Колобов О.А. (под об. ред.) Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности реализации. Том 2

Подождите немного. Документ загружается.

военным экспортом, который использовался ею прежде всего не как экономическое

средство, а как один из важнейших инструментов внешней политики США.

Стремление администрации США к максимальной “свободе рук” в сфере военно-

экспортной политики со всей очевидностью проявилось в 60-е гг. и в другом. Так, даже

требующие бюджетных ассигнований военные продажи в кредит американская

администрация смогла осуществлять в эти годы в значительной степени бесконтрольно, о

чем свидетельствует тот факт, что, например, об основной в 60-е гг. программе

кредитования “зарубежных военных продаж”, получившей название “Займы для страны

X” (“Country X Loans”) и действовавшей с 1964 по 1968 гг., конгресс вообще не был

проинформирован вплоть до января 1967 г.

Более того, исполнительной власти в

значительной степени удалось не только компенсировать негативное отношение

конгресса к программе МАП за счет другой также “безвозмездной военной помощи”, но

при этом ещё и обойти законодательный надзор: в 60-е гг., особенно во второй половине,

было значительно увеличено предоставление такой “помощи” по специальной

“Программе оборонных излишков”(“Excess Defense Articles Program”)

, которая почти не

требовала бюджетных ассигнований и потому была практически неподконтрольна

конгрессу.

Таким образом, к концу 60-х гг. сложилась ситуация, когда военное снабжение

Соединенными Штатами Америки иностранных, главным образом развивающихся,

государств (причем в значительно возросших за 10-летие объемах) осуществлялось в

основном по программам, вообще или почти не требовавшим ассигнований из

госбюджета и потому практически неподконтрольных высшему органу государственной

власти. Такое положение не только вызвало особое беспокойство законодателей, но и

резкую критику администрации конгрессом. Законодатели были весьма озабочены и

перспективами возможного втягивания США через военное снабжение зарубежных стран

в новые (наряду с “вьетнамской”) войны и конфликты, и ролью Соединенных Штатов

Америки как крупнейшего мирового экспортера вооружений в развитии глобальной гонки

вооружений, и все более укреплявшейся в мире репутацией Соединенных Штатов как

“спекулянта на крови” (“profiteer in blood money”).

Решить, по мнению американских законодателей, возникшие проблемы был

призван принятый в октябре 1968 г. специальный Закон о зарубежных военных продажах

(Foreign Military Sales Act), ставший первым законодательным актом, регулирующим

отдельно военные продажи США иностранным государствам. В нем конгресс впервые

закрепил комплекс мер ограничительного контроля, распространявшиеся на “зарубежные

военные продажи”. Они включали такие новации: установление предела на объем

военных продаж в кредит на очередной финансовый год; наложение запрета на

кредитование продаж сложных вооружений в большинство слаборазвитых стран

(исключение, правда, составили такие особо важные военно-экспортные партнёры США

как Греция, Турция, Иран, Израиль, Тайвань, Филиппины и Южная Корея); установление

обязательного ежегодного санкционирования конгрессом ассигнований на военные

продажи в кредит; наложение на администрацию обязанности раз в полгода предоставлять

конгрессу отчет о последних кредитах и военных продажах в развивающиеся страны и ряд

других

. При всей их ограниченности эти меры стали первым серьезным шагом к

обеспечению контроля законодательной власти за военно-экспортной политикой

администрации, возможности оказания на нее реального влияния.

Начало новому этапу в развитии политики США в сфере оказания “помощи в

обеспечении безопасности” положило провозглашение президентом Р. Никсоном новой

внешнеполитической доктрины Вашингтона, вошедшей в историю как “доктрина

Никсона”. Её основные положения, как известно, были изложены президентом

Р.Никсоном 25 июля 1969 г. в его заявлении на пресс-конференции на острове Гуам, а

также в президентском послании конгрессу 18 февраля 1970 г. Подтвердив

применительно к военно-политической сфере курс Соединенных Штатов Америки на

221

активное участие в обеспечении обороны их “союзников и друзей”, Р. Никсон и его

администрация в то же время фактически принимали обязательство максимально

уменьшить в будущем непосредственную вовлеченность Соединенных Штатов в

возможные войны и конфликты в “третьем мире”, а “главное бремя защиты”

американских “союзников и друзей” (от “угрозы коммунизма” – С. С.) при этом

возлагалось на них самих

. Однако обеспечить свою “защиту” эти страны (прежде всего

развивающиеся) могли главным образом за счет “военной помощи” США. Тем самым

одно из главных положений “доктрины Никсона” определяло на будущее не только

возможность, но и необходимость дальнейшего наращивания снабжения сателлитов

Вашингтона американскими вооружениями.

Результаты новых внешнеполитических установок американского руководства не

замедлили сказаться. Если в 1970 г. объем военно-экспортных сделок по программе ФМС

составил около 930 млн. долл., то в 1971 г. – почти 1,7 млрд. долл., в 1972 г. он достиг уже

почти 3,3 млрд. долл., а в 1973 г. “зарубежные военные продажи” США превысили 4-

миллиардный рубеж, составив около 4,4 млрд. долл.

При этом всё возрастающий поток

американских вооружений направлялся в эти годы в район Ближнего Востока. Так,

например, если в конце 60-х гг. доля основных покупателей американского оружия,

военной техники и “услуг” региона – Ирана, Израиля и Саудовской Аравии – составляла в

среднем около 25% военного экспорта США, то в 1971-72 гг. она превысила 40%, а в 1973

г. военные продажи в эти страны составили, по различным данным, от почти 70 до 90%

американского экспорта вооружений

. Уже в начале 70-х гг. Ближний Восток становится

их главным региональным реципиентом.

Последнее обстоятельство не было случайным. Оно было обусловлено значительно

возросшей в конце 60-х и особенно в начале 70-х гг. ролью ближневосточного региона, на

протяжении всего послевоенного периода занимавшего “одно из первых мест в системе

американских внешнеполитических приоритетов”

, в глобальных планах Вашингтона.

Как заявил 3 мая 1973 г. в своем докладе конгрессу о внешней политике страны президент

Никсон, “никакой другой кризисный район земного шара не имеет столь большого

значения или приоритета для США, как Ближний и Средний Восток”

. “Уход” в 1971 г. с

Ближнего Востока Великобритании, создавший там, по мнению американского

руководства, “вакуум силы”; “болезненный уход” немногим позже из Юго-Восточной

Азии самих Соединенных Штатов; обострение проблемы возрастающей зависимости

США от импорта нефти как и энергетических проблем Запада в целом; наконец, “фактор

Израиля” – таковы были главные причины происшедших изменений. Что же касается

военного экспорта, то он был использован Вашингтоном как одно из главных средств

обеспечения военно-политического и экономического контроля над ближневосточными

странами в новых условиях.

Как стало ясно уже вскоре после провозглашения “доктрины Никсона”,

расширение военного снабжения развивающихся стран обеспечивалось Вашингтоном не

за счёт предоставления “безвозмездной военной помощи” по программе МАП, а через

интенсивные межгосударственные военные продажи. Об этом свидетельствовали как

приведённые выше цифровые данные, так и, главное, тот факт, что если в 1970 г.

отношение объёма “зарубежных военных продаж” к объёму программы МАП составляло

2,5:1, то в 1972 г. уже 6:1, а в 1973 г. - 7,4:1

. В пользу военных продаж, казалось бы,

ратовал и конгресс: при обсуждении законодательства по “иностранной помощи” на 1973

г., разработанного сенатским комитетом по иностранным отношениям во главе с

сенатором Фулбрайтом, предлагалось в течение ближайших 4-х лет полностью

ликвидировать программу МАП, а при голосовании и сенат, и палата представителей

высказались за замену “субсидий” на продажи

Однако и на этот раз проявилось различное понимание администрацией и

конгрессом перспектив военно-экспортной политики США. Выступив за ликвидацию

“безвозмездной военной помощи”, законодатели вновь, как и в Законе об иностранной

222

помощи 1961 г., высказались за военное снабжение иностранных государств через

“коммерческие продажи”: это положение было зафиксировано в “поправке Фулбрайта”

1973 г. к Закону о зарубежных военных продажах 1968 г.

Таким образом, на

Капитолийском холме полагали, видимо, что продажи американских вооружений,

осуществляемые военно-промышленными компаниями, а не государством (в лице

администрации), не могут ни втянуть Вашингтон в новые войны или конфликты, ни

способствовать усилению гонки обычных вооружений, ни стать причиной весьма

неприятных для США ярлыков.

Важные изменения коснулись и проблемы взаимоотношений конгресса и

администрации во внешнеполитической области. Как известно, вызванный, прежде всего,

поражением США в войне во Вьетнаме “кризис доверия” к исполнительной власти во

многом определил особенно усилившийся в начале 70-х гг. процесс активизации

деятельности законодательного органа в этой сфере. При этом небывало пристальное

внимание конгресс обратил и на деятельность администрации в области иностранного

военного снабжения. Причем, если в конце 60-х гг. законодательную власть беспокоила

прежде всего проблема выработки мер контроля за военно-экспортной деятельностью

администрации, то на сей раз особую озабоченность законодатели проявили в отношении

проблемы ограничения военного экспорта, как американского, так и международного. Тем

более, что повод для беспокойства – с 1970 по 1973 гг., как мы видели, объем ежегодных

межгосударственных “зарубежных военных продаж” США возрос в 5 раз – у конгресса

был.

Так, в Поправках 1971 г. к Закону о зарубежных военных продажах, принятых

конгрессом 12 января 1971 г., был закреплен ряд важных принципиально новых

“ограничительных” положений, касающихся военно-экспортной политики США. Впервые

в законе утверждалось о необходимости президенту “договориться с Советским Союзом и

другими державами об ограничении поставок вооружений на Средний Восток” (здесь и

далее выделено мною – С. С.); о том, что президент обязан “немедленно начать

тщательную и всестороннюю проверку программ военной помощи Соединенных

Штатов”; наконец, о желательности “начать многосторонние переговоры между США,

СССР, Великобританией, Францией, ФРГ, Италией и другими странами о контроле за

мировой торговлей вооружениями”

. Но насколько еще осторожной и

непоследовательной была позиция конгресса! Об этом говорил тот факт, что сразу же

после слов об “ограничении поставок на Средний Восток” следовали пункты, во-первых, о

том, что “президент должен быть поддержан” в его намерении обеспечить оружие и

кредиты для Израиля и “других дружественных государств”, причём, в объеме, который

он сочтет необходимым, а во-вторых, по сути, о том, что конгресс поддержит

дополнительные затраты президента, если то, что выделено по Закону о ФМС, будет

сочтено им недостаточным

Более жесткую позицию конгресс занял в 1973 году. В упоминавшейся уже

“поправке Фулбрайта” этого года к Закону о зарубежных военных продажах она была

сформулирована уже так: “Чтобы уменьшить роль правительства Соединенных Штатов в

предоставлении оборонных компонентов и услуг... правительство США уменьшит свои

продажи, прямое и гарантированное кредитование продаж этих компонентов и услуг как

можно скоро и в максимальной степени реально”

. Примечательным в данном случае

было то, что конгресс на сей раз также впервые включил в законодательство положение,

обязывающее власть исполнительную сократить военный экспорт, хотя и неопределенное

по срокам, характеру и уровню. Следует, правда, отметить, что законодатели имели в виду

не сокращение американского военного экспорта вообще, а уменьшение вовлечённости в

эту сферу государства в пользу опять-таки (это была “старая” идея) её большей

коммерциализации.

Поистине переломным моментом в послевоенном развитии военно-экспортной

политики США явились два важнейших взаимосвязанных события: арабо-израильская

223

война 1973 г. и предпринятые в конце 1973-1974 гг. странами ОПЕК как ответные меры

нефтяное эмбарго и более чем 4-кратное увеличение цен на нефть. Они оказали

беспрецедентное влияние на всю последующую внешнюю политику Соединенных

Штатов, в том числе и на характер и особенности осуществления политики иностранного

военного снабжения. Более того, именно они фактически положили начало новому этапу

ее развития.

Эти события привели к очень важным последствиям как для развивающихся

государств, прежде всего ближневосточного региона, так и для Соединённых Штатов. Что

касается первых, то, с одной стороны, значительно возросли запросы на приобретение

современного оружия и военной техники со стороны как непосредственно участвовавших

в войне 1973 г. стран, стремившихся восполнить свои в значительной степени утраченные

военные запасы, так и не принимавших в ней участия, прежде всего Ирана, Саудовской

Аравии и Кувейта. С другой же, у нефтедобывающих государств зоны Персидского залива

появились огромные денежные средства и, следовательно, возможности оплачивать

небывалые по объему сделки на приобретение самых современных дорогостоящих

вооружений. Для США же эти последствия были таковы. Во-первых, в Вашингтоне

осознали и то, насколько в целом изменились роль и значение развивающихся стран в

мировых делах, их способность оказывать на них непосредственное влияние, и то, какое

значение для Соединенных Штатов в изменившихся условиях приобретает обеспечение

военно-политического и экономического контроля над Ближним Востоком и, тем более,

утрата такого контроля. А во-вторых – это серьезный энергетический кризис,

многократное увеличение суммы выплат за импортируемую нефть (если в 1972 г. она

составляла 4,8 млрд. долл., то в 1974 г. она подскочила до 25,5 млрд. долл.

), что привело

к значительному увеличению дефицита внешней торговли топливно-энергетическими

ресурсами, и, наконец, как следствие – возникновение проблемы компенсации утечки

столь гигантских сумм “нефтедолларов”, их возвращения или “рециклирования”, как

назвали этот процесс западные экономисты.

Что же касается средства решения возникших проблем, то таковое было найдено.

Причём оно не только в полной мере удовлетворяло Вашингтон, но и отвечало

пожеланиям ближневосточных государств-экспортеров нефти, да к тому же было уже

опробованным и достаточно эффективно использовавшимся в предшествующие годы:

США увеличили свой военный экспорт.

Увеличение американского экспорта вооружений было беспрецедентным: в 1974 г.

объем “зарубежных военных продаж” США (т. е. программы ФМС) составил почти 11

млрд. долл.

, т. е. всего за год они возросли в 2,5 раза. В 1975 г. по данным Генерального

счетного управления на май 1979 г. ФМС США достигли 13,9 млрд. долл., а в 1976 г.

составили немногим меньше – 13,2 млрд. долл.

(Ч. Кегли и Е. Витткопф в своей книге,

вышедшей в 1982 г., приводят еще более внушительные данные: соответственно в 1975 г.

– 16,1 млрд. долл., а в 1976 г. – 14,4 млрд. долл.

). Чтобы правильно оценить уровень этих

значений, следует учесть (чтобы сравнить), например, что суммарная величина

ассигнований министерства обороны США на приобретение вооружений, выпускаемых

преимущественно такими отраслями промышленности как авиационная, ракетно-

космическая, судостроительная и по выпуску обычных вооружений (артиллерия,

боеприпасы, бронетанковая техника, взрывчатые вещества), составила в 1974 г. примерно

17,5 млрд. долл.

И вновь как и в предшествующие годы главным импортером американских

вооружений оставался ближневосточный регион: только на долю Ирана, Израиля и

Саудовской Аравии, основных их покупателей, в 1974 г. приходилось около 80%

, в 1975

г. – по различным данным от 51 до 57%, а в 1976 г. – от 57 до 62% общего объема

“программы” ФМС

. Более того, к середине 70-х гг., особенно после одностороннего

отказа Египта в марте 1976 г. от Договора о дружбе и сотрудничестве с СССР и

переориентации на США в качестве ведущего источника его военного снабжения, стало

224

особенно очевидно, что Ближний Восток стал главным реципиентом американского

оружия, военной техники и “услуг” на длительную перспективу.

Увеличение после 1973 г. “зарубежных военных продаж” США было столь

значительным и стремительным (его назвали “военно-экспортным бумом”), что уже сам

этот факт породил убеждение американских законодателей в том, что “программа

экспорта вооружений” Соединенных Штатов (в целом!) стала “бесконтрольной” и требует

серьезного пересмотра

. И у такой позиции имелось в определённой степени объективное

основание - фактор, действительно осложнивший и ограничивший возможности контроля

со стороны Соединённых Штатов за последствиями предоставления современных

вооружений развивающимся государствам. А именно: сам переход от военного снабжения

на безвозмездной основе (когда Вашингтон мог жёстко контролировать этот процесс,

выбирая и своих реципиентов, и что и на каких условиях могло быть им передано) к

экспортным продажам, когда необходимо было контролировать уже отношения

“продавец-покупатель”. Тем более, что определяющим обстоятельством в этом случае,

особенно в первые после повышения цен на нефть годы, была не воля США, а готовность

потенциального покупателя в условиях достаточно острой конкуренции среди главных

мировых военных экспортёров купить оружие и военную технику именно у Соединённых

Штатов.

Однако, говоря о “бесконтрольности”, конгресс имел в виду прежде всего

собственный контроль над военным экспортом США, подчеркивая тем самым тот факт,

что реальных возможностей для этого он не имеет. И действительно, как мы видели,

ограничения на объем военного экспорта, которые законодательная власть могла

наложить, были несущественны и носили к тому же, как правило, “разовый” характер.

Иные меры ограничительного контроля формулировались конгрессом либо как

рекомендации в адрес администрации, фактически не обязательные к исполнению, либо

как весьма неопределенные указания. Наконец, что было самым существенным, эти меры

практически никак не затрагивали основную американскую военно-экспортную

программу – ФМС.

Таким образом, по существу впервые за послевоенный период в правительстве

Соединённых Штатов, в отношениях законодательной и исполнительной ветвей власти

возникла особая критическая ситуация в связи с тем состоянием, которое сложилось в

сфере американского военного экспорта. Беспрецедентно выросший по объёму и

осуществляемый в подавляющей своей части на диаметрально изменившихся условиях

военный экспорт США оказался действительно почти полностью вне какого-либо

реального контроля и влияния со стороны законодательного органа. Более того, вне

“сферы ответственности” Капитолия оказались не просто военно-экспортные сделки,

заключаемые администрацией, а фактически военно-экспортная политика, т.е. важнейшая

область и инструмент внешней политики США в целом. А такое положение для конгресса

было неприемлемым. Возникла ситуация, когда, с точки зрения законодателей,

необходимы были уже не отдельные всего лишь рекомендации или формальные указания,

а принципиальный пересмотр всей системы осуществления военного экспорта и прежде

всего - взаимоотношений законодательной власти и администрации в этой сфере.

Конгресс “созрел” для принятия кардинальных решений.

Первым шагом в сторону “пересмотра” американской “системы военного экспорта”

стало принятие 30 декабря 1974 г. Закона об иностранной помощи 1974 г. (т.е. очередных

поправок к основному, “базовому”, закону с тем же названием, регулирующему

предоставление “иностранной помощи” США и принятому в 1961 г.). Прежде всего, в

него была включена принципиально важная, “историческая” поправка сенатора Г.

Нельсона и конгрессмена Ж. Бингхэма к Закону о ФМС 1968 г., вошедшая в его §36.

Новое законодательное положение отныне обязывало президента извещать конгресс о

всех предполагаемых межгосударственных военных продажах, равных или превышающих

по стоимостному объему 25 млн. долл., а законодателям предоставляло 20 календарных

225

дней на принятие совпадающей резолюции о неодобрении таких продаж; непринятие ее в

установленный срок означало санкционирование сделок законодательной властью

. Так в

американское законодательство впервые вошло положение, давшее возможность

конгрессу запрещать намеченные администрацией военно-экспортные продажи, тем

самым оказывая непосредственное влияние на проводимую Белым домом военно-

экспортную политику.

Кроме того, в этом же законе еще более определенно, чем в Поправках 1971 г.,

законодатели высказались и по проблеме ограничения передач обычных вооружений

развивающимся странам. Был подчёркнут тот факт, что расширяющееся международное

военное снабжение развивающихся государств представляет “повод для серьёзного

беспокойства Соединённых Штатов и других стран”, поскольку оно, по мнению членов

конгресса, прежде всего “увеличивает опасность возможного насилия между

государствами”. Утверждалось также, что такое снабжение могло бы “последовательно

контролироваться путём переговоров и соглашений между государствами-поставщиками

и реципиентами”. А далее закон гласил: “Президенту настоятельно советуется предложить

Женевской конференции Комитета по разоружению считать важнейшим пунктом

повестки дня дискуссии между странами-участницами конференции с целью: 1)

соглашения о реальных ограничениях передач обычных вооружений и 2) установления

механизма, с помощью которого такие ограничения могли бы эффективно проверяться”

В заключение же президенту вменялось в обязанность представить конгрессу не позднее

чем через шесть месяцев после принятия этого закона отчёт о выполнении положений

данного параграфа

Но президент Д. Форд не внял рекомендациям и указаниям законодателей. Более

того, он еще энергичнее продолжил курс своего предшественника, о чем свидетельствуют

вышеприведенные данные об объеме ФМС в годы его правления. Предоставленное

конгрессу “право вето” ожидаемого эффекта не дало: Белый дом извещал

законодательную власть о военно-экспортных сделках, по которым фактически уже были

достигнуты договоренности с государствами-покупателями (причем без предварительного

участия конгресса) и неодобрение которых могло, по мнению администрации, “повредить

отношениям Соединенных Штатов с потенциальным покупателем”

. Таким образом,

кризис в отношениях исполнительной власти и конгресса по вопросам военного экспорта

преодолен не был, и его новое обострение не заставило себя ждать.

К весне 1975 г. на Капитолийском холме в Вашингтоне, по выражению Д. Лаушера,

“пронесся настоящий политический шторм”

, связанный с военно-экспортной политикой

Соединенных Штатов. Резкой критике конгресса подверглись различные ее аспекты, но

главными были два: 1) политические мотивы экспорта вооружений

и 2) недостаточность

контроля со стороны законодателей за деятельностью администрации в этой области,

более чем скромное их участие в принятии соответствующих решений

. Конкретным

итогом этого разбирательства стало создание конгрессом, не удовлетворённым

результатами “внедрения” своих соответствующих законодательных рекомендаций и

нововведений предшествующих лет, специального подкомитета по иностранной помощи

сенатского комитета по иностранным отношениям во главе с сенатором Г. Хэмфри.

Главным назначением образованного органа стала выработка нового законодательства,

регламентирующего в целом вопросы оказания Соединенными Штатами “иностранной

военной помощи”. Кроме того, также весной 1975 г., в мае, конгресс направил в зону

Персидского залива специальную миссию во главе с конгрессменом Пьером С. Дюпоном

с целью изучения на месте вопроса о продажах американских вооружений странам этого

района - главного их регионального реципиента.

Весьма примечательным было то, что в общем “критическом хоре” законодателей

особенно громко прозвучал “голос” произраильской коалиции конгресса. Обусловлено это

было, прежде всего, значительным увеличением администрацией США после 1973 г.

военных продаж арабским странам Ближнего Востока – главным образом Саудовской

226

Аравии, Иордании и Кувейту, – что расценивалось произраильски настроенными

законодателями как фактор недопустимого возрастания “военной угрозы” в отношении

еврейского государства. Поэтому тот факт, что авторами “поправки Нельсона-Бингхэма”

были активные члены произраильской коалиции конгресса, а руководитель вновь

созданного подкомитета – Г. Хэмфри – являлся одной из ее ключевых фигур,

случайностью не был.

Предпринятые законодательной властью столь активные и серьёзные по своим

возможным последствиям действия уже не могли не вызвать ответной реакции

администрации, тем более, что вопрос о политических мотивах американского экспорта

вооружений непосредственно затрагивал военно-экспортную политику, т.е. сферу её

компетенции. Своеобразным “ответом” администрации президента Форда на

“озабоченности” конгресса стали сформулированные в ноябре 1975 г. госсекретарем США

Г. Киссинджером четыре критерия-вопроса, которые отныне Белый дом намеревался

учитывать при рассмотрении каждой продажи вооружений

, тем самым демонстрируя как

бы большую строгость при принятии соответствующих решений. И хотя, казалось бы, “в

центр” при этом была поставлена проблема соответствия военно-экспортных сделок

“обеспечению безопасности” как страны-реципиента, так и самих США, суть

зафиксированной в этих критериях позиции администрации сводилась к известному и

ранее аргументу: “Если мы (т. е. США – С. С.) не продадим вооружения, то другие

(включая Советы) это сделают”

В полной мере отношение конгресса и к “ответу” Белого дома, и к военно-

экспортной политике в целом отразил отчёт миссии Дюпона, представленный 19 декабря

1975 г. комитету по международным отношениям палаты представителей. В нем

утверждалось, что “Соединенные Штаты нуждаются в последовательной политике

продаж”, что их “...политика продаж вооружений есть “не-политика” – она есть

специально предназначенный для удовлетворения отдельных запросов на вооружения

ответ, а не четко сформулированный план, выработанный с целью защитить интересы

безопасности США”

. Сформулированы были в этом документе и конкретные

рекомендации в адрес администрации, о главных из которых было сказано так:

“Соединенные Штаты, определяя свою политику продаж вооружений, должны наложить

самоограничение на...общий уровень американских военных продаж, ...на сложность

вооружения, которое они готовы продать”

Тем самым на уровне конгресса в официальном документе впервые были

зафиксированы в комплексе те три важнейших момента, которые стали определяющими в

ходе всей последующей дискуссии о перспективах военно-экспортной политики США.

Во-первых, констатировался факт отсутствия у Вашингтона ясной, цельной,

“всеобъемлющей” политики в сфере иностранного военного снабжения. Во-вторых,

администрация по существу обвинялась в пренебрежении основным критерием

установления целесообразности военно-экспортных продаж, определяемым главной

целью внешней политики США и зафиксированным ещё в Законе о ФМС 1968 г., -

удовлетворение “интересам национальной безопасности” США. Законодатели фактически

утверждали, что военный экспорт для Белого дома - это прежде всего не компонент и

важнейший инструмент американской внешней политики (как это должно быть), а всего

лишь “дежурное” средство решения каких-то иных проблем. Наконец, в-третьих (что

было, на наш взгляд, наиболее значимым), впервые законодатели заявили о

необходимости принятия Соединенными Штатами Америки односторонних мер по

ограничению своего военного экспорта. Причём на этот раз речь шла не просто об

уменьшении государственной доли в экспорте вооружений США в пользу “коммерческих

продаж” (как это было ранее), а об ограничении американского военного экспорта в

целом! Именно с этого времени идея самоограничения Вашингтоном своего экспорта

вооружений становится доминирующей в представлениях конгресса о будущей,

необходимой США военно-экспортной политике.

227

Не был удовлетворён конгресс и после того, как в развитие “критериев

Киссинджера” госдепартамент сформулировал уже 16 критериев целесообразности

“зарубежных военных продаж”. Причём на сей раз они касались отдельно политического

(семь критериев), экономического (три) и военного (шесть) аспектов проблемы

Обусловлена такая реакция законодателей была, на наш взгляд, прежде всего тем, что

главные вопросы и проблемы, поднятые ими, и на этот раз сняты не были.

К маю 1976 г. подкомитет Хэмфри закончил выработку проекта нового закона,

получившего название Закона о помощи в обеспечении международной безопасности и

контроле за экспортом вооружений 1976 г. (International Security Assistance and Arms

Export Control Act of 1976). Однако позиции конгресса и администрации в отношении

перспектив военно-экспортной политики США были столь различны, что уже вскоре

разногласия настолько усилились, что привели в конце концов к открытому

столкновению: 7 мая 1976 г. президент Форд наложил вето на соответствующий билль

Главной причиной таких действий президента было включение в билль пункта,

устанавливающего лимит в 9 млрд. долл. на годовой объем американских военно-

экспортных продаж

. Основная рекомендация миссии Дюпона, принятая конгрессом,

была расценена администрацией как “слишком ограничивающая гибкость

исполнительной власти” и потому – отвергнута. И законодатели приняли возражения

президента, исключив пункт о конкретном годовом лимите из текста нового варианта

билля. 30 июня 1976 г. “исправленный” билль был принят и стал законом

Новый “военно-экспортный закон” содержал, главным образом, многочисленные

поправки к Закону о зарубежных военных продажах, превратившие последний по сути в

принципиально новый закон. Не случайно параграф 201 “закона Хэмфри” изменил и

название Закона 1968 г., который теперь стал именоваться Законом о контроле за

экспортом вооружений (Arms Export Control Act

; далее будет использоваться русская

аббревиатура английского названия этого закона: АЕКА - С.С.). Эти поправки носили

принципиальный характер.

Прежде всего, подтвердив примат критерия “укрепления национальной

безопасности” США в сфере военного снабжения иностранных государств, конгресс в

форме жесткой установки изложил в Законе 1976 г. свою позицию о том, какой должна

быть военно-экспортная политика Соединенных Штатов в целом, а также фактически

обязал президента осуществить ряд важнейших, по его мнению, конкретных инициатив.

“Соединённые Штаты, - гласил закон, - должны проводить политику мирового лидерства

в осуществлении мер по сокращению международной торговли средствами войны и

уменьшению угрозы развязывания региональных конфликтов и бремени вооружений.

...Президент должен добиваться начала многосторонних переговоров с целью

достижения соглашений между главными поставщиками и покупателями вооружений и

другими странами о контроле над международной торговлей вооружениями... Президент

должен предпринять согласованные усилия по созыву международной конференции...,

которая обсудит меры по ограничению передач обычных вооружений в интересах

международного мира и стабильности.

.Общий объём оборонных компонентов и услуг (продаваемых США как по

программе ФМС, так и на “коммерческой” основе - С.С.)... в любом финансовом году не

должен превышать современного уровня”

Таким образом, главные выводы и рекомендации миссии Дюпона

трансформировались в жёсткие положения закона. Односторонние меры США по

ограничению своего военного экспорта за счёт прежде всего установления лимита на его

годовой объём - как главное требование (в таком окончательном виде была зафиксирована

“идея самоограничения”, практически реализовать которую предлагалось на этот раз

самой администрации), а также некоторые конкретные “ограничительные” инициативы

Вашингтона в сфере иностранного военного снабжения на международном уровне - вот к

чему сводилась суть установок конгресса в отношении Белого дома. При этом важно

228

отметить, что осуществление односторонних шагов США никак не обусловливалось

результатами предполагавшихся соответствующих международных переговоров: эти два

важнейших аспекта рассматривались как самостоятельные обязательные элементы

будущей военно-экспортной политики Вашингтона.

Вторая новация была особенно важна для законодателей: конгресс еще более

расширил свои возможности контролировать военный экспорт и влиять на принятие

администрацией политических решений в этой сфере. Прежде всего было подтверждено

“право вето” законодательного органа на предполагаемые межгосударственные военные

продажи после соответствующего извещения о них. Но при этом были внесены две

существенные поправки к §36 АЕКА (т.е. прежнего Закона о ФМС 1968 г.): 1) особо были

выделены продажи наиболее важных видов оружия и военной техники, о каждой из

которых президент обязывался извещать конгресс, если их объём был равен или

превышал уже не 25 млн.долл., а 7 млн.долл.; о продажах других военных компонентов

конгресс должен был извещаться, как и ранее, при их объёме в 25 млн.долл. и более

; 2)

на принятие совпадающей резолюции неодобрения законодателям на сей раз

предоставлялось уже 30 дней

. Было принято и совершенно новое, очень важное

положение, составившее §38 Закона о контроле за экспортом вооружений: экспортные

продажи наиболее важных видов оружия и военной техники объёмом в 25 млн.долл. и

более в страны не-члены НАТО отныне не могли осуществляться как “коммерческие”, а

могли только как межгосударственные, т.е. как ФМС

. Тем самым законодатели, в

противоположность своим прежним намерениям, чрезвычайно сузили возможности для

“коммерческих продаж”, как бы переведя наиболее существенную их часть в разряд

межгосударственных, а потому - обязательных для их утверждения. Таким образом,

вышеупомянутые нововведения обеспечивали значительное расширение сферы военного

экспорта США, требующего санкции конгресса и, следовательно, подконтрольного

высшему органу государственной власти.

Побеспокоились на этот раз законодатели и об обеспечении возможности заранее

познакомиться с перспективными планами администрации по заключению военно-

экспортных сделок. Включённый в АЕКА ещё один новый §25 потребовал от президента

обязательного представления впредь конгрессу до начала каждого финансового года (ф.г.)

отчёта, содержащего оценку количества ожидаемых в предстоящем ф.г.

межгосударственных военно-экспортных продаж, кредитов и гарантий по каждой из

возможных стран-реципиентов, причём, с детальным объяснением по каждому случаю

“соображений внешней политики и национальной безопасности США”. При этом

необходимую дополнительную информацию президент обязан был предоставить по

запросу конгресса не позднее 30 дней после его получения

Наконец, Закон 1976 г. потребовал от президента критически проанализировать

политику администрации по реализации программы ФМС и те процедуры, которые при

этом использовались различными административными ведомствами. Соответствующий

отчет президент должен был представить конгрессу к середине 1977 г.

Как видим, новые законодательные нормы более чем существенно изменили

правовую основу американского военного экспорта. Однако, в то же самое время

продолжали действовать (и действовали в последующие годы правления президента Дж.

Картера, что, на наш взгляд, имело первостепенное значение) и другие, “старые”

юридические положения, сформулированные ещё в Законе о ФМС 1968 г. и оставленные в

АЕКА без изменения! Они касались, прежде всего, исходных мотивов, целей и

приоритетов военно-экспортных продаж США в целом и предшествовали в тексте закона

вышеуказанным установкам-новациям конгресса.

Начинаясь с утверждения о том, что “...конечной целью Соединённых Штатов

остаётся мир, свободный от бедствий войны и опасностей и бремени вооружений”

, закон

далее гласил: “Конгресс признаёт, однако, что США и другие свободные и независимые

страны продолжают испытывать обоснованные потребности в эффективных и

229

взаимовыгодных отношениях в области обороны для того, чтобы поддерживать

обстановку международного мира и безопасности и благоприятствовать ей... Из-за

возрастающей же стоимости и сложности оборонной техники другим странам, особенно

развивающимся, всё более сложно и невыгодно удовлетворять все их законные оборонные

потребности на их собственной инженерно-конструкторской и производственной базе.

...Соответственно, политикой Соединённых Штатов остаётся содействие общей обороне

через заключение ...соглашений с дружественными странами, способствующих

употреблению согласованных источников каждой страны... для удовлетворения особых

потребностей и целей национальной обороны, имеющих обоюдное значение. С этой

целью (а она квалифицировалась как “главная цель” АЕКА

- С.С.) этот Закон и

санкционирует продажи [вооружений] Правительством Соединённых Штатов

дружественным странам... в поддержку целей безопасности США и целей и принципов

Устава ООН”

Но эта “целевая установка” имела очень важное продолжение. Сразу же далее

следовало такое пояснение-оговорка: “все такие продажи будут одобряться, только если

они согласуются с интересами внешней политики США” и “с целями программы

иностранной помощи Соединённых Штатов, включёнными в Закон об иностранной

помощи 1961 г.”

. Тем самым в АЕКА была определена не только цель, ради которой

осуществлялись, собственно, военно-экспортные продажи, но одновременно

устанавливалось (фактически - напоминалось), что такие продажи должны были

соответствовать ещё и зафиксированным в ФАА

1961 г. общим целям американской

“иностранной помощи”, важнейшим компонентом которой они были. Что же это были за

цели?

В Части II этого закона, посвящённой вопросам “иностранной военной помощи”

(включая “зарубежные военные продажи”, которым была посвящена Глава 3), прежде

всего констатировалось, что “усилия Соединённых Штатов... по обеспечению мира и

безопасности продолжают требовать мер поддержки, основанных на принципе

эффективной самоподдержки и взаимной помощи”. Поэтому этот закон санкционирует

“меры в сфере общей обороны против внутренней и внешней агрессии, включая

предоставление военной помощи... дружественным странам...”

. Кто же угрожал США и

дружественным им государствам? На это следовал ясный ответ: “Конгресс признаёт,-

гласил закон,- что мир во всём мире и безопасность Соединённых Штатов подвергаются

опасности, пока международный коммунизм... продолжает пытаться с помощью угрозы

военных действий... и других средств подчинить своему господству народы ныне

свободные и независимые...”

Из таких исходных положений “вытекала” вначале главная (“интегральная”) цель,

которую определил конгресс в отношении предоставления “иностранной военной

помощи”: “поддержать мир во всём мире, а также внешнюю политику, безопасность и

общее благосостояние США”. А сразу далее и были сформулированы те конкретные

(“частные”) цели оказания “военной помощи” зарубежным “друзьям” Вашингтона,

достижение которых, по мнению законодателей, должно было привести в итоге к

реализации вышеприведённой главной цели: “поощрение улучшившегося климата

политической независимости и индивидуальной свободы; улучшение способности

дружественных стран... удержать или, в случае необходимости, нанести поражение

коммунизму или сорвать поддерживаемую коммунистами агрессию; содействие мерам по

обеспечению индивидуальной или коллективной безопасности; оказание помощи

дружественным странам по поддержанию внутренней безопасности; создание атмосферы

безопасности и стабильности в развивающихся дружественных странах, что важно для их

более быстрого социального, экономического и политического прогресса”

777

Принципиально важно было то, что и эти положения, сформулированные ещё в 1961 г. и

дополненные в 1967 г., оставались во второй половине 70-х гг. действующими нормами,

которыми надлежало руководствоваться будущей администрации США в её практической

230