обязательств” оказалось ровно столько, что определенный ими уровень
сокращения совпал с особым противоположного смысла пороговым показателем: при
меньшем его значении уже не было и не могло быть собственно самого “ограничения”,
обязательство его осуществить в таком случае превращалось, по мнению самого же
президента, в свою “противоположность” – обман, фикцию? Получить ответы на эти
вопросы тем более важно, что первоначально, как это следовало из некоторых заявлений в
прессе, предполагалось урезать военно-экспортные продажи не менее чем аж на 25%
154
!
Очевидно, что такой уровень имел бы качественно иной смысл, и последних вопросов при
этом не возникло бы вовсе.
Как видим, и эта, столь подробно проанализированная нами, часть президентского
заявления от 1 февраля 1978 г. порождала много принципиально важных вопросов.
Ответы на них в значительной степени могла дать лишь последующая военно-экспортная
практика администрации президента Картера, т. е. практическая реализация “политики
ограничения”.
Далее отметим, что не только не случайной, на наш взгляд, но весьма
знаменательной и важной была фраза, касавшаяся Ближнего Востока
155
. Она
свидетельствовала о том, что по сравнению с заявлением 1977 г. президент Картер,
конкретизируя программу “новой” политики передачи вооружений, пошел значительно
“дальше”. Если в “майском заявлении” речь шла об “исторических обязательствах” в
отношении безопасности Израиля, то на сей раз зона “исторической заинтересованности в
безопасности” была расширена до пределов всего Ближнего Востока. Данное
обстоятельство в полной мере соответствовало Президентской директиве № 18,
одобренной в августе 1977 г., в соответствии с которой весь этот регион, и прежде всего
нефтедобывающие страны зоны Персидского залива, был отнесен к сфере так называемых
“жизненных интересов Соединенных Штатов”
156
. Смысл же этой фразы и в этом случае
был вполне ясен: если уж речь шла об “исторической(!) заинтересованности”, да, к тому
же, когда соответствующие обязательства были “уже даны”, то, следовательно, при
рассмотрении вопросов военного экспорта в этот взрывоопасный район в целом, а не
только в Израиль, администрация Дж. Картера намеревалась руководствоваться столь
важными соображениями, а не “мерами сдерживания”.
Высказался президент и о “намерении” осуществить сокращение экспорта
вооружений и в следующем, 1979-м, финансовом году. Правда, ничего конкретного к этой
неопределенной фразе он не добавил. Однако тут же следовала очень важная оговорка,
которой в майском 1977 года заявлении не было: уровень сокращения на следующий год,
т. е. главный элемент “политики ограничения”, должен был определяться в зависимости
от “политической ситуации в мире и степени сотрудничества и понимания со стороны
других стран”
157
. Более того, вновь, как и в заявлении от 19 мая, президент США особо
подчеркнул, что “действительный прогресс”, как он выразился, в решении проблемы
ограничения и сокращения мировой торговли вооружениями потребует “многосторонних
усилий”
158
.
Таким образом, во-первых, спустя всего около 8 месяцев после объявления о
258
переходе к “новой политике продаж вооружений”, и, главное, в самом начале ее
реализации, к исключениям из “правил” проведения такой политики, оговоренным в
“майском заявлении”, на сей раз было добавлено недвусмысленное условие собственно
самого ее осуществления (тем более – ее главного компонента). Это вполне
соответствовало Президентской директиве № 13 и свидетельствовало о “размягчении”
изначально куда более жестких позиций! Ну а во-вторых, конкретно, тезис о зависимости
осуществления “новой” военно-экспортной политики от позиции и действий в этой сфере
других мировых поставщиков оружия, косвенно прозвучавший в заявлении от 19 мая, в
февральском 1978 г. президентском заявлении был сформулирован в явном виде и вполне
определенно. И хотя непосредственно говорилось о такой зависимости только одного, но
главного, элемента “новой” политики передачи вооружений президента Картера и лишь
на один, следующий, финансовый год, речь шла по сути об условиях реализации этой
политики в целом, в том числе и в течении первого, 1978-го, года.
Об этом говорило, прежде всего, то, что эта оговорка-”предупреждение”
прозвучала, когда администрация США, как это следовало из текста заявления, еще
только намеревалась приступить к воплощению “политики ограничения” в жизнь. А
потому, хотя первый “долларовый лимит” и был уже установлен, или отрицательная
реакция на “новую” политику Дж. Картера других мировых экспортеров, или (по крайней
мере) “неблагоприятная” для Вашингтона “политическая ситуация” в мире вполне могли
проявиться и “негативно” отразиться на проведении “политики ограничения” и в 1978
году.
Кроме того, всего за две недели до “февральского заявления” аналогичное
“предупреждение”, но “общего характера”, со всей определенностью прозвучало в
ежегодном послании президента конгрессу, с которым Дж. Картер выступил 19 января
1978 г. “Мы начнем сокращать наши собственные продажи, – заявил он, – на основе
признания того факта, что на нас, как на ведущем мировом продавце, лежит обязанность
сделать первый шаг. Но мы знаем, – заключил президент, – что наши усилия могут быть
успешными, только если другие главные поставщики вооружений и реципиенты будут
сотрудничать с нами”
159
.
Таким образом, и “февральское заявление”, причем еще более определенно,
свидетельствовало о том, что определяющее значение для администрации президента
Картера имел “международный аспект” его “политики ограничения”, а не собственно
осуществление “ограничительных мер”. Как конкретно отреагируют на инициативные
действия США другие? – вот что прежде всего интересовало Белый дом! (А то, что это
действительно так, немного позже, в начале октября 1978 г., было непосредственно
подтверждено заместителем госсекретаря Люси Бенсон. В ходе слушаний в палате
представителей она заявила: “Наши переговоры с Советами и западно-европейскими
поставщиками – это... ключевой элемент политики (“политики ограничения” - С.С.)”
160
.)
А как же односторонность “политики ограничения”? Дж. Картер еще раз напомнил
и об этом, но... в предпоследней фразе заявления после слов о “многосторонних усилиях”,
необходимых для обеспечения “действительного прогресса”, т. е. после
вышеперечисленных оговорок-”предупреждений”. “Тем не менее, – заявил он, – на нас
возложено обязательство в одностороннем порядке предпринять первые шаги, с тем
чтобы остановить раскручивание спирали возрастающих передач вооружений”
161
. Таким
образом, не только в первой, но и в предпоследней фразе президент еще раз подчеркнул
фактически мысль о вынужденном для администрации характере ее военно-экспортной
инициативы, а так же не случайно, на наш взгляд, сказал, что сделать Соединенным
Штатам предстоит именно “первые шаги”.
Таким образом, “в свете” второго “военно-экспортного” президентского заявления
главным, по нашему мнению, оказывалось уже не собственно действительное
ограничение и сокращение военного экспорта США, а сам факт официально
провозглашенного Вашингтоном намерения сделать некие “первые шаги” именно в этом
259
направлении. В таком случае декларация о намерении нечто осуществить (когда
практическая реализация этого намерения оговорена достаточно жесткими условиями) и
могла расцениваться как таковой “первый шаг”! К тому же действительно “остановить
раскручивание спирали возрастающих передач вооружений” намечаемые Белым домом
“первые шаги” не могли в принципе.
Итак, можно заключить следующее. Во втором “программном” заявлении
президента Картера, от 1 февраля 1978 г., было официально подтверждено изложенное в
“майском заявлении” намерение новой администрации США впредь проводить политику
ограничения и сокращения передач обычных вооружений за рубеж, а также цели и
принципы “политики ограничения”, конкретизированы “меры сдерживания”,
составлявшие основу программы ее осуществления, вновь было подчеркнуто решающее
для Вашингтона значение “международного аспекта” “новой” военно-экспортной
политики Соединенных Штатов. Тем самым был зафиксирован своеобразный итоговый
вариант основ “новой политики продаж вооружений”. Однако наиболее важным было то,
что в него оказались внесенными весьма существенные, на наш взгляд, коррективы по
сравнению с первоначальным “майским” вариантом: был ясно обозначен мотив
“вынужденности” (а не инициативности, как это подавалось вначале) предпринимаемого
Белым домом шага; вводилось недвусмысленное принципиальное условие реализации
основной “меры сдерживания”, составлявшей главный элемент правительственной
“политики ограничения”; были сформулированы дополнительные оговорки по поводу
осуществления “новой” политики передачи вооружений в целом; существенно
расширилась группа стран, на которые “меры сдерживания” фактически не
распространялись; особо подчеркивался тот факт, что США призваны сделать именно
“первые шаги”, в контексте чего намерение “уменьшить” трансформировалось в
намерение “начать уменьшение” военного экспорта США. Все это свидетельствовало об
уже начавшейся определенной “эрозии” исходных официальных установок в сторону
более “мягкого” варианта “политики ограничения”, а потому лишь подкрепляло
обоснованность сомнений и вопросов относительно прежде всего действительных
намерений администрации президента Дж. Картера и тех подлинных целей и результатов,
которых она стремилась достичь.
3. Конкретные цели и механизм «политики ограничения» президента Дж. Картера
Мы рассмотрели в целом основное содержание программы “новой” военно-
экспортной политики президента Дж.Картера - его “политики ограничения”. И прежде
всего - её “стратегическую цель”, основные принципы и средства осуществления. Однако,
важен и ещё один аспект этой программы - та “конкретика”, которая стояла за общими
программными установками и которая была связана с непосредственной практической
реализацией собственно “идеи самоограничения”. Наиболее важными представляются два
вопроса: во-первых, конкретизация целевых установок “политики ограничения” на основе
её стратегической цели и, во-вторых, то, что можно определить как “механизм
ограничения” военного экспорта США. Их рассмотрению и посвящена настоящая -
заключительная - глава исследования.
Как мы уже отмечали, на протяжении всего послевоенного периода военно-
экспортная политика составляла неотъемлемый компонент и в то же время важнейший
инструмент внешней политики США в целом, а в отношении развивающихся стран – в
особенности. Поэтому ее конкретные проявления, и прежде всего – преследуемые
Вашингтоном политические цели, необходимо всегда рассматривать в неразрывной связи
с теми общими, “фундаментальными”, внешнеполитическими установками, целями и
задачами, которые выдвигает та или иная американская администрация, и в частности – в
отношении государств “третьего мира”. В полной мере это утверждение может быть
отнесено и к “новой” политике передачи вооружений президента Дж. Картера.
260