Кидуэлл Д.С., Петерсон Р.Л., Блэкуэлл Д.У. Финансовые институты, рынки и деньги

Подождите немного. Документ загружается.

454

Часть 4. Коммерческие банки

ности банковских операций, поскольку не сомне-

ваются в том, что ФКСД или иной государствен-

ный орган не допустят, чтобы они понесли хоть

малейшие убытки. Такая ситуация порождает се-

рьезную проблему морального риска, связанного

с недобросовестностью работников банков. Что-

бы справиться с ней, ФКСД должна добиваться

безусловного увольнения всех высших менедже-

ров

обанкротившихся

финансовых институтов.

Банкротства и принятие на себя

обязательств новыми владельцами

в случае ссудо-сберегательных

ассоциаций

Политика полных выплат также одобрялась и

FSLIC до того, как Конгресс упразднил ее, а ответ-

ственность за страхование сберегательных институ-

тов была возложена на ФКСД. В начале 1980-х гг.

FSLIC разрешала слияния проблемных ССА, что-

бы избежать их ликвидации и выплат вкладчикам.

В результате никто из вкладчиков не терял свои

деньги. Даже если не удавалось найти готового

поглотителя, FSLIC могла разрешить «искусст-

венное» слияние двух или более проблемных

институтов, чтобы новый институт

мог

восполь-

зоваться бухгалтерскими возможностями, кото-

рые позволили бы раздуть их прибыли и продол-

жать деятельность без осуществления выплат

вкладчикам. В конце 1980-х гг. у FSLIC оказалось

недостаточно средств, чтобы платить вкладчикам,

поэтому она поощряла выкуп или слияния несос-

тоятельных институтов при помощи гарантирова-

ния будущей финансовой помощи тем покупате-

лям, которые согласились бы работать с этими

институтами и взять на себя ответственность за их

вклады. Таким образом, как в силу своей изобре-

тательности, так и по необходимости, этот страхо-

вой фонд ССА пытался поддерживать слабые

ССА в рабочем состоянии, чтобы технически обе-

зопасить средства этих организаций (пока кто-

либо не хотел изъять свои средства целиком) вне

зависимости от величины вклада.

Поскольку сам страховой фонд на протяжении

1980-х

гг. не располагал достаточными ресурсами,

ему ничего не оставалось делать, как уговаривать

все ССА, как если бы они были слишком велики,

чтобы дать им возможность обанкротиться. Таким

образом, как и с банками, вкладчики ССА редко

теряли свои

средства,

поскольку ответственность

по обязательствам старого института переходила

к новому.

Проверьтесебя

Почему государство стремится к предотвраще-

нию краха коммерческих банков?

2. Какая тенденция в области банкротств банков

сложилась с 1920 года?

3. (а) В чем состоит разница между методом «по-

купки с принятием обязательств» и «выплат-

ным» методом для ликвидации банка? (б) Поче-

му мелкие банки могут считать несправедливым

ликвидацию крупных банков с помощью метода

«покупки с принятием обязательств» по сравне-

нию со сделками на условиях выплаты страхо-

вых сумм?

4. Какие аргументы можно привести за и против

действий государственных органов, рассмат-

ривающих некоторые банки как «слишком

крупные, чтобы разориться»?

Банковские ревизии

До принятия в 1863 году Закона о национальном

банке государственные органы редко проверяли

деятельность финансовых институтов. Однако

созданное позднее Управление контролера денеж-

ного обращения

(УКД

О) стало ежегодно ревизо-

вать работу всех банков, учрежденных на феде-

ральном уровне. В начале

1900-х

гг. уже каждый

штат имел собственную процедуру банковских

проверок. В настоящее время деятельность всех

коммерческих банков США проверяется специ-

альными федеральными и местными органами

финансового контроля. Чаще всего такие провер-

ки осуществляются в банках, известных своими

рискованными операциями.

Ревизия банка отличается от аудиторской про-

верки. Аудиторская фирма проверяет балансо-

вый отчет с тем, чтобы подтвердить (или не под-

твердить), что в рассмотренный период он велся с

соблюдением общепринятых норм бухгалтерско-

го учета. Целью же ревизии является содействие

повышению надежности банковских операций и

предоставление гарантий того, что банк выполня-

ет все установленные предписания.

Процедура ревизии

Основная цель ревизии банка состоит в том, что-

бы предотвратить его крах, который может насту-

пить в результате неквалифицированных или не-

Глава 16. Правовое регулирование деятельности

финансовых

институтов

455

добросовестных действий менеджеров. Суще-

ствуют два способа сбора информации для прове-

дения банковской ревизии. Первый основан

на получении подробных финансовых отчетов,

ежеквартально составляемых банковскими слу-

жащими. Второй связан с проведением проверок

непосредственно в банке. В этом случае о сроках

ревизии

не объявляется заранее, а ревизоры ра-

ботают в банке и его филиалах до полного выпол-

нения своей задачи. Обычно ревизоры сначала

проверяют бухгалтерские книги и такие активы,

как наличные средства и легко реализуемые цен-

ные бумаги, чтобы убедиться в отсутствии их рас-

траты. Затем проверяется портфель ценных бумаг

на предмет наличия заявленных бумаг и соответ-

ствия процедуры их контроля установленным

требованиям. В конце определяется рыночная

стоимость облигаций с особым упором на обли-

гации с риском дефолта или спекулятивного ха-

рактера.

Самой важной и самой трудоемкой частью ре-

визии является оценка надежности банковского

портфеля ссуд. Договоры о предоставлении ссуд

проверяются на их соответствие существующим

правилам, например на предельный размер сум-

мы, выданной одному заемщику, или на предмет

обоснованности предоставления кредита банков-

ским служащим. Далее все ссуды в зависимости

от их качества разбиваются на четыре группы:

достаточно надежные, удовлетворительно надеж-

ные, сомнительно надежные и убыточные. К убы-

точным относятся ссуды, получение средств по

которым представляется невозможным и которые

подлежат фактическому списанию. Сомнительно

надежные ссуды подразумевают лишь частичный

возврат средств. Удовлетворительно надежные

ссуды несут в себе определенный элемент риска и

могут принести убытки при отсутствии должного

контроля за заемщиком. Наконец, достаточно на-

дежные ссуды отвечают всем требованиям осто-

рожной кредитной политики и практически не

несут в себе риска дефолта.

Другой важной составляющей процедуры ре-

визии банка является анализ его организацион-

ной структуры. Он делается на основании наблю-

дения за работой высших менеджеров и совета

директоров, внутреннего контроля банковских

операций и, что особенно важно, оценки квали-

фикации

всех специалистов.

Наконец, итоги обследования банка обсужда-

ются совместно с его руководством. Если опера-

ции банка проводились с нарушением установлен-

ных правил, если его собственный капитал оказал-

ся ниже необходимого уровня или если были

отмечены случаи неэффективной работы подраз-

делений, то высшим менеджерам банка дается

срок для устранения выявленных недостатков.

В течение этого периода усилия менеджеров по ис-

правлению ситуации находятся под пристальным

наблюдением ревизоров. Если же выясняется, что

банк имеет проблемы, способные поставить под

угрозу его надежность, то контролирующие орга-

ны могут дать банку специальные юридические

предписания не допускать впредь незаконных опе-

раций. Невыполнение этих предписаний грозит

руководству банка уголовным преследованием.

Федеральные ревизоры имеют преимущества

по сравнению с обыкновенными аудиторскими

фирмами, поскольку: 1) они могут планировать

одновременную проверку нескольких взаимосвя-

занных институтов; 2) они не зависят от желания

банков в отношении дальнейшего сотрудниче-

ства. Таким образом, частные аудиторские фир-

мы могут дать заключение, что банк вполне

устойчив, а федеральные ревизоры могут его за-

крыть по итогам своей проверки. Поскольку ре-

визоры могут проверить одновременно все банки,

входящие в банковскую холдинговую компанию,

они могут обнаружить те плохие ссуды, которые

переданы разным филиалам из головного офиса.

Необходимость внутренних проверок

Проводились исследования, призванные устано-

вить, могут ли финансовые рынки или ревизоры

предсказать банковские банкротства, а также нуж-

ны ли внутренние ревизии для определения воз-

никающих проблем, или внешних проверок, ис-

пользующих предоставленные данные, будет

достаточно. В целом исследователи обнаружили,

что внутренние рабочие проверки могут лучше

предсказать банкротства, чем внешние ревизии,

использующие отчетные данные за периоды до по-

лутора лет до наступления банкротства.

Внутренние проверки могут

быть

в состоянии по-

лучить частную информацию о качестве управле-

ния, качестве выданных кредитов и тому подобные

сведения, которые не отражаются в бухгалтерских

отчетах и статистических сводках. Вдобавок внут-

ренние проверки могут использоваться для под-

тверждения правильности сообщенной статисти-

ческой информации и бухгалтерской отчетности.

456

Часть 4. Коммерческие банки

Однако ценность внутренней информации, ви-

димо, быстро ухудшается, особенно для банков с

более высокой степенью риска. Существуют спе-

циальные модели, использующие внешние данные

для предсказания таких ситуаций в течение полу-

тора лет до банкротства, которые, по-видимому,

являются более подходящим вариантом, чем

внутренняя проверка, с точки зрения идентифи-

кации ситуации с потенциальным банковским

банкротством. Для банков с низким рейтингом

тревожный период для надвигающегося банкрот-

ства, основанный на внутренней проверке, может

составлять менее полутора лет. Финансовые рын-

ки, видимо, также способны предсказать потен-

циальные банковские банкротства за счет того,

что цены на акции банков, испытывающих повы-

шенный кредитный риск, могут упасть незадолго

до банкротства; однако финансовые рынки не мо-

гут столь же адекватно реагировать на проблемы с

достаточностью собственного капитала банков.

Таким образом, некоторые исследователи отме-

чают, что финансовые рынки в среднем не были

столь же эффективными в предсказании банков-

ских банкротств, как внутренние проверки. Одна-

ко никакой подход не может предсказать банков-

ские банкротства с высокой степенью точности

задолго до

того,

как они происходят.

Трудности в предсказании банковских банк-

ротств могут возникать вследствие того, что зло-

употребление руководителей банков и их мошен-

нические действия не так-то просто выявить.

Кроме того, категории кредитов, которые позднее

превращаются в плохие ссуды (такие, как ссуды

под коммерческую недвижимость), могут прино-

сить высокие доходы до того момента, пока все

вновь финансируемые проекты в районе заверше-

ны и рентные платежи и другие доходы от инвес-

тиций становятся тяжелым грузом. И финансо-

вые рынки, и регулирующие органы могут давать

банкам положительные характеристики на про-

тяжении того времени, пока они выдают прино-

сящие хорошую прибыль кредиты на финанси-

рование промышленной или коммерческой

недвижимости в районе, где существует высокий

спрос, даже если эти районы могут стать непри-

быльными в дальнейшем, когда все проекты будут

завершены, а арендные платежи и цены упадут из-

за того, что рынок становится перенасыщенным

благодаря завершению всех проектов. Финансо-

вые рынки могут смотреть только на объявленные

прибыли,

которые будут более высокими в на-

чальный период кредитной экспансии, а регули-

рующие органы вряд ли будут критиковать банки

за повышенную концентрацию кредитов до тех

пор, пока такие кредиты, на первый взгляд, будут

наиболее прибыльными из числа всех кредитов,

выданных банками.

В среднем, поскольку внутренние проверки с

большей вероятностью раскрывают относящуюся

к делу частную информацию (такую, как управ-

ленческая некомпетентность, злоупотребления

или мошенничество или чрезмерная концент-

рация кредитов), они, по-видимому, лучше

способны предсказать возможные банкротства в

ближайшее время, чем использование внешней

статистики и бухгалтерской информации, предо-

ставляемой банковским ревизорам в частности и

финансовым рынкам в целом.

Выводы из исследований, которые пытаются

предсказать банковские банкротства, предполага-

ют, что внутренние проверки полезны для опреде-

ления потенциальных случаев несостоятельности

до того, как они происходят, и могут способство-

вать их предотвращению. Однако частная инфор-

мация, собранная в ходе таких проверок, имеет

ограниченный срок жизни. Таким образом, тре-

буются регулярные проверки. Поскольку инфор-

мация от проверок имеет тенденцию более быст-

ро терять свою стоимость для более рискованных

банков, для таких банков с высокой степенью рис-

ка требуются более частые ревизии.

Пример

16.6

показывает, что одной из проблем,

связанных с количеством банковских банкротств

в 1980-х гг., был тот факт, что численность банков-

ских ревизоров сократилась настолько, что лишь

небольшое количество банков и сберегательных

институтов могло быть проверено в рабочем по-

рядке. Соответственно пример

16.7

иллюстриру-

ет, что частота ревизий банков и сберегательных

учреждений резко снизилась в середине

1980-х

гг.

Для многих банков с высоким рейтингом проме-

жуток между двумя ревизиями составлял более

двух лет, а самые худшие институты в среднем

проверялись ежегодно.

Частично именно из-за того, что банковские

ревизии были нечастым явлением в 1980-х

гг.,

сберегательные институты и банки, которые ис-

пытывали определенные трудности, часто не по-

казывали их до того момента, пока эти неприят-

ности не стали настолько серьезными, что

привели в конечном итоге к банкротству страхо-

вого фонда CCA (FSLIC), а фонд страхования

458

_Часть

4. Коммерческие банки

лать так, чтобы владельцы незастрахованных де-

позитов стали более строго следить за деятель-

ностью банков, которым они доверили свои сред-

ства. Для этого, в частности, был предусмотрен

перевод сумм застрахованных депозитов из не-

платежеспособного банка в другой финансовый

институт. Поскольку при ликвидации банкрота

владельцы незастрахованных депозитов могли

понести убытки, они оказывались вынужденны-

ми более пристально наблюдать за надежностью

своего банка, чем в том случае, когда могли рас-

считывать на его «покупку с принятием обяза-

тельств» другим банком.

Страхование депозитов создает также пробле-

му морального риска и для банковских менедже-

ров. В частности, если депозитное учреждение

попадает в затруднительное положение, при на-

личии у него страховки по депозитам оно может

продолжать принимать средства населения по той

же ставке, что и более надежные финансовые ин-

ституты. Это учреждение может продолжать та-

кую политику и потому, что владельцы депозитов

знают, что не могут понести убытки, поскольку ос-

новная их часть обычно перекладывается на стра-

ховые агентства. Таким образом, менеджеры за-

страхованных депозитных учреждений могут

совершать рискованные операции без соответст-

вующего увеличения дохода, выплачиваемого

ими по привлекаемым депозитам. При этом от-

сутствие адекватной ответственности за подоб-

ные действия позволяет им действовать более

свободно, чем при отсутствии страхования бан-

ковских обязательств.

Подходы, основанные на «покупке с принятием

обязательств» или оценке финансового институ-

та как «слишком крупного, чтобы оказаться банк-

ротом», лишь обостряют проблему морального

риска, поскольку в еще большей мере нарушают

связь между принятием повышенного риска и

увеличением стоимости использования заемных

средств.

Например, институт с многочисленными пло-

хими долгами может опасаться того, что ему при-

дется списать их и объявить о своей несостоя-

тельности. Если он так сделает, то

оказажется

ликвидированным, тем самым лишив управлен-

ческую команду их работы, заработной платы и

приработков. Однако если институт откроет

больше застрахованных депозитных счетов, вы-

плачивая по ним обычные для вкладов такого рода

проценты, выдаст больше кредитов с повышенной

процентной ставкой и станет взимать более высо-

кие комиссионные за организацию ссуд или сбо-

ры за подачу заявления о кредите, он сможет по-

казать достаточные прибыли по своему портфелю

новых займов, который поможет покрыть убытки

по прошлым кредитам и после этого все еще оста-

нется прибыльным для банка. Такая стратегия

сможет сработать, только если убытки по новым

кредитам проявятся с некоторой временной за-

держкой, в то время как доход от дополнитель-

ных комиссионных и более высоких процентных

ставок по ссудам немедленно увеличит отчетные

прибыли. Такой «прибыльный» институт может

продолжать свою деятельность. Если новые кре-

диты на самом деле вполне надежны, то банк мо-

жет получить настоящую прибыль и пережить

кризисные времена. Однако если новые заемщи-

ки согласятся платить высокие процентные став-

ки и крупные авансовые комиссионные только

потому, что кредитные заявки этих клиентов от-

личаются высокой степенью риска, в конечном

итоге образуются новые кредитные убытки, когда

подобные займы перейдут в разряд плохих. Та-

ким образом, слабые институты будут расти быс-

трее, потому что объявленные доходы от новых

кредитов будут расти более быстрыми темпами,

чем объявленные убытки по старым кредитам.

Этот процесс произошел со многими ссудо-сбе-

регательными учреждениями в

1980-х

гг., до того

как регулирующие органы потребовали, чтобы

«комиссионные за организацию кредитов» амор-

тизировались на все время жизни кредита, а не

указывались в качестве текущего дохода. Тем не

менее рискованные заемщики все же обещают

выплачивать более высокие проценты за получе-

ние кредита и могут захотеть приобрести другие

услуги, чтобы попытаться получить благоприят-

ное отношение со стороны кредитора. (Хотя по-

купка других услуг, за редким исключением вро-

де требований к компенсирующим остаткам по

счетам, обычно не может выставляться в качестве

обязательного условия при получении кредита,

многие заемщики могут приобрести подобные ус-

луги, если они уверены, что

это'обеспечит

уста-

новление соответствующих взаимоотношений за

счет больших прибылей для кредитора.) Таким

образом, моральный риск все же существует для

тех кредиторов, которые верят, что они могут по-

лучить более высокие прибыли для своих инсти-

тутов, если будут выдавать более рискованные

кредиты.

Глава 16. Правовое регулирование деятельности финансовых институтов

459

Эта проблема «морального риска» означает,

что управляющие проблемных институтов будут

иметь стимул для участия в рискованной игре.

Если игра окончится неудачей, они могут попы-

таться сыграть снова в надежде, что этот процесс

скроет их убытки, принесет им дополнительное

время как менеджерам и даст институту шанс вы-

путаться из трудностей. Страхование депозитов

делает такую азартную игру возможной, так

как постоянно возобновляет депозиты, которые

можно направить спекулянтам при помощи де-

позитных брокеров, даже если местные вкладчи-

ки начинают беспокоиться о тех институтах,

которые принимают на себя слишком большие

риски.

Вопрос о моральном риске не является спор-

ным. Сценарий, аналогичный только что описан-

ному, привел к массовым банкротствам депозит-

ных институтов Техаса в конце 1980-х гг.

Проблемы на самом деле начались в начале и се-

редине 1980-х гг., когда цены на нефть упали, а ры-

нок недвижимости ослаб. Однако техасские кре-

диторы, особенно сберегательные институты,

продолжали выдавать кредиты. Многие из них

воспользовались преимуществом новых полно-

мочий, предоставленных им в соответствии с За-

коном о дерегулировании депозитных институтов

и денежном контроле 1980 г. и Законом о депо-

зитных институтах 1982 г., на выдачу кредитов на

строительство коммерческой недвижимости и

развитие территорий. Эти ссуды были рискован-

ными, но приносили более высокие процентные

ставки и большие авансовые комиссионные. Так-

же они часто обещали взятки акциями, в случае

если прибыли кредитовавших институтов оказа-

лись бы выше, если проект, финансируемый за-

емными деньгами, оказывался успешным. Финан-

сируя свои кредиты за счет застрахованных

вкладов, кредитные институты были в состоянии

выдавать более рискованные кредиты без допол-

нительной платы за полученную ссуду. Это был

моральный риск, но он облегчал

заимствование,

поэтому многие из проводящих наиболее риско-

ванную кредитную

политик}'

сберегательных ин-

ститутов росли очень быстро. Часто рискующие

сберегательные институты ссужали новые деньги

прошлым заемщикам, так что заемщики могли

выплатить проценты по старым займам, и те в ре-

зультате этого не относились к категории недей-

ствующих. Они даже проводили комиссионные

за организацию новых кредитов в качестве своей

прибыли; правила бухгалтерского учета с тех пор

изменились, но тогда такое разрешалось делать.

В конце концов рискующие техасские сберега-

тельные институты не смогли избавиться от сво-

их портфелей рискованных кредитов, а также

справиться со снижением цен на рынке недвижи-

мости и нефтяном рынке. В результате многие

институты обанкротились после того, как постра-

дали от тяжелых убытков. Многие из

них

прожи-

ли на пять лет дольше благодаря своей кредитной

стратегии, чем могли бы просуществовать, если

бы раньше признали соответствующим образом

свои убытки. Соответственно, несмотря на то что

их управляющие получали доход еще на протяже-

нии 5 лет, убытки

фонда

страхования депозитов

оказались огромными к тому моменту, когда они

были окончательно признаны.

Страховые агентства как органы

поддержания порядка

В течение примерно двадцати лет после оконча-

ния II мировой войны многим казалось, что стра-

хование депозитов смогло решить проблему, свя-

занную с банкротствами финансовых институтов.

Однако в 1980-х гг. она вновь обострилась: в тече-

ние этого десятилетия прекратили свою деятель-

ность около трети всех сберегательных учрежде-

ний, а к его концу число ежегодных банкротств

депозитных институтов достигло 200.

После введения страхования депозитов стало

очевидно, что владельцы счетов на сумму до

$ 100

000

в мелких банках и владельцы любых де-

позитов в банках,

считающихся

«слишком круп-

ными, чтобы разориться», могут не опасаться, что

их банки окажутся неплатежеспособными. В ре-

зультате клиенты банков перестали изымать из

них

свои средства при появлении тревожных слу-

хов. Но в то же время они перестали интересо-

ваться и надежностью банков, на депозитах ко-

торых они размещали свои деньги, — теперь их

беспокоило лишь наличие у банка федеральной

страховки. Эта ситуация позволила развернуть

активную деятельность брокерам денежного рын-

ка: они стали обещать размещение средств инвес-

торов на сумму до $

100

000 в любых депозитных

институтах, предлагавших наивысшую процент-

ную ставку и страхование депозитов.

В результате развитие страхования депозитов

породило проблему «морального риска», суть ко-

торой состояла в том, что инвесторы перестали

460

Часть 4. Коммерческие банки

нести ответственность за необходимость выясне-

ния надежности финансового института, в кото-

ром они размещали свои средства. Кроме того,

моральный риск распространялся и на банковских

менеджеров, которые могли выдавать более рис-

кованные ссуды или допускать наличие меньшего

отношения собственного капитала к величине ак-

тивов, не увеличивая при этом

процентной

став-

ки по депозитам, которая бы компенсировала их

владельцам больший риск неплатежеспособности

банка. До тех пор пока вкладчики знали, что тот

или иной депозитный институт имеет федераль-

ную страховку на сумму, превышающую величи-

ну их вклада (или знали, что банк является слиш-

ком крупным, чтобы разориться), они могли не

изымать из него свои средства, даже если он и со-

вершал чрезмерно рискованные операции. Таким

образом, менеджеры финансовых институтов на-

чали действовать более рискованно, чем бы они

это делали при отсутствии федеральных страхо-

вых гарантий. В результате фонды страхования

депозитов должны были вырабатывать у себя «по-

лицейский менталитет» — по мере того как они

старались защитить тех членов общества, которые

больше не защищали себя сами, за счет изъятия

средств из рискованных финансовых институтов.

Поэтому страховые агентства принимали раз-

личные меры, которые должны были обеспечить

надежную работу застрахованных депозитных

институтов. Для этой цели они нанимали много-

численных ревизоров, проводивших в них регу-

лярные проверки. Если застрахованный институт

допускал нарушения установленных правил, то

его совет директоров получал строгое предписа-

ние немедленно принять меры для исправления

ситуации. В числе этих мер могли быть: увеличе-

ние числа охранников банка, снижение сумм на-

личности в кассе, маркировка купюр с целью

отслеживания деятельности потенциальных гра-

бителей, наблюдение за внешней и внутренней

обстановкой с помощью телекамер, двойная про-

верка всех оформляемых переводов денежных

средств, контроль

за

предоставлением

CCVIL

слу-

жащим банка, выполнение всех требований, пре-

дусмотренных процедурой рассмотрения заявок

на получение кредитов, строгое документальное

оформление сделок со ссудами и т. д.

Банки, имеющие невысокие показатели в соот-

ветствии с системой оценки CAMELS (Capital

adequacy, Asset quality, Management competence

and control, Earnings and

Liquidity,

and Sensitivity

to market risk), учитывающей достаточность ка-

питала, качество активов, прибыльность, ликвид-

ность и квалификацию менеджеров, подверга-

ются проверкам чаще других банков. Если же

выявленные проблемы оказываются достаточно

серьезными, то банк получает специальные юри-

дические предписания, в соответствии с которы-

ми ему приходится отказываться от проведения

некоторых операций, сменять руководящий пер-

сонал, ставить

вопрос

перед акционерами о при-

влечении дополнительного капитала или же пол-

ностью прекращать свою работу.

Акционеры и держатели

субординированного долга в качестве

контролеров

Если же в результате убытков от основной дея-

тельности собственный капитал банка оказывает-

ся

недостаточным,

то ревизоры могут

поставить

вопрос об его увеличении за счет продажи допол-

нительного числа обыкновенных или привилеги-

рованных акций. В этом случае банк должен реа-

лизовывать свои ценные бумаги на внутреннем

рынке, чтобы их покупатель был лучше осведом-

лен о последствиях совершаемой сделки. Таким

образом, если банк проводит рискованную поли-

тику, то его ценные бумаги станут покупаться

лишь в том случае, если будут обещать очень вы-

сокую норму прибыли.

Поскольку стоимость реализации акций или

иных долговых обязательств увеличивается

вместе с ростом их рискованности, то ФКСД

может де-факто заставить более рискованные

банки платить ей более крупные суммы за предо-

ставление страховки депозитов, требуя прода-

вать больше ценных бумаг, выплаты по которым

являются второстепенными по отношению к

выплатам по депозитам (см. пример 16.8). По-

скольку банкротство депозитного учреждения

неизбежно приведет к убыткам

его

акционеров и

владельцев незастрахованных депозитов, то они

наряду

официальными

пфганамл,

хожа.

б^уцу^

внимательно следить за тем, чтобы банк прово-

дил свои операции с минимальным риском и без

нарушения установленных правил. Они также

наверняка потребуют заверенных аудиторами

финансовых отчетов, долговых рейтингов, при-

своенных рейтинговыми агентствами, довери-

тельных управляющих, которые будут следить,

чтобы деятельность банков в области долговых

ценных бумаг проходила в соответствии с

пра-

Глава 16. Правовое регулирование деятельности финансовых институтов

461

Поскольку

многие проблемы

ССА в конце 1980-х

гп

были

скон-

центрированы

на

Юго-Западе,

FSLIC разработала для

борьбы

ними

специальный «Юго-Запад-

ный план». Хотя многие

из

ликви-

дированных

институтов

столкну-

лись с проблемами из-за

падения

цен на рынке нефти в

середине

1980-х гг. и связанного с ним

раз-

мывания экономической

базы

Юго-

Запада, другие трудности возникли

в результате

кредитной

практики,

построенной по принципу

«быстро

широко».

Например, из-за

своих

обычных кредитных отчетов Sunbelt

Savings часто в шутку

называли

«Gunbelt

Savings» до того, как ее ру-

ководство

было

смещено

FSLIC.

Наиболее

показательным

приме-

ром

проблем

ССА

конца

1980-х

гг.

;

является

ситуация

Vemon Savings

and Loan. Случай с Vemon является

типичным для многих

ССА,:

руко-

водимых

беспутными

владельца-

ми, который в подлинно техасском

стиле породил более крупные и

взрывоопасные

последствия,

чем

любыми другими

ССА.

Vemon

.Savings

and Loan

изна-

чально

имела штаб-квартиру

не-

большом городке

Верной,

штат

Техас.

Она столкнулась с

пробле-

мами в управлении

процентным

риском, как и многие другие ССА,

в начале 1980-х гг. Так что в 1982 г.

FSLIC была рада продать ее

ново-

му владельцу, который

мог

бы вло-

жить небольшое количество

капи-

тала и, как надеялись, покончить с

возникшими проблемами.

Продажа проблемной ССА ново-

му

покупателю была

одним

из пре-

обладающих

методов решения про-

блем со стороны

FSLIC.

Однако

покупатель

данной компании, Дон

Р. Диксон,

заинтересовался

новыми

полномочиями, которые

получили

ССА,

и возможностью для них от-

крывать филиалы по всему

Техасу

(возможность, которой

не

обладали

банки). Он решил справиться с

про-

шлыми проблемами за счет переме-

щения штаб-квартиры в Даллас и

Vemon Savings

and

Loan

выдала

слишком много плохих

кредитов

привлечения

фондов

за

счет

выпус-

::ка

застрахованных

FSLIC

депо--::;,

зитных

сертификатов

на

нацио-

нальных

брокерских

денехсных

рын-

ках. На протяжении

последующих

лет активы Vemon Savings and Loan

выросли

на

1600

—

несмотря

на

то что

регулирующие

органы не

хо-

тели, чтобы

ССА

росли с

темпом

выше 25 % в год.

К сожалению, после

приобрете-

ния

компании

Диксоном органы

федерального контроля были сла-

бо оснащены для того, чтобы огра-

ничить чрезвычайно быстрый рост

Уепгоп

или предотвратить

пробле-

'•••:

••:.мы,

связанные

таким развитием.

Вдобавок к продаже слабых

инсти-

тутов сомнительным операторам,

которые

хотели

воспользоваться

новыми

полномочиями ССА и

страхованием

депозитов,

органы

контроля совершили другую

ошиб-

ку в начале и середине 1980-х гг.

:':

Они позволили

себе

сократить

штаты

ревизорской

службы.

Об-

щее число ревизоров сократилось

до

того,

что некоторые ССА рабо-

. тали без федеральной

ревизии.до

.трех

лет. Эта

проблема

особенно

остро стояла на Юго-Западе,

по-

скольку большая часть

ревизоров

уволилась, когда головной офис

Юго-Западного

регионального

фе-

дерального

банка

жилищного

кре-

дита был

переведен

из г.

Литтл

Рок,

штата

Арканзас,.в

Даллас,

Таким образом, было

слишком

мало

ревизоров, чтобы удержать

Vemon

от

принятия на

себя

избы-

точного риска. Соответственно эта

ССА

проводила

политику,

которая

была направлена

на

предоставле-

ние

кредитов тем заемщикам, кото-

рые могли платить крупные аван-

совые платежи за организацию

кредитов. Благодаря недостаткам в

. области бухгалтерского учета

для

ССА они

могли,

сразу же

показы-

вать бухгалтерские комиссионные

за организацию кредита в качестве

прибылей. Однако

те

заемщики,

которые

изъявляют

готовность

платить

авансом

крупные

комис-

УПРАВЛЕНИЕ РИСКОМ

сионные,

вряд:ли

будут обладать

хорошим

кредитным

рейтингом.

Когда

данная.

ССА была

закрыта

органами

^федерального

надзора в

1988 г., 96 % ее Кредитов были не-

действующими.

. Тем

не

менее большие

бухгалтер-

ские

прибыли,

сообщаемые

Vemon

Savings and

Loan,

позволяли

Дону

••

Р. Диксону вести роскошный

образ

жизни.

ССА

предоставила в

его

распоряжение небольшой

реактив-

ный: самолет, пляжный дом в

Ка-

лифорнии и

корпоративную

яхту

для путешествий

отдыха.

Vernon

также

обслуживала политиков

платила

взятки их

сотрудникам.

Ходили

слухи, что для заседаний

совета

директоров

нанимались

проститутки.

KTOMV

времени,

когда FSLIC

об-

ратила

внимание

на данную

Ситуа-;

цию

и получила необходимые

фи-

нансирование и полномочия,чтобы

закрыть

Vemon

Savings

and

Loan,'

она должны была заплатить в

счет

страховки по депозитам примерно ..

$ 1,3 млрд (самые

крупные

убытки

FSLIC

за всю ее историю).

.Взамен

она

получила кредитный портфель

практически

полностью

недейству-

ющих ссуд.

•...

•

Случай

Vemon был самым худ-

шим

случаем

злоупотребления

стра-;

•

хованием

депозитов

ССА, воль-

ностей

с бухгалтерским учетом и

недостаточности

регулирования,

но;

он

был

не единственным.

Существу-

ет

еще

множество

;

историй 6

банк-•

ротствах

ССА в

середине;и

конце,

1980-х

IT.

Эти

банкротства

были

до-:

статочно

скандальными

Техасе,

Калифорнии

.::И;:.некоторых

других:

. штатах, которые предоставляли

до-

полнительные

полномочия:

ССА

с::

;

лицензиями штатов и подвергали

ихУ

меньшему

регулированию

по

срав-

;

нению с

ССА

федеральной

лицен-

зией.

Грустная;

новость

состоит

в•

том, что

институты;^с.хорошим

уп-;

равлением

сегодня

должны

платить:

болев:

высокие

взносы

За

страхова-

ние

депоз}

ггов,

чтобьмюкрыть

убыт-

ки неудачников.

У;

Глава 16.

Правовое

регулирование деятельности финансовых институтов

463

нансовой

системе, и любое исключение подобно-

го рода должно быть санкционировано ФРС и сек-

ретарем Казначейства, а также ФКСД). Кроме

того, этот закон постановил, что ФКСД должна

использовать такие решения, которые влекут за

собой минимальные затраты при ликвидации

обанкротившихся банков, чтобы вкладчики

круп-

ных банков не получили преимуществ при

ликви-

дации, если ФКСД не сможет продемонстриро-

вать, что она сбережет деньги, поступая подобным

образом. Целью ФКСД было отменить фактичес-

ки

100

% защиту вкладов в крупных банках и под-

толкнуть таких вкладчиков к контролю над бан-

ками.

Находится ли величина страхового

взноса по депозитам на должном

уровне?

Различия между институтами. В прошлом стра-

ховые взносы за страхование депозитов суще-

ственно варьировались. Сберегательные институ-

ты, застрахованные ФКСССА (FSLIC), часто

выбирали этот вид страховки в начале 1980-х

гг.,

потому что ее принципы носили более льготный

характер, а размер ее страховых взносов с самого

начала был тот же самый, что и у

ФКСД.

Однако

из-за большого уровня банкротств страховые

взносы ФКСССА и позднее ФКСД-СФССФ

(FDIC-SAIF) превысили взносы ФКСД-БСФ

(FDIC-BIF). В итоге некоторые сберегательные

ассоциации постарались переключиться на лицен-

зии коммерческих банков или лицензии сбере-

гательных банков, чтобы получить страховку

ФКСД-БСФ и сэкономить деньги на выплате

страховых премий. Соответственно были введе-

ны новые правила, которые заставляли сберега-

тельные институты, которые поменяли лицензии,

или платить выходные комиссионные страхово-

му фонду ФКСД-СФССА, или продолжать пла-

тить страховые взносы ФКСД-СФССА по своим

застрахованным депозитам.

Из-за стоимости выкупа сберегательных ин-

ститутов ставки по страхованию вкладов в сбере-

гательных институтах превышали ставки страхо-

вания по банковским депозитам на протяжении

некоторого времени. В конце концов в 1996 году

со сберегательных институтов взяли одноразовый

сбор на «рекапитализацию» фонда страхования

депозитов. Теперь ФКСД-СФССА, ФКСД-

БСФ и

NCUSIF

(НФСКС) используют одну и ту

же политику для установления ставок депозитно-

го страхования. Каждый из них старается поддер-

живать страховой фонд на уровне

1,25

% от сум-

мы застрахованных депозитов. Если страховые

взносы и ежегодные процентные доходы по остат-

кам средств на счетах страхового фонда превыша-

ют потери фонда и текущие расходы, так что

фонд

становится слишком большим (свыше 1,3 или

1,35 % от суммы депозитов), страховые взносы

будут уменьшены на несколько лет вперед. Если

убытки вызовут уменьшение суммы страхового

фонда ниже уровня в 1,25

ставки страховых

взносов будут повышены на несколько лет

вперед.

Когда такая политика была одобрена, большин-

ство финансовых институтов в последние годы не

платили

никаких

страховых взносов, после того

как внесли разовый взнос для обеспечения своих

депозитов. Конечно, банкротства финансовых

ин-

ститутов в целом снизились в последние годы,

поэтому данная политика не была проверена в же-

стких экономических условиях. Если в будущем

отдельный тип финансового института станет по-

казывать более высокие показатели банкротств,

страховые взносы могут подвергнуться суще-

ственным изменениям применительно к данному

виду институтов.

Различия в

степени

риска застрахованных ин-

ститутов. Одной из проблем, связанных со стра-

хованием депозитов в прошлом, было то, что один

уровень страховых взносов применялся ко всем

институтам, застрахованным в одном и том же

фонде. Это вызывало проблемы, связанные с мо-

ральным риском, поскольку ведущие более рис-

кованную политику институты не должны были

платить больше. В отличие от автомобильной

страховки, где ставка индивидуального страхова-

ния, скорее всего, будет возрастать после ряда

штрафов или несчастных случаев, больше риску-

ющие институты могли бы получить страхование

по той же самой ставке, что и самые надежные ин-

ституты, и это создает для сильно рискующих ин-

ститутов стимул «рулить в условиях безопаснос-

ти»

в этом рискованном мире. Для решения этой

проблемы Закон о дерегулировании депозитных

институтов 1991 года потребовал, чтобы ФКСД

взимал более высокие страховые взносы для про-

водящих рискованную политику институтов. Со-

ответственно ФКСД приняла тарифную систему

для установления разных страховых взносов, ос-

нованных на рейтингах институтов по итогам ре-

визий и

уррвню

капитализации. Институты с хо-

464

Часть 4. Коммерческие банки

рошей капитализацией с хорошими показателя-

ми ревизий могут повлечь за собой установление

нулевой страховой премии в годы, когда страхо-

вой фонд профинансирован соответствующим

образом,

в то время как плохо капитализирован-

ные институты с низкими рейтингами по итогам

ревизий могут привести к выплате значительных

взносов для получения страховки своих вкла-

дов, тем самым создавая для них

конкурентные

затруднения при привлечении депозитов (так

как они не смогут платить такие высокие процен-

тные ставки по вкладам, если одновременно с

этим такие институты должны будут платить вы-

сокие страховые взносы) и создавая стимулы

увеличивать свой капитал и снижать степень

риска своей деятельности. В 1999 году ФКСД-

БСФ и ФКСД-СФССА установили страховой

взнос в 27 процентных пунктов для более риско-

ванных институтов, которые пользуются их

страховкой, и не взимают страховых взносов за

депозиты в хорошо капитализированных и име-

ющих высокие рейтинги банках и сберегатель-

ных институтах.

Должны ли существовать отдельные

страховые фонды?

Некоторые люди защищают существование мно-

гочисленных фондов страхования депозитов,

включая частное страхование, считая, что будет

существовать конкуренция между страховыми

агентствами. Однако частные фонды страхования

депозитов оказываются некредитоспособными во

время кризисов. Кроме того, конкуренция между

органами регулирования часто может принимать

форму «конкуренции послаблений». В начале

1980-х гг., когда страховые взносы ФКСССА и

ФКСД были одинаковыми, некоторые сберега-

тельные институты предпочитали страховаться в

ФКСССА, потому что ее бухгалтерские правила

и ревизоры имели более лояльную направлен-

ность, чем ревизоры и правила ФКСД.

В целом ситуация может быть использована

для слияния федеральных фондов страхования

депозитов. Такое слияние устранило бы стимул

для депозитных институтов менять свои лицен-

зии, чтобы избегать выплаты более высоких стра-

ховых взносов. ФКСД высказывается в пользу

слияния своих фондов БСФ и ФСССА. Конгресс

одобрил такое слияние после

1999

года, но только

если ФКСД не будет заниматься страхованием

институтов с лицензиями ССА. Таким образом,

подобное слияние не произойдет до тех пор, пока

лицензии сберегательных ассоциаций и коммер-

ческих банков не станут идентичными и не предо-

ставят каждому типу институтов равные полно-

мочия.

Нефедеральное страхование

депозитов

В прошлом некоторые люди защищали частное

страхование как возможно более дешевую аль-

тернативу бюрократическим планам федерально-

го страхования депозитов. Различные планы част-

ного страхования депозитов временами были

доступны для некоторых принимающих вклады

институтов. Эти планы могут охватывать индуст-

риальные банки (форма финансовой компании,

которая принимает деньги на сберегательные сче-

та), сберегательные институты, кредитные союзы

или другие имеющие право открывать депозиты

институты. Часто частные фонды страхования де-

позитов финансируются штатами. Однако такие

фонды из-за невозможности печатать деньги и из-

за того, что власти штатов не хотели выкупать их

в случае финансовой опасности, не так надежны,

как федеральные страховые фонды. Соответ-

ственно многие из них обанкротились.

В 1980-х гг. множество страховых фондов с

лицензиями штатов обанкротилось. Например, в

1983 г. вкладчики понесли тяжелые убытки, ког-

да Commonwealth Savings Company of Nebraska,

индустриальный банк, обанкротился, что по-

влекло за собой прекращение деятельности

Nebraska Depository Institution Guarantee Cor-

poration. Пятнадцать других сберегательных бан-

ков потеряли свою страховку по депозитам из-

за этого банкротства. Вдобавок

Thrift

Guarantee

Corporation of Hawaii была вынуждена закрыть

свои двери в 1983 г. из-за банкротства застрахо-

ванных ею институтов. Затем в 1984 году Cali-

fornia Guarantee Corporation оказалась не в состо-

янии полностью выплатить застрахованным

вкладчикам двух обанкротившихся индустри-

альных банков их страховку.

В 1985 году большинство сохранившихся част-

ных страховых фондов, финансируемых штатами,

закрылось. Это случилось после банкротства Ohio

Deposit Guarantee Fund в марте того же года из-за

Глава 16. Правовое регулирование деятельности финансовых институтов

465

недостатка средств для выплаты вкладчикам од-

ной из разорившихся

ССА,

чьи средства были за-

страхованы в этой страховой компании. В резуль-

тате 70 ССА из Огайо остались без страховки по

депозитам, по меньшей мере временно. Вскоре

после того Maryland Savings Share Insurance

Corporation пришла к банкротству из-за несостоя-

тельности Maryland's Community Savings and Loan.

В результате этих событий все финансируемые

штатом страховые фонды попали под подозрение,

и органы финансового регулирования в Северной

Каролине, Массачусетсе, других штатах, где влас-

ти финансировали страховые фонды, потребова-

ли, чтобы участвующие в них институты получи-

ли по возможности федеральную страховку. Тем

не менее Rhode Island Share and

Depository

Indem

nity Corporation продолжала выдавать страховки

на депозиты некоторым банкам и кредитным со-

юзам в Rhode Island

до

января 1991 года, когда она

была провозглашена несостоятельной.

Рассматривая историю частных планов депо-

зитного страхования, по-видимому, большинство

из них обанкротились. Только планы федераль-

ного страхования таких органов, как ФКСССА,

ФКСД и НФСКС, выполнили все свои обяза-

тельства по выплатам вкладчикам во время кри-

зисов. Только федеральное правительство может

за счет дефицита бюджета или поднятия налогов

гарантировать, что застрахованным вкладчикам

выплатят все суммы целиком в период кризиса.

Даже несмотря на то что выкуп за счет ФКСССА

в конечном итоге стоил налогоплательщикам око-

ло $ 0,5 млрд убытков и процентных платежей,

затраты были необходимы, чтобы подтвердить на-

дежность правительственных гарантий.

Проверьте себя

1. Почему проверки банков, осуществляемые

федеральными органами, оказываются более

эффективными, чем проверки аудиторских

фирм?

2. Что такое моральный риск и как страхование

депозитов влияет на подверженность этому

риску вкладчиков и менеджеров банков?

3. Каким образом банковский капитал и долго-

вые обязательства пониженного статуса помо-

гают избежать убытков фондам страхования

депозитов?

4. (а) В чем состоят преимущества и недостатки

слияния федеральных фондов страхования де-

позитов? (б) Почему такая политика вызыва-

ет возражения?

Основные законодательные акты,

определяющие

деятельность

депозитных учреждений

Первоначально процесс совершенствования зако-

нодательной базы, регулирующей деятельность

банков, определялся лишь важностью роли этих

финансовых институтов в развитии экономики.

Однако начиная с 1970-х гг. в этом процессе все бо-

лее заметной стала тенденция обеспечения защиты

интересов потребителей кредитных услуг. Позднее,

в 1980-х гг., законотворческая деятельность стала

ориентироваться на защиту депозитных учрежде-

ний и их федеральных фондов страхования. Нако-

нец,

в!994

году были приняты правовые акты, кото-

рые были направлены на стимулирование выдачи

кредитов, предназначенных для решения более от-

даленных социальных и политических задач. Все

законы, касающиеся регулирования банковской

деятельности, в зависимости от их основных целей

могут быть разбиты на три группы: (1) предназна-

ченные для обеспечения надежности банковской

системы; (2) направленные на совершенствование

структуры банковских операций; (3) предназначен-

ные для защиты интересов потребителей банковс-

ких услуг и для решения перспективных соци-

альных и политических задач. Некоторые из этих

законов, распространяющихся и на прочие депо-

зитные учреждения, направлены на достижение не

одной, а сразу нескольких целей. В примере 16.9

приводится основной перечень законодательных

актов о деятельности банковской системы США,

принятых после 1900 г.

Законы,

обеспечивающие

надежность банков

Эти законы направлены на предотвращение воз-

можных банкротств. Во многих случаях законы,

обеспечивающие надежность банков, одновремен-

но и ограничивают конкуренцию между ними.

Подобные меры позволяют снизить вероятность

краха как крупных, так и сравнительно мелких

банков.