Колобов О.А. (под об. ред.) Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности реализации. Том 2
Подождите немного. Документ загружается.
деятельности, в т.ч. в сфере иностранного военного снабжения.
Таким образом, действующее американское законодательство фактически
одновременно (больше того, даже один и тот же закон) содержало положения
диаметрально противоположные по своему смыслу и значению. С одной стороны,
утверждалось, что “иностранная военная помощь” США, включая военно-экспортные
продажи, - это средство удовлетворения “законных оборонных потребностей”
дружественных развивающихся государств, обеспечения их “международной и
внутренней безопасности” (и даже создания в них соответствующей “атмосферы”,
необходимой для их “более быстрого прогресса”), что, в свою очередь, составляло
важнейший компонент решения ещё более важной проблемы - “общей обороны”
Соединённых Штатов и дружественных им “свободных и независимых народов” от
посягательств со стороны “международного коммунизма” и достижения тем самым, во-
первых, “безопасности и благосостояния” самих США, а во-вторых - “международного
мира и безопасности”. Из таких оценок и утверждений идея искусственного ограничения
и сокращения военного экспорта, а тем более - преднамеренного одностороннего
самоограничения, никак не следовала, наоборот, она им по существу противоречила.
В то же время, с другой стороны, американский (как и в целом) экспорт
вооружений оценивался законодателями как “международная торговля средствами
войны”, как фактор увеличения “опасности возможного насилия” между государствами,
как средство развязывания международных войн и конфликтов, потенциального
втягивания в них Соединённых Штатов, усиления гонки и “бремени” вооружений, а также
как причина различных оскорбительных политических ярлыков и обвинений в адрес
Вашингтона. Соответственно в силу такого рода обстоятельств, по мнению членов
конгресса, военный экспорт и должен был контролироваться на международном уровне и
быть “согласованно ограничен”, а в случае США - ограничен и сокращён в одностороннем
порядке, причём, и то и другое - в интересах “международного мира и стабильности”.
Какие же выводы позволяет сделать проведённое сопоставление? Юридически
закрепляя свои новые “политические директивы”, но не меняя при этом прежних
установок, законодатели тем самым фактически сами ставили будущую администрацию
по существу в двусмысленное положение: с одной стороны, определяя особую важность и
необходимость военного экспорта как компонента и инструмента внешней политики (тем
более как средства, чтобы “удержать или ...нанести поражение коммунизму”), а с другой -
требуя его ограничения и сокращения, к тому же - одностороннего. Больше того, как это
ни странно, в обоих случаях, но в одном - экспорт вооружений, а в другом, наоборот, его
преднамеренное уменьшение, одновременно трактовались конгрессом как элементы
внешней политики США, призванные обеспечить “международный мир и безопасность
(стабильность)”. А это можно было расценивать как явное противоречие, к тому же
зафиксированное в законе. Но тем же самым законодатели по сути расширяли для
администрации и возможности “манёвра” в сфере военно-экспортной политики, но только
не в сторону строгого выполнения “ограничительных установок” конгресса, а, наоборот,
их нарушения или невыполнения.
И ещё об одном особенно, на наш взгляд, важном аспекте рассматриваемой
проблематики. Как мы показали, эволюция критического отношения конгресса США к
деятельности администрации в сфере военного экспорта привела к выдвижению и
законодательному закреплению не только и не “просто” общей идеи необходимости
ограничения “международной торговли вооружениями” и контроля над ней, но, главное,
конкретной идеи одностороннего самоограничения Соединённых Штатов в экспорте
оружия и военной техники. Но насколько обоснованным было убеждение американских
законодателей в том, что таким путём Вашингтону удастся решить какие-то конкретные
проблемы? И какие проблемы можно было таким образом действительно решить?
Наконец, закономерен и главный вопрос: а насколько обоснованной во 2-й половине 70-х
гг., в конкретных условиях непримиримого противоборства двух мировых систем, в том
231
числе на огромном пространстве “третьего мира”, сопровождавшегося к тому же остро
конкурентным “двойным” соперничеством на международном военном рынке, была сама
идея одностороннего самоограничения, какими реальными объективными
обстоятельствами диктовалась необходимость её выдвижения, а главное - необходимость
и возможность её практической реализации?
Проведённый анализ различных документов конгресса, и в первую очередь
законодательства, позволяет сделать вывод о том, что в основе такой позиции
законодательного органа был прежде всего не строгий, научно-обоснованный анализ,
учитывающий в том числе факторы конкретно-исторической реальности, а обстоятельства
иного рода. Во-первых, эмоционально окрашенное умозрительное убеждение в том, что
“мир во всём мире”, мир без войн и оружия - это гораздо лучше, чем наоборот. Во-вторых,
сугубо прагматическое убеждение в том, что в тех определённых условиях для США
политически весьма выгодно, даже необходимо обозначить особую, “прогрессивную”
позицию в отношении международного военного экспорта и предпринять ряд конкретных
шагов в этом напрвлении. (Возможно ли всё это было реализовать практически, насколько
целесообразно это было бы и какими оказались бы в этом случае реальные последствия -
эти вопросы оказались уже как бы за пределами “компетенции” высшего органа
государственной власти.)
И, наконец, в-третьих, тот фактор, который, собственно, в основном и “породил”
идею одностороннего самоограничения: уверенность в том, что объём американского
военного экспорта, превысивший 10-миллиардный рубеж, - это просто... “очень много”,
“слишком много”. И всё! То, что ежегодный определённый объём экспорта вооружений
США соответствовал прежде всего конкретным запросам “дружественных” государств-
реципиентов, удовлетворявшимся на основе самим же конгрессом установленных
“нормативных положений” (о которых говорилось выше), да, к тому же, далеко не всегда,
не для всех подряд и не обязательно в полном объёме - этот факт как убедительный
законодателями по существу в расчёт не принимался. Вот установленный, напомним, чуть
раньше, но самим конгрессом, уровень в 9 млрд.долл. считался вполне приемлемым,
“нормальным” (в этом случае вышеупомянутых проблем “бесконтрольности”,
несоответствия “интересам национальной безопасности” и “качества” военно-экспортной
политики как бы не возникало)! А 11-12, тем более 13 млрд.долл. - это уже было
“слишком много”, потому США и могли, и должны были этот уровень ограничить и даже
сократить. Иных аргументов у членов конгресса фактически не было!
Таким образом, отнести вышеперечисленные “основания” мнения американских
законодателей к разряду серьёзных аргументов, опираясь на которые можно было бы
строить и осуществлять конкретную практическую - “новую” - военно-экспортную
политику, было весьма сложно. Но конгресс, на наш взгляд, мог себе позволить занять
столь “формальную”, но жёсткую, к тому же (как было продемонстрировано ранее) весьма
противоречивую и двойственную - “политическую” - позицию. Отвечать же на
вышеперечисленные вопросы, а главное - воплощать в жизнь установки законодательной
власти предстояло будущей администрации США.
Итак, к началу заключительного этапа президентской предвыборной кампании
1976 г. в отношении военно-экспортной политики США и ее перспектив в стране
возникла особая, весьма острая и особенно сложная для исполнительной власти ситуация.
С одной стороны, она характеризовалась сложившимся в американском обществе,
выразителем настроений которого выступал конгресс, резко критическим, даже
негативным, отношением к деятельности Белого дома в этой сфере. “В общественном
мнении и особенно конгрессе, – отмечала заместитель госсекретаря США в
администрации президента Картера Люси В. Бенсон, – росло убеждение, что многое было
неверным, что правительство Соединенных Штатов как-то потеряло контроль над
деятельностью американской индустрии вооружений. Многие были уверены, что
правительство умышленно и неразумно использует продажи вооружений ... в целях,
232
которые в минимальной степени удовлетворяют основным целям безопасности и внешней
политики США. Многим казалось, что долгосрочные последствия насыщения оружием
политически нестабильного развивающегося мира игнорируются в угоду получению
сиюминутной выгоды”
78
. Вот почему конгрессом было принято новое законодательство, в
котором было зафиксировано по сути требование к исполнительной власти пересмотреть
старую и выработать новую военно-экспортную политику - политику самоограничения
для самих США и ориентированную на ограничение экспорта вооружений на
международном уровне. Но при этом были оставлены без изменения важнейшие исходные
- “старые” - нормы и принципы военно-экспортной политики США.
С другой стороны, качественно изменились роль и значение конгресса в сфере
американского военного экспорта: законодательные нововведения значительно
расширили его возможности не только контролировать политику иностранного военного
снабжения, но и непосредственно влиять на нее. (В связи с этим следует добавить, что
успехи произраильского лобби, добившегося в результате антиарабской кампании в
1975-1976 гг. значительных уступок конгрессу со стороны администрации в вопросах о
продажах ракетной и авиационной техники Иордании, Саудовской Аравии и Египту
79
, со
всей очевидностью показали, что фактор произраильской коалиции в конгрессе в
условиях превращения Ближнего Востока в главный региональный реципиент
американских вооружений будет в будущем одним из решающих при рассмотрении
вопросов военного экспорта США в страны этого региона.)
Все выше перечисленные обстоятельства, следовательно, свидетельствовали о том,
что к концу деятельности администрации президента Дж. Форда сложились те
качественно новые условия, в которых свою военно-экспортную политику предстояло
осуществлять следующей администрации США. Поэтому и кандидат в президенты
Джеймс Эрл Картер, а тем более - президент Дж. Картер должен был учесть их в полной
мере.
Особое значение политике США в области военного экспорта Дж. Картер придал
уже в ходе предвыборной кампании. Причем его высокопарная риторика на эту тему
полностью соответствовала духу той пропагандистской кампании “в пользу мира и
разоружения”, что была развернута “командой Картера” с целью продемонстрировать
“моральное превосходство” Америки как мирового лидера. Так, в своем выступлении 23
июня 1976 г. в Нью-Йорке перед Ассоциацией внешней политики, в котором впервые
была затронута проблема военно-экспортной политики, будущий президент утверждал,
что “Соединенные Штаты не могут быть и глобальным лидером-миротворцем, и в то же
время ведущим в мире поставщиком орудий войны”
80
. Он назвал военную торговлю
“отвратительным бизнесом” и обвинил администрации президентов Никсона и Форда в
“циничном подходе” к обоснованию её необходимости. А в заключение, заверив, что
откажется от “такого подхода” и прежней политики иностранного военного снабжения,
Дж. Картер торжественно пообещал “... усилить миротворческий акцент и сократить
торговлю вооружениями”
81
. Вскоре после выборов он вновь подтвердил свои намерения,
пообещав сделать вопрос о контроле за экспортом оружия “главным приоритетом” своей
администрации
82
.
Победа на выборах обусловила необходимость перейти от многозначительных
обещаний периода борьбы за президентскую власть к выработке основ будущей реальной
военно-экспортной политики США. Конкретным исходным материалом для этого могли
стать подготовленные главным образом во второй половине 1976–начале 1977 гг. рядом
исследовательских центров Соединенных Штатов специальные аналитические разработки
по этой проблеме с достаточно четкими рекомендациями исполнительной власти о том,
какой должна быть в новых условиях политика США в сфере военного снабжения
иностранных государств. Что же рекомендовалось президенту Картеру?
Практически сразу после завершения президентских выборов одна из таких
разработок была опубликована в Нью-Йорке. Это был отчет, подготовленный
233
американской Ассоциацией содействия ООН и посвященный гонке обычных вооружений.
Непосредственно разработан он был одной из комиссий Ассоциации, председателем
которой был представитель компании “Атлантик Ричфилд”
83
Т. Брэдшоу, а вице-
председателем – Сайрус Вэнс
84
, вскоре ставший госсекретарем США. Подчеркнув, что
экспорт оружия дает весьма сомнительные преимущества в достижении политического
влияния в “третьем мире” и увеличивает напряженность между противоборствующими
государствами, что внутренние экономические выгоды от него очень спорны, а
“зависимость от экспортных рынков может нанести ущерб собственным американским
оборонным интересам”, комиссия Брэдшоу-Вэнса рекомендовала следующее:
экономические мотивы продаж вооружений должны быть подчинены целям внешней
политики и обеспечения национальной безопасности США; Соединенные Штаты должны
в одностороннем порядке ограничить военные продажи в развивающиеся страны
85
.
Всестороннему анализу военно-экспортная политика США была подвергнута в
ходе состоявшейся также в 1976 г. пятой ежегодной конференции в рамках Программы
изучения международной безопасности, осуществлявшейся Школой права и дипломатии
им. Флетчера университета Тафта. С докладами на ней выступили как ведущие
исследователи школы Флетчера, так и представители правительственных ведомств,
промышленности, военные аналитики, вузовские ученые. Общие рекомендации в адрес
администрации сводились к следующему.
Прежде всего, утверждалось, что необходимо определить “ясные цели” внешней
политики, определяющие и военно-экспортную политику
86
. Сформулированы эти цели
должны быть в форме директив, направляемых ответственным органам для использования
при выработке решений по военному экспорту. Но прежде чем эти цели и директивы
будут выработаны, должна быть исследована вся совокупная военно-экспортная
“программа” (включая межгосударственные и “коммерческие” продажи, “безвозмездную
помощь”), все ее аспекты. При этом руководствоваться предлагалось пятью вопросами-
критериями о том, увеличивает или уменьшает экспорт вооружений: 1) безопасность
Соединенных Штатов на ближайшую, среднесрочную и длительную перспективу; 2)
политические преимущества для США и их влияние на реципиентов, их соседей, регион в
целом; 3) вероятность вовлеченности Соединенных Штатов в тот или иной регион (на
различную по времени перспективу); 4) внутреннюю стабильность в странах-реципиентах
и соседних с ними странах; 5) экономические проблемы в США и странах-реципиентах
(на различную по времени перспективу)
87
.
Особое внимание проблеме американского военного экспорта уделил Совет по
международным отношениям
88
. Семь встреч по различным вопросам политики США в
сфере иностранного военного снабжения было проведено этим “мозговым трестом” в
1976–первой половине 1977 гг. К участию в них Совет привлек ученых таких
исследовательских центров, как уже упоминавшиеся Ассоциация содействия ООН и
школа им. Флетчера, а также института Брукингса, корпорации РЭНД, Калифорнийского
университета. Одним из итогов проведенных встреч также стали рекомендации в адрес
новой американской администрации. Представлены эти рекомендации были заместителем
директора Ассоциации содействия ООН по изучению политики Э. Лаком и уже
упоминавшимся П. Уорнке, ставшим вскоре директором Агентства по контролю за
вооружениями и разоружению в администрации Дж. Картера, и заключались в
следующем.
Прежде всего, были предложены два “основных критерия” определения
необходимости военно-экспортных продаж: во-первых, установление “прямой угрозы
безопасности Соединенных Штатов”, а во-вторых, признание того, что “поставки оружия
несомненно уменьшат эту угрозу”
89
. При этом “повышенное внимание” должно было быть
уделено также “соображениям контроля над вооружениями и соблюдения прав человека,
как и способности страны-реципиента поглотить вооружения и эффективно их
использовать”
90
. Сами же рекомендации были такими (основные из них):
234
1. Администрация должна “публично провозгласить совокупность очень точных и
более конкретных политических директив”, касающихся продаж вооружений.
2. Количество и качество американского экспорта вооружений должны
определяться на основе “соображений национальной безопасности и контроля над
вооружениями”, а не исходя из оценки военного экспорта как средства увеличения
влияния США за рубежом. Прежде всего, “внешнеполитические обоснования” должны
приниматься в расчет при выборе реципиентов американских вооружений.
3. Администрация должна сформировать межведомственный комитет,
возглавляемый госсекретарем, для анализа всех предполагаемых продаж наиболее важных
видов оружия и военной техники, превышающих по стоимости 25 млн. долл., и дачи
рекомендаций по одобрению каждой такой продажи.
4. Все продажи вооружений, предложенные президентом или членами его
кабинета, даже уже после их обсуждения с иностранными лидерами, должны быть
представлены в межведомственный комитет для проверки, хотя решение комитета и не
должно быть обязательным для президента.
5. Конгресс должен принять законодательное положение, требующее от
исполнительной власти установления ежегодного “потолка” на продажи американских
вооружений, который должен обеспечить совокупный лимит на всю “программу продаж”.
Информация об уровне “потолка” и его “оправдание” должны быть направлены в
конгресс, однако его одобрение потребуется только в случае предложений об увеличении
этого лимита.
6. Конгресс должен принять законодательное положение о ликвидации
“коммерческих продаж” с тем, чтобы “упростить процесс принятия решений и уменьшить
использование частных агентов в качестве посредников”. Продажи вооружений как
“важный фактор внешней политики и национальной безопасности США” должны
осуществляться только на межгосударственном уровне
91
.
В заключение, следует упомянуть ещё одно - особое - исследование,
непосредственно касавшееся проблем и перспектив международной военной торговли, в
том числе военно-экспортной политики США, и опубликованное в 1977 г. - “Контролируя
будущую торговлю вооружениями”
92
. Особенность этого исследования заключалось в
том, что оно представляло одну из самостоятельных частей обширнейшей
исследовательской программы “Проект 1980-е”, осуществлявшейся всё тем же Советом по
международным отношениям в середине (с 1974 г.) и 2-й половине 70-х гг. и ставшей на
тот период крупнейшим проектом СМО за всю его предшествующую 55-летнюю
историю
93
. Выполненное в основном в 1976-начале 1977 гг., оно было посвящено анализу
и оценке тенденций развития международного военного экспорта и возможных мер
контроля за ним на 80-е годы. Однако конкретные рекомендации, высказанные там и
адресованные вообще администрации и конгрессу США, затрагивали военно-экспортную
политику Вашингтона в том числе и ближайшего будущего, а потому имели прямое
отношение к администрации президента Дж. Картера и могли быть ею использованы. Тем
более, что некоторые из авторов этой экспертно-аналитической разработки (как и ряд
руководителей в целом “Проекта 1980-е”) вскоре после её завершения непосредственно
вошли в состав картеровской администрации (в частности, на верхнем уровне
Госдепартамента и Агентства по контролю над вооружениями и разоружению). Но
прежде, чем говорить о рекомендациях, отметим одну очень важную, на наш взгляд,
проблему, затронутую в данной работе.
Авторы задаются вопросом о том, что же делает военный экспорт предметом
серьёзного “общественного внимания и беспокойства”. И, отвечая на него, выделяют три
главных причины. Первая - это “общее предположение (! - С.С.), что более высокие
уровни вооружения увеличивают риск войны или, по крайней мере, увеличивают уровень
разрушений в случае, если бы война возникла.” “Широко признаётся, в качестве
абстрактного(!) принципа, - добавляют они, - что чем ниже уровень вооружений, тем
235
ниже вероятность войны.” Вот с этим и связана “широко распространённая поддержка”
представления о том, что “уровни вооружений должны быть ограничены насколько
возможно, включая [установление] пределов на [их] передачи.” Вторая - это то, что “часто
предполагается(!), что передачи вооружений более поддаются ограничению, чем местное
производство вооружений.” И, наконец, третья причина: приобретение многими
развивающимися странами за рубежом вооружений, “кажется(!) подобным жалкому
разбазариванию скудных ресурсов.”
94
Таким образом, выделенные причины - это три закрепившихся в общественном
мнении представления о том, почему прежде всего необходимо преднамеренное (причём,
максимально возможное) ограничение и сокращение военного экспорта, в частности, в
развивающиеся страны. И в основе практически всех(!) из них - то, что лишь
“предполагается”, “широко признаётся” и “кажется”. Тем самым авторы фактически
признают (а отчасти - непосредственно утверждают и сами), что все эти представления
носят абстрактный, умозрительный характер, а не являются результатом, например,
серьёзного научного исследования, аргументированно доказывающего, что они
соответствуют действительности. Как видим, тот факт, что в основе соответствующей и
аналогично “аргументированной” позиции конгресса, о которой говорилось выше, лежали
по существу те же самые представления, был далеко не случайным и не единичным.
Поэтому не является удивительным то, что всего за 10-летие (с середины 60-х гг. до
прихода к власти Дж. Картера включительно), о чём напоминают аналитики далее,
формальное отношение Правительства США (причём, в разных его частях) к торговле
вооружениями менялось на противоположное дважды
95
. Очевидно, что ни природа, ни
сущность военного экспорта за столь короткий отрезок времени сколь-либо существенно
измениться не могли и не изменились. Менялось только одно: определённые внутри- и
внешнеполитические и экономические условия, являющиеся “внешними” по отношению к
“первоосновам” (“первопричинам”) военного экспорта.
Что же касается собственно рекомендаций, то главными были три “общих
рекомендации по односторонней деятельности” Соединённых Штатов. Во-первых,
заявлялось, что “США должны решительно поддержать региональное или национальное
ограничение в приобретении вооружений.” В качестве примера соответствующего
“рычага” предлагалось использовать экономическую помощь, увязав её уровень с уровнем
военных расходов государств-реципиентов: уменьшение последних должно было вести к
увеличению объёма первой и наоборот. Кроме того, утверждалось, что “США могли бы
поощрить другие государства к ограничению их торговли вооружениями, с очевидностью
демонстрируя своё собственное одностороннее ограничение.” Во-вторых, комплексная
рекомендация давалась законодательному органу: конгресс должен был “сделать процесс
передачи вооружений на основе будущих сделок более “вязким” за счёт увеличения
времени на дебаты и обсуждение в правительстве и в обществе”; он должен был иметь
“больше времени на рассмотрение предполагаемых продаж вооружений”, требовать
“лучшего обоснования продаж”, “поощрять более широкую общественную дискуссию” и
в большей степени использовать “официальные отчёты о воздействии передач
вооружений”. Наконец, третья рекомендация заключалась в предложении создать “кодекс
поведения поставщиков” в сфере военного экспорта, взяв за основу лондонское (1977 г.)
соглашение основных ядерных держав-поставщиков о руководящих принципах для
ядерного экспорта. При этом также предлагалось запретить для международной торговли
военные системы, основное назначение которых - нанесение ударов по городам,
использовать в качестве критерия различение между наступательными и
оборонительными системами оружия, а также, наоборот, поощрять продажи военных
систем, которые уменьшают вероятность неожиданного нападения (после
соответствующей идентификации таковых)
96
.
Кроме того, были высказаны и некоторые другие важные соображения
рекомендательного характера, касавшиеся прежде всего идеи одностороннего
236
самоограничения. Так, оговорившись, что “над односторонним ограничением часто
насмехаются(!) из-за того, что есть так много поставщиков вооружений”, авторы заявили
далее так: “Но односторонняя сдержанность США... может быть необходимым условием
для успешных двусторонних или многосторонних усилий.” При этом “первичный
импульс для односторонних ограничений” мог бы исходить, по их мнению, как от
конгресса, так и исполнительной власти. Что же касается установления ограничительных
“потолков” на объём продаж вооружений, то, упомянув о трудности превращения их в
“работающий инструмент” и “тенденции становиться минимальными уровнями”,
эксперты подчеркнули, тем не менее, что они дают преимущество, “заставляя назначать
приоритеты” и “устанавливая некоторые средства для взвешивания продаж одной стране в
сравнении с продажами другой.”
97
Наконец, очень важным было и такое, последнее,
замечание: односторонние действия Соединённых Штатов “должны рассматриваться как
эксперименты”, цель которых - “поощрить взаимное ограничение другими
поставщиками”; поэтому, если, например, Франция или СССР не стали бы
придерживаться аналогичных ограничений, “США вынуждены были бы пересмотреть
свою политику.”
98
Почему приведены рекомендации именно вышеназванных исследовательских
центров? Это обусловлено, прежде всего, тем, во-первых, что именно Ассоциация
содействия ООН, школа права и дипломатии им. Флетчера, Брукингский институт и,
главное, Совет по международным отношениям были теми “мозговыми трестами”, на
которые опиралась и из представителей которых формировалась администрация
президента Картера
99
. А во-вторых, именно эти рекомендации фактически были положены
в основу принятых в дальнейшем решений о политике США в области военного экспорта.
Таким образом, из выше сказанного следует, что и требования конгресса, и
рекомендации аналитиков в том, что в отношении будущей военно-экспортной политики
Соединенных Штатов считалось главным, по сути совпадали. А именно: в указании на
необходимость относиться к военному экспорту как к важнейшему инструменту внешней
политики в целом и руководствоваться при принятии соответствующих решений, прежде
всего, так называемыми “интересами национальной безопасности США”; в требовании
выработать новую “всеобъемлющую” военно-экспортную политику, важнейшим
элементом которой должно стать одностороннее ограничение и сокращение
американского экспорта вооружений; в указании на необходимость иного, более высокого
качественного уровня межведомственной координации при решении вопросов военного
экспорта в верхних эшелонах исполнительной власти. Следовательно, можно сказать, что
к моменту прихода к власти администрации президента Дж. Картера своеобразная “база”,
необходимая для выработки и принятия ответных решений, обозначилась достаточно ясно
и конкретно. Оставалось главное: перейти от слов к делу и дать “ответ”,
удовлетворяющий не только призывам общественности и требованиям конгресса, но и
требованиям времени. Острота же и сложность как внутриполитической, так и
внешнеполитической ситуации требовали от новой администрации США сделать это
незамедлительно.
2. Программа «новой политики продаж вооружений» президента Дж. Картера
Во исполнение требования Закона о помощи в обеспечении международной
безопасности и контроле за экспортом вооружений 1976 г., высказанных в адрес новой
администрации США требований и рекомендаций, а также данных ранее Дж. Картером
обещаний проблема военно-экспортной политики Соединенных Штатов была затронута
новым американским руководством одной из первых после вступления президента
Картера в должность. Уже в первом своем интервью в Белом доме 24 января 1977 г. Дж.
Картер заявил, что Совет национальной безопасности (СНБ) уже обсудил проблему
237
“контроля за экспортом вооружений” и достиг консенсуса по вопросу о “необходимости
сокращения продаж вооружений” и установления “очень жестких ограничений на
будущие обязательства” в отношении американских производителей оружия и его
зарубежных покупателей
100
. Тогда же он распорядился о проведении Комитетом по
проверке политики (Policy Review Committee) – основным подразделением СНБ –
комплексной проверки политики США “в отношении международных передач обычных
вооружений”. Это распоряжение было оформлено как секретный документ СНБ –
Президентский меморандум о проверке/СНБ-12 от 26 января 1977 г. (тема: “Проверка
политики передачи вооружений”), подписанный советником президента по вопросам
национальной безопасности З. Бжезинским
101
. Проверка должна была носить широкий
межведомственный характер, о чем свидетельствовало направление меморандума не
только вице-президенту, госсекретарю и министру обороны, но и руководителям еще 6
ведущих ведомств США, непосредственно связанных с военно-политической и
экономической проблематикой: министерства финансов, Административно-бюджетного
управления, Совета экономических консультантов, Агентства по контролю над
вооружениями и разоружению, Объединенного комитета начальников штабов и
Центрального разведовательного управления. Осуществлять ее надлежало под
руководством госдепартамента, т. е. госсекретаря С. Вэнса, а выполнить – к 15 марта 1977
г.
102
Меморандумом определялись четыре задачи, которые должны были быть решены в
ходе санкционированной президентом проверки. Во-первых, надлежало оценить “роль
передач вооружений в проведении внешней политики США”, установив при этом
“выгоды и невыгоды передач вооружений как инструмента политики”, а также их
“определяющее или подчиненное положение соотносительно с политическими,
экономическими и военными интересами Соединенных Штатов”
103
. Такая оценка, в свою
очередь, должна была включать решение трёх задач. Задачей (а) было определение
“осуществимости и желательности различных односторонних и многосторонних
инициатив с целью ограничения передач вооружений” на государственном, региональном
или глобальном уровне. Задачей (b) - рассмотрение таких факторов как: тип оружия,
оборудования или услуги, предназначенных для передачи; роль и деятельность за
рубежом частных поставщиков вооружений; передачи третьим странам; передача высоких
технологий и секретных изделий; совместное производство; занятость граждан США при
выполнении зарубежных оборонных контрактов; международные стандарты прав
человека. И, наконец, задачей (с) - установление того, насколько “осуществимо и
желательно” сведение всех передач американских вооружений исключительно к
межгосударственным сделкам
104
.
Во-вторых, необходимо было установить и проанализировать основные возможные
для выбора варианты политики передач вооружений на основе вышеуказанной оценки,
учтя при этом влияние каждого варианта на экономику США, на оборонные готовность и
обеспечение, а также на взаимоотношения Соединенных Штатов как с государствами-
реципиентами, так и с поставщиками. В-третьих, требовалось пересмотреть
существующую организационную структуру для внутриведомственного и
межведомственного рассмотрения запросов на передачу вооружений и разработать
варианты для “механизмов и процедур по обеспечению систематического политического
руководства в будущем”. Четвертая задача сводилась к необходимости оценить
существующие взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями
власти в рассматриваемой сфере и предложить “директивы и изменения”, необходимые
для обеспечения “оптимального состояния” таких взаимоотношений
105
.
Таким образом, меморандум нового американского президента фактически
директивно устанавливал необходимость разработки для США новой военно-экспортной
политики, осуществление которой должна была взять на себя администрация Дж. Картера.
Для этого, соответственно, и предусматривалось решение четырех главных,
238
“стандартных” в таких случаях, проблем:
1) подробный анализ военно-экспортной политики предшествующего периода
(практически во всех наиболее важных ее аспектах);
2) выработка основ новой военно-экспортной политики при соблюдении условия
вариативности;
3) обеспечение эффективного осуществления новой “политики передачи вооружений” на
уровне исполнительной власти, т. е. на уровне прежде всего причастных министерств и
ведомств;
4) обеспечение поддержки новой военно-экспортной политики администрации
конгрессом.
При этом были зафиксированы те принципиально важные новые моменты и
факторы, которые должны были быть учтены прежде всего при разработке новой
“политики передачи вооружений”, а именно:
1) отношение нового американского руководства к военному экспорту как к инструменту,
имеющему главным образом собственно политическое значение и использование
которого требует прежде всего политического обоснования и директив; это
свидетельствовало о признании администрацией президента Картера политического
компонента военного экспорта и военно-экспортной политики в качестве главного,
определяющего;
2) идея ограничения военного экспорта на любом из возможных уровней;
3) варианты реализации “новой” идеи;
4) необходимость учета фактора международно признанных прав человека;
5) идея полного “огосударствления” сферы военного экспорта.
Наконец, следует особо отметить: тот факт, что проблема военно-экспортной
политики США была столь значимо затронута новым американским президентом в
первые же дни после его инаугурации, характер намеченных действий, а также
определенный им уровень рассмотрения и решения соответствующих вопросов должны
были засвидетельствовать то особое значение, которое администрация президента
Картера придавала этому элементу внешней политики Соединенных Штатов.
В соответствии с распоряжением президента было проведено комплексное
всестороннее исследование предшествующей “политики передачи вооружений”. Следует
отметить, что в ходе проводившихся при этом дебатов выявились значительные
разногласия по вопросу о будущей военно-экспортной политике Вашингтона, причем и
между причастными ведомствами, и даже внутри них, и диапазон точек зрения
простирался от по сути отказа от продаж вооружений вообще до непризнания
существования “проблемы передач вооружений” как таковой
106
. И тем не менее итоговые
согласованные документы, в секретном и несекретном вариантах, были выработаны и в
апреле 1977 г. представлены С. Вэнсом в Белый дом. После их окончательного
обсуждения в Совете национальной безопасности (на заседании Комитета по проверке
политики 12 апреля 1977 г.) и на их основе была разработана и принята специальная
секретная директива президента Картера (Президентская директива/СНБ-13) от 13 мая
1977 г. “Политика передачи обычных вооружений”
107
. В этом документе фактически и
были изложены основы новой военно-экспортной политики США (объявлявшейся
“политикой ограничения” американского экспорта вооружений), причем в том виде, как
ее представляла себе и намеревалась осуществлять администрация нового американского
президента.
Однако в окончательном виде эти основы были сформулированы в специальном
открытом заявлении президента Дж. Картера “Политика передачи обычных вооружений”
от 19 мая 1977 г.
108
Оно стало результатом, как это следовало из его текста, уже не только
“внутреннего” анализа итогов санкционированной президентом комплексной проверки
(директива о которой нами уже была рассмотрена), но также и обсуждения этих итогов (т.
е. и Президентской директивы №13) еще и с “членами конгресса и зарубежными
239
лидерами”. И хотя заявление было принято спустя всего 6 дней после подписания
Директивы №13 и было посвящено тому же самому вопросу, содержание исходных
положений, определявших “политику передачи вооружений” новоявленной американской
администрации, претерпело в нем существенные и очень важные изменения (при
сохранении, в основном, и основополагающей идеи, и структуры предыдущего документа,
и многих важных его формулировок), причем в сторону значительного усиления
“ограничительного потенциала” декларируемой “новой политики”. С чем это было
связано, с требованиями законодателей или, может быть, с “предложениями”
иностранных партнеров? Если учесть, что обсуждение американских военно-экспортных
инициатив с “зарубежными лидерами” (под ними подразумевались прежде всего
руководители ведущих западных государств–экспортеров вооружений) состоялось еще в
конце января в ходе визита вице-президента США У. Мондейла в страны Западной
Европы и Японию, а затем в начале мая в ходе встречи глав государств “большой
семерки” в Лондоне, и, главное, то, что вызвали эти инициативы более чем скептическую
реакцию со стороны американских союзников
109
, то можно с уверенностью сказать: такого
рода изменения не могли не быть результатом прежде всего “дискуссий” с членами
высшего законодательного органа Соединенных Штатов и, очевидно, носили
вынужденный для администрации характер.
Именно майское заявление президента Картера стало итоговым, согласованным на
всех уровнях, программным документом правительства США: в нем провозглашалось о
начале проведения Соединенными Штатами “новой политики продаж вооружений” –
“политики ограничения”, как ее определил американский президент, и даже сокращения
военного экспорта США – и определялась ее программа, т. е. основное содержание
(стратегическая цель и принципы) и особенности практического осуществления (средства
и механизм их использования).
Наконец, своеобразным дополнением к “программному заявлению” Дж. Картера от
19 мая стало его второе заявление о “политике ограничения” американского экспорта
вооружений – от 1 февраля 1978 г.
110
(т. е. принятое, когда шел уже 2-й год президентства
Джеймса Картера). В нем, главным образом, были подтверждены и конкретизированы
наиболее важные моменты майского заявления, и тем самым официальное представление
правительственной программы “новой” военно-экспортной политики США в законченном
виде было завершено
111
.
Что же представляла из себя эта программа “политики ограничения”
американского экспорта вооружений, причем не просто на уровне официальных
деклараций, а в действительности? Прежде, чем попытаться ответить на этот вопрос,
необходимо сделать еще несколько предварительных поясняющих замечаний.
Анализ собственно официальной программы “политики передачи обычных
вооружений” президента Картера безусловно предполагает (в качестве вполне
достаточного для такого случая) подробное рассмотрение вышеназванных президентских
заявлений, и прежде всего – от 19 мая 1977 г. Исследование же военно-экспортной
политики администрации Дж. Картера, раскрытие ее сути, установление ее истинных
целей и значения требует одновременного анализа, как единого комплекса, всех
вышеназванных документов, т. е. в данном случае не только майского заявления (как
основы), но и Президентской директивы №13, а также и ряда других важных документов.
Более того, что касается “поиска истины”, то особенно важно подчеркнуть следующее.
Как мы уже отмечали, по своему содержанию Президентская директива №13
существенно отличалась от майского заявления – документа не просто более позднего, а
конечного, в котором была зафиксирована официальная позиция американского
правительства (а значит, казалось бы, администрации в первую очередь) и
ориентированного, следовательно, на восприятие не только в США, но еще в большей
степени зарубежными государствами, мировой общественностью, и потому - формально -
обязательного к исполнению. Но именно первый документ – документ лишь
240