Колобов О.А. (под об. ред.) Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности реализации. Том 2
Подождите немного. Документ загружается.
администрации, причем, секретный, исключительно “внутреннего”, к тому же
ограниченного, пользования – в несравнимо большей степени, на наш взгляд, отражал
истинное представление президента Картера и его “команды” о необходимой Вашингтону
“политике передачи обычных вооружений” и свидетельствовал о ее истинных намерениях
в этой сфере. Да к тому же за 6-дневный(!) срок, разделивший принятие этих документов,
позиция администрации по данной проблеме, по нашему мнению, качественно измениться
не могла в принципе.
С учетом вышеизложенных замечаний и следует попытаться ответить на
поставленный выше вопрос. При этом, анализируя упомянутые документы, целесообразно
придерживаться не формальной последовательности содержащихся в них положений, а их
логики, которая, как мы полагаем, отражает логику “авторов” (т. е. прежде всего
администрации президента Картера) в отношении той конкретной политики, которой эти
документы были посвящены.
Уже в начале майского заявления президента Картера была сформулирована общая
стратегическая цель новой администрации применительно к военно-экспортной политике
США. “Из-за угрозы миру, которую заключает в себе ... все возрастающая торговля
вооружениями, – заявил Дж. Картер, – а также вследствие той особой ответственности,
которую мы несем как крупнейший продавец оружия
112
, я полагаю, что Соединенные
Штаты должны предпринять шаги, чтобы ограничить свои передачи вооружений”
113
.
Ограничение военного экспорта – такова была цель!
Однако о ее достижении президент США говорил отнюдь не как об обязательстве,
торжественно принимаемом Вашингтоном на себя, а лишь как об осознаваемой
необходимости. Более того, вряд ли лишь стилистические различия можно было бы
отметить, если бы в тексте заявления было хотя бы “... Соединенные Штаты должны
ограничить...”: такая “установка” по своему смыслу предполагала бы в качестве конечной
цели действительно “ограничение”. Формулировка заявления в качестве такой цели
фактически предполагала лишь “предпринятие шагов” – безусловно в “правильном”
направлении, но которые к действительному “ограничению” могли не привести.
А далее, упомянув о своем распоряжении осуществить известную нам
“всеобъемлющую проверку” (данном именно вследствие выше сформулированной цели),
о проведенном “изучении” и “обсуждении” ее результатов, президент Картер
сформулировал то “фундаментальное основание”, на котором должна была быть
построена “новая” военно-экспортная политика: “Соединенные Штаты впредь будут
рассматривать передачи вооружений как исключительный
114
инструмент внешней
политики, который должен использоваться только в случаях, когда может быть ясно
продемонстрировано, что передача содействует интересам нашей (т. е. США – С. С.)
национальной безопасности”
115
. Так формулировался руководящий принцип.
Что же касается практического осуществления “политики ограничения”, т. е. ее
конкретного содержания, то оно связывалось с применением шести так называемых “мер
сдерживания”, о чем непосредственно (именно в таком смысле) и утверждал в майском
заявлении президент: “Чтобы осуществить политику ограничения вооружений, я
устанавливаю следующий набор мер сдерживания...”
116
. Суть их сводилась к следующему.
Во-первых, утверждалось, что долларовый объем (в постоянных долларах 1976 ф.
г.) новых обязательств Соединенных Штатов по программам ФМС и МАП для так
называемых “оружия и связанных с ним предметов” в 1978 финансовом году по
сравнению с 1977 ф. г. будет уменьшен. Это был, фактически, главный пункт
президентской “программы”.
Во-вторых, принималось обязательство не поставлять первыми в тот или иной
регион мира “только что разработанные, усовершенствованные системы вооружений,
которые могли бы создать новую или значительно более высокую боевую способность” (у
стран-получателей – С. С.). При этом разделение запятой терминов “только что
разработанные” (“newly-developed”, т. е. наиболее современные, новейшие – С. С.) и
241
“усовершенствованные” означало не перечисление двух разных определений,
относящихся к одному классу систем вооружений, а выделение двух различных классов:
“только что разработанные” и “усовершенствованные” системы. Уже вскоре (после
принятия этого заявления) различное содержание этих двух терминов было официально
зафиксировано на правительственном уровне: “первый” увязывался с наличием и уровнем
освоения соответствующих систем в вооруженных силах США, “второй” – “лишь” с
возможностью системы вооружений “улучшить боевую способность” вооруженных сил
стран-реципиентов за счет “технологического новшества”, причем “усовершенствующий”
(или наоборот) уровень последнего оценивался дифференцированно в зависимости от
военно-экспортного “адресата”
117
. В этом же пункте, кроме того, запрещалось любое
обязательство на продажу или совместное производство “таких вооружений”, т. е. и тех, и
других, “до их оперативного развертывания в вооруженных силах США”, чтобы тем
самым “устранить стимул для содействия зарубежным продажам”, используемого в целях
снижения стоимости единицы вооружения, закупаемого министерством обороны
Соединенных Штатов.
В-третьих, президент заявлял, что “разработка или значительная модификация
усовершенствованных систем вооружений исключительно для экспорта, не будет
разрешена”. (Курсивом эти слова были выделены в самом тексте заявления. - С.С.)
В-четвертых, запрещалось заключение соглашений о совместном производстве
“важных видов оружия, оборудования и главных компонентов” (за исключением сборки
мелких комплектующих и изготовления быстроизнашивающихся запчастей). Допускались
соглашения о сопроизводстве ограниченной группы предметов, но с ограничением на их
экспорт в третьи страны, т. к. эти соглашения должны были предназначаться для
удовлетворения потребностей сопроизводителя.
В-пятых, оговаривалось, что, в дополнение к существующим требованиям закона,
США могут особо оговорить в качестве условия продажи определенных видов оружия,
оборудования или главных компонентов, что не поддержат любые (выделено в тексте -
С.С.) запросы на перепродажи. При этом подчеркивалось, что, “устанавливая вначале”
такой порядок, США могут “избежать нежелательных трений между сторонами,
вызванных отказами, впоследствии”.
Наконец, шестая “мера сдерживания” сводилась к намерению принять поправку к
Инструкциям по международной торговле вооружениями, требующую “санкции на
политическом уровне” от госдепартамента в отношении деятельности официальных
представителей США или частных производителей, которая может “содействовать
продаже вооружений за рубеж”. В дополнение к этому заявлялось, что продаже
вооружений не будут содействовать американские посольства и военные представители
США за рубежом, а министр обороны продолжит свою проверку “правительственных
процедур”, особенно “регулирующих процесс приобретения” (вооружений – С. С.),
которые могут стимулировать зарубежные продажи
118
.
Своеобразным дополнением к шести “мерам сдерживания” были еще два
обещания, данных президентом Картером. Во-первых, он заявил, что при разработке
“программ помощи в обеспечении безопасности” в соответствии с вышеперечисленными
“мерами” США продолжат “усилия по поддержанию и развитию уважения к правам
человека в странах-получателях”. В контексте развернутой администрацией президента
Картера кампании в защиту прав человека по всему миру, ставшей одним из наиболее
важных элементов внешней политики США в годы его правления, эти слова можно было
расценивать как “нежесткое обязательство” в том или ином случае (и в той или иной
степени) увязывать осуществление “передач обычных вооружений” с решением проблемы
соблюдения признанных ООН прав человека в странах-реципиентах. Во-вторых,
утверждалось, что администрация будет оценивать “экономическое влияние передач
вооружений” в тех слаборазвитых странах. которые одновременно являются
получателями американской “экономической помощи”. Последнее свидетельствовало о
242
намерении руководства США ограничить возможности решать в таких странах военные
проблемы в ущерб обеспечению их экономического развития
119
.
Таким образом, администрация президента Дж. Картера принимала программу
внешне вполне реальных, конкретных, практических и, главное, односторонних мер,
осуществление которых, казалось бы, действительно могло привести и к ограничению, и к
сокращению военного экспорта США. Однако включенные в президентское заявление
многочисленные принципиальной важности оговорки и исключения, двусмысленность и
противоречивость, а также неконкретность некоторых особенно значимых положений
значительно снижали “ограниченный потенциал” этой программы, определяя еще на
этапе провозглашения ее противоречивый, двойственный, в значительной степени
декларативный характер.
Прежде всего подчеркнем, что, хотя в заявлении Дж. Картера и утверждалось о
намерении относиться к передачам вооружений как к “исключительному инструменту”
внешней политики, критерий для определения случаев, когда только и мог быть
использован этот “инструмент”, был сформулирован весьма неопределенно: “содействие
интересам национальной безопасности США”. А по каким критериям должен был
устанавливаться сам факт такого “содействия”? Ответа на этот вопрос не давалось. К тому
же если учесть, что речь в “майском заявлении” шла о “новой” военно-экспортной
политике, т. е., следовательно, принципиально отличающейся от “политики передачи
вооружений” прежних президентов (и прежде всего президентов Никсона и Форда), то
формулировку “фундаментального основания” (“нового” основания “новой” политики!)
можно было расценивать в том числе и чуть ли ни как косвенное обвинение президентом
Картером своих предшественников уже не только в “циничном подходе” к обоснованию
необходимости военного экспорта (это он сделал, как мы отмечали, еще в ходе
предвыборной кампании), а в его осуществлении ими вопреки интересам национальной
безопасности Соединенных Штатов. Но это было “утверждение”, с которым 37-й и 38-й
президенты США не только никогда бы не согласились, а посчитали бы его личным для
себя (как руководителей государства!) оскорблением. Но разве мог президент Картер
позволить себе такое?...
Более того, уже в следующей фразе без всякого перехода Картер утверждал то, что
противоречило предыдущей (причем без каких-либо “но” или “однако”): “Мы будем
продолжать использовать передачи вооружений, чтобы поддерживать нашу безопасность
и безопасность наших близких друзей”
120
. Тем самым вновь подтверждалась
сформулированная еще в 40-е годы главная официальная цель использования
Соединенными Штатами военного экспорта, которая по сути не предполагала никакой
“исключительности” в его употреблении и которой “стратегическая цель” военно-
экспортной политики президента Картера была фактически подчинена. Не случайно,
формулируя основную “меру сдерживания” – о сокращении в 1978 ф. г. программ ФМС и
МАП по сравнению с их объемом в 1977 ф. г., – о том, каким конкретно будет это
сокращение, президент ничего не сказал, хотя до начала нового 1978 финансового года
оставалось всего 4 с небольшим месяца: администрация, видимо, сначала хотела “в
полной (т. е. свободной от каких-либо рамок) мере” обеспечить “национальную
безопасность США” на 1977 ф. г., а уж потом только, оценив итоги года и уже на этой
основе все окончательно “взвесив”, заняться “ограничениями” на будущее. Определенная
новация заключалась в последующей дополнительной (заключительной во втором абзаце)
фразе: “Но в будущем бремя убеждения будут нести те, кто за определенную продажу
оружия, а не те, кто против нее”. Так формулировался “новый” принцип решения
вопросов об удовлетворении (или неудовлетворении) военно-экспортных запросов,
имевший, как, видимо, полагал президент, больший “ограничительный” потенциал,
нежели ранее в основном использовавшийся “обратный” принцип.
Принципиальное значение имело то, что далеко не на всех и не на все
распространялись “меры сдерживания”. Так, от них были “освобождены” передачи
243
вооружений в страны НАТО, Японию, Австралию и Новую Зеландию, т. е. страны, с
которыми у США были заключены, как указывалось в заявлении, “важные
оборонительные договоры”. Не подпадали под ограничение: “коммерческие продажи”;
такая важнейшая составляющая американского военного экспорта как так называемые
“оборонные услуги” (к ним относят, например, военное строительство, обучение, оказание
технической помощи, ремонт и восстановление и т. п.); экспорт оборонной техники, не
относящейся к категории “оружие и связанные с ним предметы”. Следовательно, эти
исключения выводили определенную (и значительную) часть военного экспорта (в
противоположность требованиям конгресса и рекомендациям аналитиков) из-под
намеченного президентом сокращения
121
. Наконец, Картер утверждал, что США
“останутся верными” их договорным обязательствам, т. е. что “меры сдерживания” не
затронут ранее заключенные военно-экспортные соглашения
122
.
Не случайным, на наш взгляд, было и то, что единственным государством, о
котором в своем заявлении президент Картер высказывался особо, был Израиль. “Мы...
будем выполнять, – подчеркнул он, – наши исторические обязательства гарантировать
безопасность государства Израиль”
123
. Влиятельные произраильские круги США могли
быть спокойны, поскольку последнее в контексте заявления могло означать только одно: в
своих военно-экспортных отношениях с этим государством новая американская
администрация намеревалась руководствоваться “историческими обязательствами”, а не
“мерами сдерживания”, которые фактически на него не распространялись, хотя прямо об
этом и не говорилось.
Но и в отношении сферы “обязательного” применения “мер сдерживания”, что
было особенно важно, в “майском заявлении” была оговорена возможность исключений,
причем наиболее, на наш взгляд, серьезных, право на которые предоставлялось
президенту. Во-первых, он мог не применять “мер сдерживания” в случае “чрезвычайных
обстоятельств”, которые могли “вынудить” его пойти на это
124
. Однако ни о том, что
понималось под такими “обстоятельствами”, ни о критериях “чрезвычайности” ничего
сказано не было. Поэтому по такими “обстоятельствами” можно было понимать
практически любую достаточно сложную внешнеполитическую ситуацию, касающуюся
того или иного региона мира или страны.
Во-вторых, президенту предоставлялось право не применять “меры сдерживания” в
отношении “дружественных Соединенным Штатам” стран, если он посчитает, что эти
страны “должны полагаться на передовое оружие” (т. е. нуждаются в нем – С. С.), с
помощью которого они смогут, по словам Дж. Картера, “компенсировать количественный
и другие виды ущерба для поддержания регионального баланса”
125
. А поскольку под
“ущербом”, безусловно, подразумевались потери, к которым могли привести, прежде
всего, военные действия, то эта оговорка свидетельствовала, на наш взгляд, о том, что
новая американская администрация не только допускала возможность, но и заранее
оправдывала войны, которые могли вести “дружественные США” страны в будущем, по
сути обещая восполнить неизбежные при этом потери в полном объеме.
Таким образом, при столь неопределенной, а потому и широкой трактовке случаев
возможных исключений именно применение “мер сдерживания”, а не предоставленное
президенту право на исключения, и могло-то стать исключением из правила. Важно также
отметить, что две вышеупомянутые столь серьезные оговорки, как и предшествующее им
утверждение о намерении “продолжать использовать передачи вооружений”, предваряли
формулировку “мер сдерживания”, что, на наш взгляд, было неслучайным: администрация
президента Дж. Картера тем самым недвусмысленно подчеркивала, что, осуществляя
свою “политику ограничения”, она будет исходить из необходимости прежде всего
обеспечить “национальную безопасность США” и “дружественных” им государств, а не
из необходимости реализовать провозглашенные “меры”, причем роль решающего
фактора при этом будет играть личная позиция президента.
Но еще более важной, по нашему мнению, была завершающая часть “майского
244
заявления” президента Картера, касавшаяся “международного аспекта” его “новой”
военно-экспортной политики. Сформулировав программу одностороннего ограничения и
сокращения американского экспорта вооружений, Дж. Картер, заключая свое обращение,
заявил буквально следующее: “Я начинаю эту политику ограничения с полным
пониманием того, что действительные (т. е. подлинные – С. С.) сокращения в мировой
торговле вооружениями потребуют многостороннего сотрудничества”
126
. А далее пояснил:
Соединенные Штаты в силу преобладания на мировом рынке, безусловно, “могут и
должны сделать первый шаг”; однако главное (в силу вышесказанного – С. С.) – это то,
что уже “в ближайшем будущем” США встретятся “с другими поставщиками
вооружений, включая Советский Союз”
127
, чтобы “начать переговоры о возможных мерах
для совместных действий”. В последней фразе следовало добавление о том, что
Вашингтон, “кроме того”, будет делать “все возможное для заключения региональных
соглашений между покупателями с целью ограничения импорта вооружений”
128
.
Смысл подобного “резюме” был очевиден: не принимая на себя никаких жестких
обязательств (не случайно лейтмотивом президентского заявления было преднамеренно
неопределенное “США могут и должны”!), администрация президента Картера не только
перспективы сокращения мирового военного экспорта, но и, что особенно важно,
практическое осуществление своей “политики ограничения” фактически ставила в
зависимость от итогов соответствующих переговоров с другими мировыми экспортерами
оружия, а именно – от их поддержки “новой” военно-экспортной политики Вашингтона,
причем, на уровне конкретных “совместных действий”. Более того, увязка
“действительных сокращений” лишь с “многосторонним сотрудничеством” вызывала
естественные вопросы, во-первых, о “подлинности” провозглашённой односторонней
“политики ограничения” и ее будущих результатов, а во-вторых, о том, что же в таком
случае американский президент понимает под “первым шагом”, который США “могут и
должны сделать”, а главное – сделают ли они его.
Следует подчеркнуть, что сама постановка вопроса о “международном аспекте”
проблемы ограничения торговли вооружениями в мире была, безусловно, закономерна:
для всех, в том числе и для нового американского руководства, было очевидно, что без
согласованных совместных усилий всех ведущих мировых поставщиков оружия
(возможно ли это в принципе – другой вопрос!) решить эту проблему практически
невозможно. Поэтому необходимость межгосударственных, как многосторонних, так и
двусторонних, переговоров не вызывала сомнений. Однако, в то же время, добиться
“действительных сокращений” в мировой торговле вооружениями Соединенных Штатов
могли и за счет именно односторонних действий, хотя бы реализовав без оговорок свою
“политику ограничения”. Тем более, что это было вполне допустимо и с военно-
политической, и даже с экономической точки зрения. В пользу этого говорил хотя бы уже
один тот факт, что по американским данным Соединенные Штаты Америки в 1976 году
по объему передач вооружений за рубеж превосходили Советский Союз почти в 2 раза,
Францию – в 10 раз, Великобританию – почти в 17 раз, ФРГ – почти в 30 раз
129
.
Суть же позиции президента Картера сводилась к тому, что он, в отличие от
позиции конгресса, о которой выше уже было сказано, увязал оба эти важнейших
момента. Тем самым он не только подчеркнул определяющую для новой администрации
важность “международного аспекта”, а не программы “одностороннего ограничения”
военного экспорта США, не только (по меньшей мере) поставил под сомнение как
осуществимость этой программы, так и действительный ее характер (т. е. саму
“односторонность”), но и снял по сути с себя ответственность за конкретные результаты
практического осуществления “новой политики продаж вооружений”.
Особо следует сказать о значении (в том числе о последствиях реализации) первой
“меры сдерживания”, выявляющемся, если рассмотреть ее через “призму” военно-
экспортной процедуры, действовавшей в США Непосредственное применение этой
“ограничительной меры” могло привести к тому, что в случае наличия военно-экспортных
245
запросов на 1978 ф. г. в объеме, превышающем вводимый “долларовый лимит”, запросы
каких-то государств именно по этой причине должны были быть, по крайней мере,
перенесены на последующие годы (отклонение таких заявок, что и ранее было обычным
явлением, определялось и должно было определяться впредь совершенно иными
причинами). Возможность такой перспективы закономерно должна была вызвать
конкуренцию среди предполагаемых стран-реципиентов в их стремлении “попасть” в
рамки установленного ограничения. А это, в свою очередь, давало возможность
Вашингтону более “разборчиво” относиться к зарубежным запросам на экспорт
вооружений и, главное, добиваться более выгодных для Соединенных Штатов условий их
реализации. Таким образом, наряду с формально собственно “ограничительным” первая
“мера сдерживания” имела для Вашингтона совершенно иной, как бы противоположный,
сугубо прагматический смысл. Понимала ли это администрация Дж. Картера, а если да –
то намеревалась ли воспользоваться данным обстоятельством? Значимость ответов на эти
вопросы для понимания сути “политики ограничения” и выявления ее истинных целей, на
наш взгляд очевидна.
Теперь, после анализа и полученных нами оценок официально декларированной
программы “политики ограничения”, уместно задать вопрос: а как “звучала” эта
программа в своем “первоначальном” варианте, т. е. в Президентской директиве №13, а
фактически (по крайней мере, в значительной степени) – в своей рабочей версии? (Ведь
документ СНБ продолжал действовать!) Что же существенно отличало ее от
окончательного “майского варианта” (о чем мы уже упоминали), а главное – что
принципиально нового и важного позволяла сказать о “политике ограничения” президента
Дж. Картера его секретная директива, тем более если учесть, что наибольшая часть
отдельных ее положений и по смыслу, и даже текстуально совпадала с аналогичными
положениями заявления от 19 мая 1977 г.
Отличия начинались уже с первых двух наиболее важных положений “ПД-13”, но
были они не в их содержании – эти положения фактически полностью “повторяли”
формулировки “стратегической цели” и “фундаментального основания” из майского
заявления. Разница была в том, что эти положения были объединены в одну фразу, а
между ними стояло слово “посредством” (т. е. английское “by” – С. С.). Но именно одно
это слово определяло, на наш взгляд, принципиально иной смысл двух исходных
установок программы “политики ограничения”: США “должны ограничить передачу
обычных вооружений, – говорилось в директиве, – посредством признания того, что
передачи вооружений являются исключительным инструментом внешней политики...” (и
далее до конца фразы как и в заявлении от 19 мая)
130
.
Таким образом, “стратегическая цель” была та же, но то, что спустя 6 дней стало
хоть и основополагающим, но лишь принципом, в секретной директиве фигурировало как
“главное средство”, определявшее, фактически, содержание и суть “политики
ограничения” в “первородном” понимании президента Картера и его “команды”. Не
случайно следующее же положение директивы начиналось со слов: “Устанавливая эту
(уже определенную выше – С. С.) политику ограничения,...”. Эта “ограничительная” суть,
по нашему мнению, сводилась к намерению администрации Дж. Картера “впредь”
относиться к передачам вооружений “несравнимо” более ответственно, более взвешенно,
более осторожно, более избирательно, более ... – не менее, чем именно так (как к
“исключительному средству”, одним словом)... Но и не более!
Однако такое понимание означало принципиально иную логику администрации
президента Картера и в отношении программы “новой политики продаж вооружений” в
целом. Последовательность и содержание всех последующих положений директивы
свидетельствовали, на наш взгляд, именно об этом.
Так, вслед за тезисом об “исключительном инструменте” следовало положение о
намерении США и далее использовать передачи вооружений, полностью повторенное в
“майском заявлении”. Однако предваряло его вышеупомянутое начало, которого в
246
заявлении от 19 мая не было и быть не могло: “Устанавливая эту политику ограничения,
Соединенные Штаты будут продолжать использовать передачи вооружений...”. В данном
контексте в такой последовательности была определенная логика, а в содержании – не
было противоречия: если “отныне” предполагалось использовать передачи вооружений
только если те очевидно “содействовали” бы “интересам национальной безопасности”
США (в этом “только если” и был смысл “ограничения”!), то естественно, что уж к таким-
то “исключительным” случаям Вашингтон без всяких ограничений и исключений прежде
всего отнес бы те военно-экспортные сделки, которые, по мнению администрации,
“поддержат безопасность” самих Соединенных Штатов и их “союзников и близких
друзей”.
Далее следовал блок, посвященный “международному аспекту”. Казалось бы, он
был изложен по-другому по сравнению с президентским заявлением, особенно первая,
основная, его часть: “Признавая, что одностороннее ограничение может иметь
исключительно ограниченную эффективность без многостороннего сотрудничества,
Соединенные Штаты продолжат свои усилия с целью побудить других поставщиков
присоединиться к нам в следовании политике ограничения”. Но его суть – увязка
односторонних(!) акций США с “многосторонним сотрудничеством” на уровне
аналогичных действий со стоны “других” – ясно была обозначена уже в президентской
директиве, хотя и в “мягкой”, по сравнению с “майским заявлением”, форме (но вполне
адекватной данному варианту “политики ограничения”).
Затем были сформулированы известные нам тезисы о “поддержке уважения к
правам человека” и “оценке экономического влияния” экспортных передач, правда не
вооружений вообще (как это было в заявлении от 19 мая), а лишь “главных видов
оборонной техники”. На этом, фактически, заканчивалась первая, основная, часть
Президентской директивы №13
131
. И, как видим, три последних упомянутых нами
положения завершали именно ее (в то время как в “майском заявлении” они завершали
весь документ).
И лишь далее, после также известной нам фразы об “освобожденных странах” и
“исторических обязательствах” в отношении Израиля, следовал блок о “мерах
сдерживания”, аналогично предваряемый положением о “президентских исключениях”.
Причем в данном случае он фигурировал не более как дополнение к основной части. Об
этом свидетельствовало такое важнейшее обстоятельство (составлявшее, по нашему
мнению, второе принципиальной важности отличие Президентской директивы от
“майского заявления”), как то, что начинался этот блок с фразы: “В поддержку этой (т. е.
опять-таки уже определенной выше – С. С.) политике ограничения,... я приказываю,
что:...
132
” (и далее следовали пункты с “мерами сдерживания”). Таким образом, “меры
сдерживания”, ставшие в заявлении от 19 мая главным содержанием “новой” политики
передач вооружений, т. е. определявшими ее (потому в этом документе положения о
“международном аспекте”, по правам человека и “экономическому влиянию” и следовал
после них), в секретной Президентской директиве фигурировали лишь как “меры
поддержки” принципиально иначе определенной “политики ограничения”.
Но такое их толкование и связь именно с такой “новой” военно-экспортной
политикой президента Картера, как она определялась в “ПД-13”, неизбежно предполагали
иное, нежели в “майском заявлении” президента, их конкретное содержание.
Формулировки директивных “мер сдерживания” подтверждали такой вывод.
Первый, и также главный, пункт об уменьшении долларового объема программ
ФМС и МАП в 1978 ф. г. слово в слово “повторял” аналогичный из президентского
заявления. Принципиальная разница была в том, что ничего особо не говорилось о
нераспространении этой меры на “услуги”, что делало ее в данном варианте, казалось бы,
более жесткой, нежели в заявлении от 19 мая. Однако такая уже фактически лишь “мера
поддержки” в контексте этого документа “звучала” не более как дополнение к ..., а не как
главная “мера сдерживания”, определяющая содержание самой “политики ограничения”.
247
Могла ли она в случае реализации привести к реальному и действительно значимому
количественному сокращению главной части военного экспорта США? На наш взгляд, это
было весьма сомнительно, поскольку очевидно противоречило тому, как в “ПД-13” была
определена суть “политики ограничения”. Конкретный ответ могла дать (и дала!) лишь
военно-экспортная практика администрации президента Картера. Однако такая оценка
вполне могла быть перенесена и на 1-ю “меру сдерживания” уже из “майского заявления”,
документа с формально значительно большим “ограничительным потенциалом”. В пользу
последнего говорило и то, что именно в этом, окончательном, документе “услуги” были
выведены из под сокращения: администрация Дж. Картера как бы компенсировала этим
вынужденное ужесточение своих исходных намерений.
Существенное отличие имела формулировка 2-й “меры сдерживания”. Она
начиналась так: “В отношении только что разработанных усовершенствованных систем
вооружений:...”; а далее следовали три подпункта. Как видим, известной нам запятой в
“первородном” варианте не было: это означало, что речь шла только об одном конкретном
классе систем вооружений
133
(в отличие от двух в заявлении от 19 мая), и эта “мера”,
следовательно, распространялась только на них. Причем вышеупомянутое начало
свидетельствовало о том, что именно о таких системах пойдет речь во всех трех
подпунктах, хотя в первом из них, формально, упоминались “усовершенствованные
системы”: речь в соответствии с вводной фразой шла, фактически, о “только что
разработанных усовершенствованных”. Таким образом, в “первоначальном варианте”
сфера действия этой “меры сдерживания” была существенно уже, нежели в варианте
“окончательном”.
В остальном – содержательно – формулировка этого пункта в основном
“повторяла” пункт 2-й из “майского заявления”: первый подпункт содержал обязательство
США не быть первым поставщиком наиболее современных (“только что разработанных
усовершенствованных”) систем вооружений, второй – гласил о запрете на обязательства о
продаже или совместном производстве таких систем до их “оперативного развертывания”
в американских вооруженных силах; т. е. они определяли случаи “когда нельзя”. Разница
заключалась в том, что имелся третий подпункт – “новый”, поскольку в “майском
заявлении” его уже не было. Он, фактически, касался всех прочих случаев, а именно –
“когда можно”: для них намечалось установить дополнительные требования (формально –
более жесткие) со стороны госдепартамента в отношении оценки запросов на
обозначенные в этом пункте президентской директивы системы вооружений, которые
должны были быть удовлетворены (например, требовалось, чтобы в случае поставки
такой системы была “уникально усилена” способность страны-заказчика “выполнить
военные функции, которые служат интересам безопасности США”).
Принципиально иной была формулировка 3-й “меры сдерживания”: “Уникальные
усовершенствованные системы вооружений, разработанные или значительно
модифицированные исключительно для экспорта, будут передаваться только в рамках
договорных отношений по поводу вышеозначенного”
134
. Таким образом, смысл этого
пункта был диаметрально противоположен тому, что стало его конечной версией: в
отличие от ясной однозначно запретительной “меры сдерживания” в заявлении от 19 мая
секретная программа “политики ограничения” президента Картера включала, фактически,
разрешительную “меру поддержки” в отношении разработки или модификации систем
вооружений специально в экспортных целях. “Ограничительно-сдерживающий” смысл же
ее сводился к упорядочению и конкретизации механизма экспорта особого класса таких
систем вооружений, а именно – “уникальных усовершенствованных”. Что же касается
“обычных усовершенствованных”, то в отношении них, видимо, не предусматривалось и
такого “ограничения”.
Остальные три “меры сдерживания”
135
по смыслу, фактически, совпадали с тем, как
они были сформулированы в “майском заявлении”. За исключением одного (еще одного!),
но очень важного положения. Оно касалось американских посольств и военных
248
представителей США за рубежом и формулировалось так: “Американские посольства и
военные элементы не будут содействовать или помогать в содействии продажам
вооружений без особой санкции”. Таким образом, и в этом случае в отличие от
однозначной запретительной установки в заявлении от 19 мая в Президентской директиве
№13, фактически, фиксировалось разрешение, но оговоренное лишь особым условием.
Какие же выводы позволяет сделать анализ секретной директивы президента
Картера о “политике передачи обычных вооружений”? Прежде всего мы можем
утверждать, что “первоначально” президент США и его администрация вкладывали
принципиально иной основополагающий смысл в понятие “политики ограничения”
американского военного экспорта по сравнению с тем, как он был определен
окончательно в его открытом официальном обращении: если в заявлении от 19 мая 1977
г., при всех оговорках и исключениях, под ограничением понималось прежде всего
количественное уменьшение экспорта вооружений США (по крайней мере его основной
части), в том числе и в форме запрещения или отказа от каких-то его видов или
составляющих – и это было главным, то в документе СНБ под “ограничением”
понималось в первую очередь установление более жестких условий передач обычных
вооружений за рубеж (хотя практически и очень неопределенных) – и именно такое
понимание было основополагающим, в то время как меры “количественного ограничения”
(весьма незначительного масштаба) расценивались лишь как дополнение к “главному”.
Если, далее, учесть, что “майское заявление” представляло документ, в той или
иной степени согласованный с членами конгресса, а изменения в сторону усиления
“ограничительного потенциала” “новой” военно-экспортной политики США могли быть
внесены, как мы отмечали, только под влиянием законодателей, то можно было бы
сказать: если в президентском заявлении от 19 мая была как бы зафиксирована позиция
конгресса в отношении “политики ограничения” (вынужденно принятая администрацией
как официальная позиция правительства США), то в Президентской директиве №13,
принятой отнюдь не на 6-дневный срок, – действительная позиция президента Картера и
его администрации. Какой “вариант” этой политики намеревалась осуществлять новая
администрация Соединенных Штатов? Какой документ собиралась использовать как
руководство к реальному практическому действию? Ответ и на эти вопросы могла дать
только военно-экспортная практика президента Дж. Картера и его “команды”.
Наконец, мы можем заключить, что содержание секретной президентской
директивы давало возможность не только подтвердить те выводы, вопросы и сомнения,
что были сформулированы нами на основе анализа “майского заявления”, но и высказать
их с еще большими основаниями.
Определенное “прояснение ситуации” в отношении ответов на уже в мае 1977 г.
вполне закономерные вопросы (которые выше были сформулированы как один из
результатов исследования соответствующих документов) обозначилось, на наш взгляд,
после оглашения второго “программного” заявления президента Картера – от 1 февраля
1978 г. Его содержание свидетельствовало о том, что еще только в ходе официального
представления программы “политики ограничения” (а принятие этого заявления было
заключительным его этапом) усилиями администрации уже началась “эрозия”
правительственной позиции, зафиксированной в “майском заявлении”, и ее
трансформация в сторону исходного президентского (“секретного”) варианта этой
политики.
Прежде всего в нем констатировалось, что “Правительство Соединенных Штатов,
Исполнительная власть и Конгресс, связаны обещанием осуществить уменьшение
торговли обычными вооружениями”. И пояснив далее это утверждение напоминанием о
своём прошлогоднем обещании “начать уменьшение американских продаж вооружений в
качестве необходимого первого шага”, президент Картер заверил, что продолжит “эту
политику” и в новом, 1978-м году
136
. Таким образом, с одной стороны, уже в первой фразе
заявления была зафиксирована в определённой степени новация, причём, несколько
249
неожиданная: прозвучал мотив как бы вынужденности в связи с намеченными
Вашингтоном действиями в отношении американского военного экспорта в отличие от
бодрой деловой инициативности, как это было в заявлении от 19 мая 1977 г.. А с другой
стороны – “уточнялось” содержание того “первого шага”, который, по словам Дж.
Картера из “майского заявления”, США “могли и должны были” сделать, причем, с
точностью, близкой к “до наоборот”: “начать уменьшение” можно было не обязательно с
собственно “уменьшения”!
Далее особо было подчеркнуто, что в 1977 ф. г., две трети которого приходилось
уже на период президентства Дж. Картера, общий объем заключенных США военно-
экспортных сделок “был значительно меньше, чем он был бы при отсутствии новых
ограничений”, введенных ранее “майским заявлением”. А в качестве примера были
приведены такие данные: с 20 января 1977 г. до конца 1977 ф. г. (т. е. по 30 сентября, или
приблизительно за 8 месяцев – С. С.) президентом были одобрены и направлены на
утверждение в конгресс сделки объемом в 5,7 млрд. долл., что, по утверждению Картера,
составляло менее половины объема аналогичных сделок за такой же период, но 1976 г., т.
е. при администрации президента Дж. Форда
137
. Но насколько же некорректно было
сравнение, приведенное президентом Картером!
Во-первых, сравнивать последний, завершающий, год деятельности одного
президента с первым годом нахождения у власти другого (даже себя!) – в принципе
неправомерно: слишком качественно разнятся первый и последний годы правления того
или иного американского президента, а тем более – разных президентов. Еще более это
справедливо в отношении сферы военного экспорта, поскольку фактически каждая
военно-экспортная сделка является результатом длительного многомесячного (подчас – в
несколько лет) переговорного процесса, причем осуществляемого, как правило, в годы
правления одной (данной) администрации. Во-вторых, сравнивать объемы военно-
экспортных продаж в разные финансовые годы за одинаковые периоды в 2/3 года (или
иной продолжительности), но не за весь финансовый год (или хотя бы за календарный
год), и делать на такой основе качественные выводы – вообще неправильно: именно
финансовый год является в США официальной единицей времени в финансово-кредитной
(прежде всего - бюджетной) сфере, с которой военный экспорт связан непосредственно.
При “подходе” же президента Картера сравнение с указанным им периодом (последние
около 8 месяцев 1977 ф. г., но первые в президентском сроке Дж. Картера) другого
периода приблизительно такой же продолжительности, причем, не менее “правомерного”
для сравнения – с 1 июля 1975 г. по 20 января
138
1976 г. ( т. е. первые около 7 месяцев 1976
ф. г
139
, но приходящиеся на предпоследний год президентского срока республиканцев в
лице Дж. Форда), привело бы к “удивительному” для Картера результату. Выяснилось бы,
что за этот период срока деятельности администрации президента Форда объем
заключенных и одобренных соглашений об экспорте вооружений составил менее 1,8
млрд. долл.
140
Следовательно, за указанный Дж. Картером (с гордостью!) начальный
период его президентства таких соглашений было принято на сумму в 3 с лишним(!) раза
больше, нежели за “предложенный нами” период третьего года правления
предшествующей, критикуемой им, администрации. Если в администрации нового
американского президента-демократа знали о таких “особенностях” военно-экспортной
статистики США (а не знать этого там, по нашему мнению, просто не могли), то
приведенное в “февральском заявлении” сравнение можно расценивать как
преднамеренное введение в заблуждение американской и мировой общественности.
Затем президент США объявил об установлении на 1978 ф. г. (в соответствии с
обещанием из “майского заявления”) объема сокращения и, соответственно, уровня
“долларового лимита” (“потолка”) на соглашения о передаче американского “оружия и
связанных с ним предметов” со всеми странами, за исключением стран НАТО, Японии,
Австралии и Новой Зеландии, в соответствии с программами ФМС и МАП. Тем самым,
спустя 4 месяца после начала 1978 финансового года, была конкретизирована первая
250