Кашин В.А. Налоги и налогообложение. Актуальные проблемы налоговой политики и налогового администрирования
Подождите немного. Документ загружается.
Тема 6. Налогообложение природных ресурсов: оптимизация использования
ресурсов, рыночные ограничения, рентный подход, политика устойчивого развития.
Введение в тему.
Природные ресурсы далеко не равномерно распределены между разными странами.
России в этом отношении повезло, и это обстоятельство должно соответственно
отражаться на характеристиках проводимой государством экономической политики. Если
признать, что государство должно получать какие-то ресурсы для своего
функционирования, то сам факт признания за государством права на получение выгод от
эксплуатации национальных природных ресурсов определяет и необходимость внесения
определенных коррективов в его налоговую политику. Речь идет о том, что те страны,
которые лишены соответствующих природных ресурсов и в которых государство
вынуждено существовать исключительно за счет налогов, собираемых с граждан и
предприятий, не могут служить примером своей налоговой политики для стран, которые
богаты такими ресурсами и в которых использование этих ресурсов находится в ведении
государства.
В связи с этим следует обратить внимание и отсутствии логики в международных
сравнениях, в которых благосостояние населения, деятельность государства и доля
налоговых изъятий из доходов населения ведется без учета национального богатства
страны и его распределения между органами государства и населением в целом (если
среди него не выделяются отдельные привилегированные слои или группы, которым
предоставляются особые права в пользовании отдельными частями или элементами
общенациональной собственности.
Наличие (или даже изобилие) ценных природных ресурсов само по себе не
является фактором, определяющим экономическое развитие конкретной страны (примеры
Японии и Китая, которые практически лишены сколь-нибудь значимых запасов
природных ресурсов). Хотя природные ресурсы несомненно составляют часть
национального богатства данной страны, но будут ли они работать на повышение
благосостояния этой страны и ее народа – целиком определяется избранной моделью их
использования. Одна модель предполагает, что природные ресурсы страны
эксплуатируются под контролем иностранного капитала - и тогда стране и ее населению
никаких выгод от наличия этих природных ресурсов не достается (пример Африки). При
другой модели национальные природные ресурсы контролируются узкой группой
«местной элиты», которая готова, в некоторой доле, делиться получаемыми доходами со
своим народом (пример Саудовской Аравии). Третья модель – когда государство
полностью контролирует эксплуатацию данного природного ресурса и использует доходы
от его реализации на цели повышения благосостояния всего общества (пример Норвегии).
Но при этом всегда остается опасность, что концентрация «национальных сил»
страны на эксплуатации ее естественного природного ресурса оставит без необходимого
внимания развитие ее человеческого потенциала. В этом случае погоня за разовым
эффектом – путем извлечения максимальных выгод от эксплуатации конкретного
природного ресурса (который, как бы ни был изобилен, все же конечен) чревата утерей
преимуществ от развития творческих способностей народа. В конечном счете, в
конкурентной межстрановой борьбе «на длинной дистанции» выигрывают страны,
выводящие на мировой рынок продукты труда своего народа, а не сырые продукты,
предоставляемые непосредственно природой. И, действительно, мировая экономика
устроена так, что наибольшие массы добавленной стоимости, присваиваемой продавцами,
содержатся в готовых продуктах (и норма добавленной стоимости в этих продуктах тем
выше, чем они более «продвинуты» технически и технологически), и минимальные – в
природном сырье.
Поэтому для каждой страны участие в международной конкуренции на рынке
высокотехнологичной продукции – эффективно, выгодно и перспективно (коль скоро
речь идет о такой конкурентной борьбе, которая ведет и к росту самого объекта – общей
161
суммы прибавочного продукта), в то время, как конкуренции на рынке сырьевых
природных материалов фактически сводится к гонце, призом в которой является скорость
исчерпания самого этого природного ресурса. В этом последнем соревновании лавры
победителя достаются тому, кто быстрее всех своих конкурентов растратит свои
природные ресурсы. Титул «великой нефтяной, газовой, рудной, калийной, и т.п.
державы» - это титул «калифа на час», тогда как лидерство в использовании
человеческого потенциала – трудового, умственного, технологического – имеет
долгосрочный, непреходящий характер. Норвегия пока богаче Финляндии, но у нас
больше веры в будущее Финляндии, лидирующей сейчас в информационных технологиях,
чем в Норвегию – если последняя будет и дальше концентрироваться на эксплуатации
своих запасов нефти и газа.
6.1. Налоги и экономика природных ресурсов. Ограниченность природных ресурсов,
формирование цены, рентный подход.
Природные ресурсы обычно принято подразделять на возобновляемые и не
возобновляемые. Первые могут восстановляться, в массе и по качеству, либо усилиями
самой природы, либо с применением вмешательства человека; вторые – конечны и
иссякают тем более быстрее, чем менее «продвинуты» используемые для их добычи и
разработки производственные технологии и инструменты.
Возобновляемые ресурсы – лесные, животные, рыбные, и т.д., являются
традиционным объектом хозяйственного использования, и для их регулирования
возможно и целесообразно использовать обычные методы – природо-охранные,
ресурсного районирования, выделения зон резервирования и ограниченного пользования,
и т.д. Если эксплуатация данного возобновляемого ресурса при принятой технологии его
добычи в принципе не угрожает его нормальному (или расширенному – в случае
накопления негативных прошлых эффектов) воспроизводству, то государство в своей
налоговой политике в этом секторе может применять обычные налоговые инструменты –
налог на прибыль, НДС, и т.д. При необходимости ограничения использования данного
ресурса могут вводиться также целевые налоги акцизного характера (сборы, пошлины, и
т.д.).
Для не возобновляемых природных ресурсов ключевым фактором является их
экономия – экономия при добыче (за счет применения более передовых технологий),
экономия при транспортировке (минимизация потерь, упор на сохранение или даже
улучшение качества транспортируемого сырья) и экономия в использовании (стремление
к получению наивысшего выхода полезного продукта из единицы сырья). Содействие
такой экономии может достигаться разными средствами и налоговые играют среди них
немаловажную роль.
Особенность любого природного ресурса состоит в том, что его использование
связано с получением добавочной ренты, которая определяется редкостью и
доступностью (природной, географической, технологической) данного ресурса.
Поскольку любой природный ресурс можно считать общим даром природы данной
страны, то рента от его использования должна поступать в общее пользование ее народа.
Механизмы мобилизации и присвоения этой ренты могут быть самые разные –
самостоятельно действующие и встроенные в налоговую систему данной страны. На
практике применяются следующие конкретные модели мобилизации рентного дохода от
использования природных ресурсов: монополия государства – когда государство в лице
казенных предприятий добывает и реализует данный природный продукт; концессия –
когда государство сдает, за установленную плату, разведку, разработку и добычу
природного ресурса на конкретном месторождении на определенный срок времени;
операционная лицензия – когда государство предоставляет право добычи и переработки
определенных количеств природного ресурса на уже обустроенном месторождении;
162
соглашение о совместном производстве и разделе продукции – когда государство
привлекает частную компанию для проведения определенного круга работ на данном
месторождении и в соответствии с объемом этих работ делит добытую массу продукта с
компанией-оператором.
При этом в случаях совместной разработки месторождений природных ресурсов с
частными компаниями для целей реализации и присвоения природной ренты государство
может использовать следующие финансовые методы: взимание договорных рентных
платежей; применение, сверх обычных, дополнительных рентных налогов; установления
для данной отрасли (или сектора) особого порядка налогообложения; введение
специальных налогов экологического назначения.
Договорные рентные платежи устанавливаются по каждому месторождению и для
каждого оператора.
Дополнительные рентные налоги могут иметь определенные географические
границы применения (региональные налоги сборы) или действовать только в пределах
одной отрасли.
Особый порядок налогообложения обычно устанавливается, когда добыча
определенного природного ресурса монопольно зарезервирована только за определенной
категорией операторов – только государственные компании, только иностранные
компании, только частные компании, принадлежащие национальному капиталу, и т.д.
К категории экологических налогов обычно относят все налоги, связанные с
нанесением ущерба окружающей среде (налоги на добычу природных ископаемых, налоги
на потребление энергоресурсов, сборы за лицензии на использование различных
природных ресурсов, и т.д.), а также обязательные взносы в специальные фонды,
имеющие своей целью утилизацию отходов и восстановление нарушенного природного
баланса.
При выборе конкретного метода мобилизации природной ренты в руках
государства особое внимание должно уделяться вопросам наиболее оптимального, с точки
зрения национальных интересов, использования данного вида ресурса. В частности,
наибольший народнохозяйственный эффект дает обеспечение наиболее высокого уровня
переработки данного вида сырья на национальной территории. Кроме того, использование
наиболее передовых, экономных методов переработки сырья, эксплуатации данного
сырьевого ресурса позволяет вкладывать меньше средств в наращивание объемов добычи
и продляет хронологические сроки пользования уже имеющимися и разведанными
источниками этого природного ресурса. При этом с народнохозяйственной точки зрения
может оказаться более выгодным вкладывать финансовые средства в развитие новых
технологий у пользователей (более экономные методы потребления, рециклирование
использованных готовых продуктов, и т.д.), чем в развитие новых месторождений и
наращивание добычи на уже действующих площадях. Стимулирование такой экономии
может обеспечиваться за счет применения особых экологических акцизов.
6.2. Налогообложение природных ресурсов как элемент обеспечения «устойчивого
развития».
Рассмотрим вначале некоторые особые (специальные) режимы обложения
корпорационным налогом, которые многие страны применяют в сфере разработки
природных ресурсов.
Основными целями применения таких режимов являются:
а) изъятие абсолютной и дифференциальной природной ренты (что обосновывается
общими правами государства на природные богатства страны);
б) ограничение возможностей обхода налоговых законов добывающими компаниями за
счет злоупотреблений с списаниями с налоговой базы излишних или необоснованных
статей затрат и широкого применения трансфертных цен (в сфере внешнеторговых
операций).
163
Покажем теперь особенности применения этих режимов на примере
нефтедобывающей промышленности. Во многих странах, как известно, действуют особые
правила в отношении налогообложения прибыли, полученной от добычи нефти или
торговли нефтепродуктами. В особенности в нефтедобывающих странах нефтяные
компании обычно либо облагаются дополнительными налогами, либо обычные налоги с
них взимаются по более высоким ставкам. Особые правила в отношении нефтяной
отрасли применяются с учетом более высокой рентабельности этой отрасли и
международного характера компаний, занятых в этом бизнесе.
Кроме того, следует учитывать, что жизненный цикл предприятия, занятого в
нефтяном бизнесе, требует планирования инвестиций на долгие сроки и такие инвестиции
часто начинают окупаться только по прошествии длительного периода времени (или даже
в конечном счете могут принести убытки, если разведка месторождений окажется
безуспешной). С учетом этого обстоятельства для нефтяных компаний обычно
предусматривают более льготные нормы отнесения убытков на будущие периоды - в
Дании, например, обычная норма времени для отнесения убытков на будущие периоды
составляет пять лет, но для нефтедобывающей промышленности она увеличена до
пятнадцати лет.
С учетом необходимости больших инвестиций и долгого строка их окупаемости во
многих странах применяют особые правила по учету и отнесения на расходы начальных
затрат по освоению новых месторождений (включая возможность вычета этих затрат в
первом же отчетном году, порядок их ускоренной амортизации, особые методы
начисления износа и др.).
В частности, в большинстве стран законом разрешены списания расходов на
разведку месторождений (включая поиск и бурение) в том году, когда они имели место
(например, в Австралии, Германии, Нидерландах). В некоторых странах (Дании, Норвегии
и др.) нефтяным компаниям дано право выбора между немедленным списанием расходов
на затраты и их капитализацией. Аналогичные нормы часто предусмотрены в отношении
расходов на рекультивацию месторождений (ликвидацию нефтепромыслов), которые
могут достигать весьма серьезных размеров.
Кроме того, расходы на текущее поддержание нефтедобычи могут значительно
возрастать – по мере истощения запасов, поэтому в нефтедобывающих странах обычно
разрешается применение особой скидки на истощение недр. При этом в ряде стран –
например, Германии – такая скидка предоставляется только при условии, что предприятие
реально оплатило не только расходы на разведку, но и на приобретение самого
месторождения нефти или газа. Размер ежегодного списания такой скидки может
рассчитываться либо прямолинейно, либо в соответствии с объемом добытой нефти или
газа по сравнению с общим расчетным запасом нефти или газа на данном месторождении.
Особые правила могут также применяться в отношении вычета процентов (по
привлекаемым кредитам и займам), начисления амортизации - в отношении
приобретенного оборудования и средств транспортировки нефти, списания убытков, и т.д.
В Великобритании принятый уровень налогообложения зависит также от срока
использования месторождения: для более старых месторождений уровень
налогообложения обычно сохраняется на более высоком уровне. Причиной этого является
тот факт, что на момент начала бурения в Северном море правительство были
установлены повышенные ставки обложения в отношении деятельности, связанной с
добычей нефти. Позднее налоговое бремя на нефтяные компании начало уменьшаться из-
за общего спада в этом секторе экономики. Впоследствии для новых буровых установок
некоторые из действующих налогов стали постепенно отменяться. В итоге, в настоящее
время, общая сумма налогов, взимаемых со старой буровой платформы, может достигать
70 % общего дохода, а для вновь введенной в эксплуатацию платформы – не более 30 %.
В целом нефтяные компании в Великобритании облагаются следующими
налогами: арендная плата за разработку недр, налог на доход от продажи нефти и
164
корпорационный налог. Последний налог в равном режиме применяется ко всем
месторождениям.
Арендная плата на разработку недр взимается на основании лицензий, выдаваемых
правительством на добычу нефти или газа и составляет 12, 5 % от общего дохода. Сейчас
взимание арендной платы продолжает действовать только в отношении месторождений,
которые начали разрабатываться до 31 марта 1982 года. Арендная плата на разработку
недр подлежит вычету из суммы, подлежащей налогообложению в рамках как налога на
доход от продажи нефти, так и налога на корпорацию.
И, наконец, налог на доход от продажи нефти применяется только в отношении
месторождений, разработка которых была начата до 15 марта 1993 года. Этот налог также
подлежит вычету при исчислении налогооблагаемой базы для целей применения
корпорационного налога.
При исчислении облагаемого дохода на затраты списываются все расходы,
связанные с разведкой месторождения и его оценкой, разработкой и производственной
деятельностью, расходы по транспортировке нефти или газа в точку доставки на суше,
расходы по их размещению, а также и расходы по ликвидации месторождения.
Определенные категории расходов, не связанных с непосредственно с добычей нефти,
могут относиться на затраты только частично - например, определенные расходы на
научно-исследовательские работы, убытки, связанные с выводом месторождений из
эксплуатации, и т.д.
Корпорационный налог взимается с общемирового дохода и суммы доходов в виде
прироста капитала в отношении компаний, зарегистрированных в Соединенном
Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, а также отделений и филиалов
иностранных компаний, действующих на территории Великобритании. При этом в
отношении деятельности, связанной с добычей нефти и газа в Северном море, применение
корпорационного налога распространяется также на любые компании – британские или
иностранные – которые ведут такую деятельность в британском секторе
континентального шельфа. Стандартная ставка налога составляет 30 %.
y Вместе с тем, власти стремятся гарантировать, что льготные нормы, вводимые для
компаний в связи с особым характером нефтяной отрасли, не использовались для
укрытия от налогообложения доходов, получаемых в других сферах деятельности.
Например, принятая в Великобритании система учета доходов требует, чтобы добыча
нефти в Великобритании и Северном море учитывалась как отдельная деятельность в
составе общих операций компании. На практике это означает, что компания в любом
случае должна будет платить налоги со своих прибылей от добычи нефти, даже если в
своем общем балансе она показывает наличие убытка.
Известно, что нефтяные компании обычно действуют за рубежом через свои
отделения и филиалы. При такой структуре оказывается достаточно просто изменять
налоговую базу головной компании за счет отнесения на нее убытков от деятельности
филиалов (и наоборот). Чтобы противостоять такой практике налоговые органы обычно
используют возможности регулирования по линии трансфертного налогообложения. В
подобных случаях власти обычно требуют, чтобы расчеты между такими
взаимосвязанными компаниями осуществлялись по принципу РВР.
Многие страны также особо регулируют деятельность компаний на прилегающем к
их национальной территории континентальном шельфе. Так, в частности, обычно
вводится норма, устанавливающая, что любая форма деятельности, осуществляемой
предприятиями-нерезидентами на континентальном шельфе этой страны, для целей
налогообложения приравнивается к деятельности на ее национальной территории и
облагается налогами в этом государстве. Например, в Германии ведение добычи нефти и
газа на континентальном шельфе считается ПДУ в Германии; в США континентальный
шельф также приравнивается к территории США при налогообложении деятельности по
добыче нефти и газа.
165
В некоторых случаях налогообложение такой деятельности особо оговаривается в
соглашениях о двойном налогообложении. К примеру, в ст. 27 налогового соглашения
между США и Нидерландами установлено, что “Предприятие одного из государств,
ведущее деятельность на шельфе другого государства... признается, в отношении этой
деятельности, осуществляющим коммерческую в другом государстве через находящееся в
свое ПДУ, при условии, что такая деятельность ведется в другом государстве в течение
периода или периодов времени, превышающего (-их) в совокупности 30 дней в любом
календарном году”. При этом, во избежание искусственного разделения одной и той же
деятельности на укороченные сроки, параграфом 3 этой же статьи предусмотрено, что
периоды работы, выполняемой двумя или более ассоциированными между собой
компаниями по одному и тому же проекту, должны считаться как осуществления единого
цикла деятельности.
Сейчас в большинстве развитых странах сейчас серьезно обсуждается задача
обращения налоговых стимулов в сторону содействия защите окружающей среды. На
международном уровне продолжается дискуссия вокруг Киотского протокола
(заблокированного администрацией США), в парламентах ряда европейских стран
«зеленые» ведут борьбу за ограничение ущерба живой природе в результате
производственной деятельности крупных компаний.
В РФ в рамках консолидации порядка налогообложения добычи полезных
ископаемых три ранее применявшиеся разных налога – налог на воспроизводство
минерально-сырьевой базы, акциз на добычу минерального сырья и налог на
дополнительный доход от добычи углеводородов – в 2002 году были заменены единым
налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Вместе с тем, правительство считает,
что введение единого НДПИ не решило проблемы изъятия сверхдоходов у добывающих
компаний и, кроме того, плоская шкала нового налога не учитывает разницы в
себестоимости добычи на разных месторождениях. Для решения этой задачи
предлагаются разные варианты. Минфин РФ выступает за введение дополнительного
налога – на чистую прибыль компаний, образующуюся после возврата основных
вложений на разработку и освоение месторождений. МНС РФ предлагает пойти дальше –
плюс к налогу на дополнительный доход ввести поправочные – понижающие или
повышающие базовую ставку налога - коэффициенты (в зависимости от базовых
параметров, характеризующих каждое месторождение) к НДПИ. В Минфине РФ идею
поправочных коэффициентов пока не поддерживают, ссылаясь на их высокую
“потенциальную коррупционность”.
Если попытаться дать общую оценку проводимой в стране финансово-денежной
политики, то в этом отношении двух мнений быть просто не может. Действительно,
невозможно себе представить, что, после того как страна лишилась значительной (и
лучшей!) части государственной собственности, при невероятных размерах внешних и
внутренних государственных заимствований, при удушающе высоких ставках налоговых
сборов в государственных финансах по-прежнему не удается “свести концы с концами”.
Даже если применить чисто бухгалтерской подход к оценке сложившейся ситуации, то и
отсюда вытекает однозначный вывод, что власть не может или не умеет правильно
управлять финансовыми ресурсами, что уже само по себе весьма неприятно.
Но главное даже не в этом. Главное состоит в том, что за все прошедшее время в
России так и не создана такая система финансовых взаимоотношений, которая хотя бы по
самому минимуму могла поддерживать формирование и функционирование рыночной
экономики.
Энергетическая политика в России имеет особое значение. Во-первых, это связано с
особенностями географического и климатического положения страны, которое требует
особых условий отопления и освещения на протяжении шести и более месяцев в году. Во-
вторых, энергетика жизненно необходима для поддержания важнейших систем и объектов
166
инфраструктуры (транспорта, связи, коммунального обслуживания) и для обеспечения
работы основных, базовых отраслей экономики – добычи сырьевых ресурсов, тяжелой и
оборонной промышленности, машиностроения, и т.д. В-третьих, сама продукция
топливно-энергетического сектора является важнейшим предметом российского экспорта,
доходы от ее экспорта составляют существенную часть налоговых поступлений
бюджетной системы страны.
Поэтому от решений, принимаемых государством в сфере энергетической
политики, зависит многое и, в частности, выбор перспективных направлений
экономического развития страны в целом, успешность проводимых социально-
демографических мероприятий, поддержание обороноспособности страны, проведение
достойного внешнеполитического курса, и т.д. Основная проблема состоит в правильном
выборе основных задач и приоритетов энергетической политики на длительную
перспективу ее развития и от придания ей необходимой степени гибкости, позволяющей
оперативно реагировать на изменения внутрихозяйственной обстановки в стране и
колебания конъюнктуры мирового рынка. Конкретно речь идет о выборе между разными
сценариями, по которым энергетическая политика либо используется как средство
самосохранения для сложившейся нынешней нео-колониалистической модели сверх-
эксплуатации невоспроизводимых природных ресурсов страны, либо как одна из основ
для радикального изменения экономического курса – в сторону перехода к концепции
пост-индустриального развития, при которой решающее значение будут играть научно-
технический прогресс и интеллектуальные способности населения.
Первый сценарий предполагает сохранение пониженных цен на энергоресурсы,
субсидирование малоимущих слоев населения и приоритетных отраслей
промышленности, продолжение борьбы между правительством и естественными
монополиями за распределение скрытой в энергоресурсах монопольной ренты,
мобилизуемой при их экспорте по мировым ценам. При этом на правительственном
уровне признается, что экономика России отличается от всех индустриально развитых
стран более низким уровнем производства валового внутреннего продукта на душу
населения при его значительно более высокой энергоемкости. Это связано с
продолжающимся энергорасточительством при явной недооценке стоимости топливно-
энергетических ресурсов, с наследственно тяжелой структурой энергоемкой
промышленности. Все это в условиях повышения роли экономических и экологических
факторов в жизни общества приводит к большим затратам на поддержание и развитие
материального базиса, к неконкурентоспособности отечественных товаров не только на
мировом, но и на внутреннем рынке, а в конечном счете негативно сказывается на уровне
жизни народа.
Как очевидно, при разработке такого сценария в его основу заложены
традиционные представления о том, что а) государство должно заботиться обо всем и обо
вся и что без этой заботы население и производительные структуры страны просто не
выживут; б) энергоресурсов в стране постоянно не хватает и за рост их добычи и за
справедливое их распределение необходимо все время бороться; в) экспорт
энергоресурсов жизненно необходим “для решения макроэкономических и
геополитических задач России”.
На самом деле, если начать с конца, то весь ход современного развития показывает,
что на экспорте сырья и природных ресурсов стабильную экономику не построить.
Примеры Японии, Германии, а позднее “южно-азиатских тигров” и, наконец, Китая
наглядно демонстрируют, что устойчивое и быстрое развитие достигается совсем другими
средствами, и отсутствие собственных сырьевых и энергетических ресурсов – не только
для экспорта, но и для внутреннего потребления – отнюдь этому не препятствует.
О нехватке энергоресурсов в стране не стоит и говорить – достаточно обратиться к
структуре российского экспорта.
167
Не соответствующим истине является и убеждение, что страна выживает только
заботами государственной власти – именно власть в России передала огромные
природные источники энергоресурсов в частные руки отдельных избранных граждан и
теперь решает проблемы, как убедить этих лиц оставить что-нибудь из контролируемых
нефтегазовых потоков для внутреннего потребления и заставить этих же лиц делиться
своими экспортными доходами с государственной казной. Ни из какой рыночной
концепции не вытекает и необходимость для государства особо следить за снабжением
населения топливно-энергетическими ресурсами (тем более, в стране, в которой этих
ресурсов невероятное изобилие) – в условиях рынка каждый покупает все, что ему нужно,
и в тех количествах, которые позволяют ему его денежные доходы.
Рассмотрим теперь аргумент о том, что заслугой государства является поддержание
в России низких цен и тарифов на энергоресурсы. Во-первых, они не так уж и низки –
если сравнить их с уровнем покупательной способности основной массы населения (а
именно поддержание высокого уровня внутреннего спроса признается основой задачей
государственного управления экономикой во всех развитых рыночных странах). Во-
вторых, с экономической точки зрения низкие цены на энергоресурсы вовсе не очевидно
являются благом для страны (особенно, если этот фактор не используется для выпуска
конкурентоспособной на мировом рынке готовой продукции) – напротив, чаще особо
низкие цены на какой-либо фактор производства либо способствуют его неэффективному
использованию, либо стимулируют его усиленный вывоз за границу (очевидно, в ущерб
его более производительному применению во внутреннем производстве). В-третьих,
экономически неоправданно низкие цены на энергоресурсы оказывают искажающее
воздействие на цели и задачи внешнеторговой политики государства – например,
заставляют его (ориентируясь на высокую разницу между внутренними и мировыми
ценами) интенсивно вывозить эти ресурсы за рубеж (причем невосполнимые ресурсы)
даже в тех случаях, когда мировые цены падают до такого уровня, который при рыночном
подходе к делу и при прочих равных условиях диктует требование уже не продавать
обесценивающийся продукт, а, напротив, покупать его, чтобы затем заработать при
неизбежном восстановлении прежнего уровня цен. Именно так поступают крупные
игроки на мировых товарных рынках – включая и государства (через их государственные
органы и коммерческие структуры).
Кроме того, следует отметить, что в ведущих западноевропейских странах сектор
энергетики активно используется как элемент общей системы налогообложения. Так,
например, в Великобритании государство изымает в виде налоговых платежей с нефте- и
газо-добывающих компаний суммы, эквивалентные приблизительно 25 % от
среднерыночной стоимости добываемых ресурсов (при общей стоимости добытых с 1965
года нефти и газа в 500 миллиардов фунтов стерлингов – 90 млрд. ф. ст. в текущих ценах,
или 155 млрд. ф. ст. в приведенных ценах на последнюю дату). Если распространить этот
опыт на Россию, то, при оценке ежегодной добычи нефти и газа в стране в текущих ценах
начала 2002 года (примерно 20 дол. США за баррель нефти и 200 дол. США за куб. м
газа) в сумме примерно в 200 млрд. дол. США, правительство, следуя примеру
Великобритании, могло бы получать ежегодно в свой бюджет не менее 50 млрд. дол.
США (что равно всей сумме доходов федерального бюджета в 2001 году) При этом
следует учесть, что для Великобритании не учитываются налоговые платежи на
розничное потребление горючего и нефте- и газо-продуктов, а для России не учитываются
доходы от добычи алмазов, золота, металлов, угля, древесины, и других природных
ресурсов, которыми Великобритания не располагает.
Если же взять для рассмотрения стоимостную структуру потребляемого в
Германии российского газа, то мы увидим, что в его розничной цене доля германских
налогов почти вдвое выше, чем сумма налоговых поступлений, получаемых российской
казной.
168
В условиях России реализация такой меры привела бы к реальному перемещению
налогового бремени с населения и реального производственного сектора (путем введения
экономически обоснованного необлагаемого минимума заработной платы и исключения
из налогообложения промышленных прибылей, реинвестируемых обратно в процесс
производства) на потребление энергоресурсов. Соответственно, это дало бы старт многим
потенциально перспективным программам энергосбережения, что в значительной мере
могло бы избавить страну от необходимости изыскивать дополнительные ресурсы для
вложения в развитие энергетики.
Таким образом, в основе предлагаемых преобразований лежит перемещение
основной массы налогового бремени с производительного сектора и трудовых доходов
населения на фактически избыточное производство (для экспорта) и потребление (с
большими потерями и в малоэффективных секторах народного хозяйства) энергии и
энергоресурсов.
В целом можно указать, что современная политика государства в сфере ТЭК
исходит из следующих трех предположений, принимаемых за бесспорные: а) частно-
предпринимательский режим (полностью частные предприятия и акционерные общества с
участием государственного капитала) в этой сфере более “прогрессивен”, чем прямая
государственная собственность; б) низкие цены на энергоносители предпочтительнее
высоких цен; в) новые капиталовложения необходимо направлять на прирост
производства традиционных и легкодоступных энергоносителей (газ, нефть), но не на
энергосбережение и развитие новых, альтернативных источников энергии (энергии ветра,
приливов, геотермальных источников и т.д.).
На самом деле, эти три “бесспорных” предположения далеко расходятся с
действительностью и абсолютно не соответствуют перспективным интересам России.
Что касается первого предположения, то необходимо иметь в виду, что ТЭК в
целом и отдельные отрасли, в него входящие, не производят конечной, полезной
продукции для рынка, но лишь обеспечивают условия для такого производства. Для
частных товаропроизводителей в конечном счете безразлично, обеспечиваются ли эти
условия в частнопредпринимательском режиме или усилиями госсектора; что
действительно для них важно – это то, насколько надежен этот “сервис”, на каком
качественном уровне он оказывается и насколько стабильны цены на эти услуги. Сам
уровень цен (тарифов) не так важен – главное, чтобы они не ухудшали условия
производства по сравнению с его конкурентами (внешними – в том числе и не в
последнюю очередь).
Частное предпринимательство всегда (или почти всегда) предпочтительнее
производства в госсекторе, если существует конкурентная среда. Однако в производстве
газа, электроэнергии, а также в железнодорожном транспорте конкуренция отсутствует по
чисто технологическим причинам (с нефтедобычей ситуация более сложная, но и там,
если судить по уже имеющемуся российскому опыту, конкуренция пока ведет к
однозначно негативным последствиям для экономического развития страны в целом),
поэтому частное управление в этих отраслях не ведет ни к снижению издержек
производства (и, соответственно, цен), ни к ускоренному техническому их
перевооружению, ни к новым инвестициям в сопряженных отраслях. Курс на самом деле
один – ускоренная эксплуатация природных ресурсов страны без учета интересов ее
населения и перспективного экономического развития.
Не следует также забывать и тот факт, что реальная конкурентная среда требует
наличия избыточных производственных мощностей в соответствующе отрасли. В
интересах ли России вкладывать свои ограниченные финансовые ресурсы в создание и
поддержание избыточных мощностей, например, в транспортировку газа, в
электрогенерирующие предприятия и т.д. – это вопрос. На наш взгляд, плановые начала в
169
добыче и производстве энергоресурсов экономически более обоснованы и способны более
надежно и с меньшими общественными и частными издержками обеспечить развитие
конкурентоспособной рыночной экономики в России, чем разрушение созданных в этих
отраслях системных комплексов (с передачей всех рычагов управления рыночной
стихии).
Часто применяемый аргумент, что якобы только в случае их приватизации частный
капитал пойдет в эти отрасли, действительностью вовсе не подтверждается. На самом
деле, в этих отраслях необходимость обычно возникает в крупных инвестициях, а
крупный и национальный, и иностранный капитал всегда предпочитает иметь прямые
гарантии государства и совместные вложения с государством и его структурами скорее их
привлекают, чем отпугивают. Но для таких инвестиций в России и искать средства не
нужно – население давно уже предпочитает хранить свои сбережения в наличных
долларах, и достаточно лишь предложить населению соответствующие минимальные
условия прибыльности и надежности вложений, чтобы эти деньги могли быть
мобилизованы на любые долгосрочные проекты.
Наконец, возникает самый важный вопрос: а нужно ли России вообще наращивать
добычу и производство энергоносителей и тратить на это финансовые ресурсы? Мы уже
сейчас видим, что прирост добычи газа целиком идет на экспорт, нефти на внутреннем
рынке уже избыток, а наращиванием ее экспорта мы сбиваем мировые цены, и даже на
рынке электроэнергии мы видим, что крупные объемы дешевой электроэнергии ГЭС и
АЭС часто не находят сбыта. В такой ситуации никакому рыночно мыслящему
предпринимателю и инвестору никогда и в голову не придет наращивать производство,
наоборот, в первую очередь он стал бы заниматься вопросами повышения его
эффективности, снижению издержек производства, расширению свое деятельности на
смежные отрасли, и т.д.
Таким образом, прежде чем ставить вопрос о формах привлечения новых
инвестиций, полезно задуматься вообще о целесообразности и обоснованности тех задач,
которые предполагается решить с их помощью.
Вместе с тем, особенности современной топливно-энергетической ситуации в
России состоят в том, что а) необходимо гарантированное топливно-энергетическое
обеспечение регионов в осенне-зимний период (что составляет от 6 до 9 месяцев в году; б)
топливно-энергетические ресурсы расположены по территории стране неравномерно; в)
сетевые системы распределения основной части ресурсов монополизированы
(электроэнергия, газ, нефть, железные дороги; г) упор сейчас делается на потребление
легкодоступных невоспроизводимых ресурсов – газа и нефти (нефтепродуктов).
Как уже отмечалось, в настоящее время внутренние цены на энергоносители в
России удерживаются на уровне, существенно более низком, чем аналогичные цены в
США и Западной Европе (где доля государства в этих ценах (и в доходах) – в виде
налоговых надбавок – достигает 50 и более процентов). Это обстоятельство обычно
обосновывается: а) более низкой себестоимостью их производства; б) низкой
покупательной способностью населения; в) необходимостью стимулировать
производственную активность в стране.
На самом деле, эти аргументы противоречат элементарной логике и не
подтверждаются реальной действительностью.
Если взять аргумент а), то более низкая себестоимость добычи, например, нефти
или газа в сравнении с другими развитыми странами объясняется тем, что, во первых, в
России уровень заработной платы далеко отстает от уровня оплаты труда в этих странах;
во-вторых, в издержках производства далеко не полностью отражаются амортизационные
отчисления (российским компаниям существенно выгоднее “отмывать” свои доходы через
170