Гаращенко Н.Л. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Прогнозирование социально-экономического развития представляет собой систе-

му научных исследований количественного и качественного характера, направленных

на выявление тенденции развития национального хозяйства или его частей и поиск оп-

тимальных путей достижения целей этого развития. Прогнозы социально-

экономического развития разрабатываются по народно-хозяйственным комплексам,

отраслям экономики, регионам и отдельно для государственного сектора.

В зависимости от поставленных целей существуют различные классификации

прогнозов. Развернутая классификация прогнозов подразделяет их по горизонту (пе-

риоду) прогнозирования.

Прогнозы по срокам делятся на оперативные (сроком до одного месяца), кратко-

срочные (от 1 месяца до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5

до 15–20 лет) и так называемые дальнесрочные (свыше 20 лет).

По способам представления результатов прогнозы подразделяются на точечные и

интервальные.

По методам разработки различают пассивные прогнозы, которые основаны на

изучении экономических процессов, обладающих большой инерционностью, и актив-

ные (целевые), которые опираются на систему моделей экономической динамики, учи-

тывающих возможность некоторого воздействия на общий ход экономических процес-

сов.

В зависимости от масштабов прогнозы могут быть народно-хозяйственными,

межрегиональными, межотраслевыми (последние охватывают различные комплексы:

агропромышленный, оборонно-промышленный, топливно-энергетический и др.).

Прогнозы также составляются для отдельных секторов, отраслей экономики –

промышленности, строительства, социальной сферы, банковского сектора и т. п. Они

могут разрабатываться для регионов, предприятий и даже для отдельных видов про-

дукции.

В зависимости от характера объекта прогнозы бывают экономические, научно-

технические, социально-демографические, экологические и др. Экономическое прогно-

зирование базируется на следующих принципах: системность, научная обоснованность,

целенаправленность, адекватность, альтернативность.

В рыночной экономике прогнозирование выполняет три основные функции:

– предвидение тенденций изменения объекта хозяйствования и окружающей сре-

ды в будущем;

– оценка возможных последствий принимаемых хозяйственных решений;

– корректировка результатов выполнения принятого решения.

В настоящее время существует более 100 различных методов исследования и прогно-

зирования развития экономики, хотя практически применяются примерно 20. Среди наи-

более заметных – методы тренда (экстраполяции), исходящие из продолжения в будущем

тех тенденций, которые сложились в прошлом, а также экономико-математического моде-

лирования.

Для получения достоверной информации о текущем состоянии объекта, регули-

рования и управления на основании личных познаний специалистов о предмете иссле-

дования широко используются методы экспертных оценок.

В 1995 г. в России принят Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ) «О го-

сударственном прогнозировании и программах социально-экономического развития

Российской Федерации». Этот нормативный документ провозглашает создание систе-

мы государственных прогнозов, которые во многом можно сравнить с индикативным

планированием, существующим в ряде развитых стран.

При составлении государственных прогнозов вначале должна формироваться

концепция социально-экономического развития, в которой должны быть обозначены

стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, а

также направления и средства реализации указанных целей.

Элементы концепции освещаются в одном из разделов послания, с которым Пре-

зидент Российской Федерации ежегодно обращается к Федеральному Собранию. В нем

характеризуется состояние экономики страны, формируются и обосновываются страте-

гические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направ-

ления их реализации, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уров-

не, а также приводятся целевые макроэкономические показатели, характеризующие

социально-экономическое развитие на среднесрочную перспективу.

Исходным материалом для составления прогнозов, согласно данному закону, яв-

ляется комплексный анализ демографический ситуации, научно-технического потен-

циала, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, соци-

альной структуры, внешнеэкономического положения РФ.

Планирование и прогнозирование применяются не только на федеральном уровне,

но и в субъектах РФ. Здесь ситуация не менее сложная, потому что на уровне респуб-

лик, краев, областей, автономий отсутствует механизм формирования экономических

целей, соизмеримых с реальными производственными возможностями регионов и с

учетом специфики требований к территориям, которые выдвигает рыночная экономика.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах и включают в себя количест-

венные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической си-

туации. Результатом государственного прогнозирования являются документы, необ-

ходимые для регулирования развития экономики и разработки концепции развития

страны.

Государственное программирование

Высшей формой государственного регулирования экономики является государст-

венное экономическое программирование. Его задача – комплексное использование в

глобальных целях всех элементов регулирования.

Метод программирования состоит в отборе приоритетных целей экономического,

социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий

по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом

обеспечении ресурсами. Данный метод включает разработку программ с учетом страте-

гических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их дос-

тижению.

Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо

отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10

лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса

мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

Государственное программирование позволяет предвидеть перспективы развития,

предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, яв-

ляется координирующим звеном для всех других форм регулирования. Программиро-

вание придает рынку более целенаправленное развитие.

По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, ин-

новационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть

направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных за-

дач, проблем преступности и т. д.

По временному периоду программы бывают долгосрочные (свыше 10 лет), сред-

несрочные (3–5 лет) и краткосрочные (до года).

Программы бывают обычные и чрезвычайные. Обычные среднесрочные обще-

экономические программы составляются, как правило, на пять лет с ежегодным про-

длением на один год. Чрезвычайные программы разрабатываются в критических ситуа-

циях, в условиях кризиса, массовой безработицы, большой инфляции. Осуществляются

они, как правило, средствами административного регулирования.

В России первой программой в условиях превалирования государственной собст-

венности был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации

страны, принятый в 1920 г.

К программам в сегодняшнем понимании могут быть отнесены, например, меры

по созданию в предвоенные годы Урало-Кузнецкого комбината с маятниковым пере-

мещением ресурсов (железной руды и каменного угля) из Новокузнецка и Магнито-

горска на металлургические комбинаты, по сооружению Волго-Донского канала (про-

ект «Большая Волга»).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации представ-

ляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического раз-

вития страны и планируемых государством эффективных путей и средств достижения

указанных ориентиров. В такой программе, рассчитанной на среднесрочную перспек-

тиву, приводится оценка итогов социально-экономического развития Российской Фе-

дерации за предыдущий период и дается характеристика состояния экономики.

К основным разделам этой программы относятся:

– концепция программы социально-экономического развития страны на средне-

срочную перспективу;

– макроэкономическая политика;

– институциональные преобразования;

– инвестиционная и структурная политика;

– аграрная политика;

– экологическая политика;

– социальная политика;

– региональная экономическая политика;

– внешнеэкономическая политика.

Данная программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Го-

сударственную думу. Анализ выполнения программы социально-экономического раз-

вития страны на среднесрочную перспективу и ее уточнение с выделением задач на

предстоящий год содержатся в специальном разделе ежегодного послания Президента

Российской Федерации.

В настоящее время в среднесрочной перспективе государственная политика по

регулированию национальной экономики строится в соответствии с программой со-

циально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспек-

тиву (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Феде-

рации

19 января 2006 г.

Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства Рос-

сийской Федерации на этот период, обеспечивающие повышение благосостояния насе-

ления и уменьшение бедности на основе динамичного, устойчивого экономического

роста и повышения конкурентоспособности страны. В связи с этим Программа предпо-

лагает продолжение институциональных преобразований, реализацию приоритетных

национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем

населения и развития агропромышленного комплекса, создание благоприятного инве-

стиционного климата, проведение структурной перестройки экономики, модернизацию

промышленности и активизацию инновационной деятельности, которые позволят

обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста.

Отмечается, что для достижения этих целей требуется создание эффективной эко-

номической системы, основанной на равной и добросовестной конкуренции, снижении

избыточного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и

повышении конкурентоспособности человека, государственных институтов и бизнеса.

Целевые программы. Реализация программно-целевого метода в современных ус-

ловиях России осуществляется в виде федеральных целевых программ (ФЦП), которые

являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государ-

ства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.1995 г. федеральная

целевая программа (ФЦП) представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и

срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских,

производственных, социально-экономических, организационных, хозяйственных и других

мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного,

экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Феде-

рации.

В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для

включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее фор-

мирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы;

управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Инициатором постановки проблем для решения программными методами на фе-

деральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Отбор

проблем для их программной разработки и решения определяют следующие факторы:

– значимость проблемы;

– невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет ис-

пользования действующего рыночного механизма и необходимость государственной

поддержки ее решения;

– принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий,

крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-

технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного

производства;

– необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряжен-

ных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Предложения о разработке программы рассматривает Министерство экономиче-

ского развития и торговли РФ. Правительство на основе представленных предложений

принимает решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее

разработки, определяет государственного заказчика, который несет ответственность за

составление и реализацию целевой программы.

ФЦП состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование не-

обходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и

этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры

по созданию новых рабочих мест; ресурсное обеспечение (за счет средств федерально-

го бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ с распределением

расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управ-

ления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, соци-

ально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт

целевой программы.

В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и

очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также

согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Концепция программной проблемы должна определять варианты ее решения,

формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосно-

вывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации, а также необходи-

мые для этого размеры ресурсов.

Оценку проекта программы осуществляют Минэкономики, Минфин и некоторые

другие ведомства. Государственную комплексную экспертизу крупных ФЦП и концеп-

ций программных проблем проводит экспертный совет при Правительстве РФ. После

этого Правительство утверждает целевую программу и государственного заказчика,

который обеспечивается финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом феде-

ральным бюджетом, и несет ответственность за реализацию программы.

Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государст-

венного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном

бюджете на каждый год.

Зарубежный опыт программно-целевого планирования и управления

Истоки программно-целевого планирования в экономически развитых странах

(или социально-экономического программирования) лежат в необходимости потенци-

альной возможности государства воздействовать на экономические объекты и процес-

сы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. В

рыночной капиталистической экономике, как и в любой другой, государство не может

быть безучастным наблюдателем периодически возникающих крупных и острых соци-

ально-экономических проблем, кризисных ситуаций.

Не обладая ни правом, ни реальной возможностью решать проблемы посредством

централизованного директивного планирования и административного распорядитель-

ства, государство прибегает к использованию своих финансовых возможностей и

средств регулирования, стимулирования в форме государственно организуемых и под-

держиваемых целевых программ, позволяющих ослабить или снять проблемы, пода-

вить кризисные явления. Государство также использует программы как инструмент

способствования экономическому росту, увеличению национального богатства, обес-

печению безопасности.

Применительно к развитым странам с рыночной экономикой правомерно гово-

рить о применении программно-целевого метода и в планировании, и в управлении

экономикой, понимаемом как государственное регулирование.

Инструментом планирования в таких странах выступают ориентирующие обще-

национальные планы-программы в виде индикативных планов, которые государство не

навязывает силой, но настоятельно рекомендует, связывая их с внутренней и внешней

государственной политикой. Инструментом регулирования становятся государствен-

ные или пользующиеся усиленной государственной поддержкой программы, влияющие

на структуру и размещение производства, экологию, социальные процессы, доходы на-

селения,

а также программы преобразований в системе управления экономикой.

С известной степенью условности правомерно утверждать, что в период Великой

депрессии 30-х гг. США и другие капиталистические страны формировали программы

выхода из экономического кризиса. В этот и последовавшие за ним периоды формиру-

ются научно-технические, инновационные программы созданий радиолокационной,

компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения.

Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-

целевого управления в их зрелых формах – в том виде, в котором такой подход приме-

няется и в нынешнее время.

Бурный всплеск программно-целевого планирования, управления относится к пе-

риоду 1960-х гг. и связан с именем американского министра обороны Роберта Макна-

мары, который попытался перевести на программную основу не только планирование

производства и обновления вооружений в США, но и управление родами войск. По ме-

ре разрядки международной напряженности программный бум в области вооружений

снизился. На смену ему пришли программы разоружения.

Этот период характеризуется также и последовательным расширением областей

применения социально-экономических программ. Еще в 1950-е гг. зарождаются круп-

ные международные экономические программы помощи странам, пострадавшим во

Второй мировой войне. Предвестником таких программ была программа военной и

экономической помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коали-

ции в период Второй мировой войны.

Но после завершения войны направление помощи изменилось. В число наиболее

известных вошла программа помощи разрушенному войной хозяйству Западной Гер-

мании со стороны США, получившая название «план Маршалла». На другом конце

земли рождалась построенная на несколько иных концепциях программа возрождения

экономики Японии, названная «японским чудом». Кроме того, получают распростране-

ние международные программы экономической помощи развивающимся странам.

Особая роль в теории и практике зарубежного программно-целевого планирова-

ния и управления принадлежит программам освоения достижений науки и техники, ко-

торые допустимо называть научно-техническими программами или программами-

проектами. В сложившейся за рубежом программной терминологии не наблюдается

принципиальных различий между понятиями «программа» и «проект» – они рассматри-

ваются как синонимы.

В зарубежной практике программам (проектам) отводится особая роль как инст-

рументу достижения согласованности и координации действий участников решения

общей целевой задачи вне зависимости от их ведомственной принадлежности, региона

расположения, формы собственности. Объединяющим средством служит координаци-

онная программа (план), формируемая заказчиком государственной программы или на-

значенным им координатором, уполномоченным управляющим. Программа скрепляет-

ся также системой договоров и контрактов, в которых фиксируются взаимные

обязательства участников выполнения совместного проекта.

В США было разработано и реализовано несколько программ освоения наукоем-

ких производств. С 1976 по 1980 гг. осуществлена программа ослабления зависимости

от импорта нефти посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений Аля-

ски. В числе социальных программ выделяется выполненная в 1985–2000 гг. программа

«Решение общенациональной жилищной проблемы».

В экономически развитых странах, в первую очередь в США, в практику управле-

ния на государственном, а затем и региональном уровнях вошли социально-

экономические программы, которые направлены на решение крупных социальных и

экологических проблем и основаны на бюджетном финансировании. Программы стали

эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой капи-

талистических стран, регулирования и дополнения рынка, частично принимая на себя

функции, которые выполняет государственное планирование в странах с централизован-

но управляемой экономикой.

Отдельная ветвь программно-целевого планирования и управления получила на-

звание регионального программирования. Исторически региональное программирова-

ние было первоначально ориентировано на преодоление депрессивного состояния от-

дельных регионов страны. Оно рассматривается как система централизованных и

децентрализованных перспективных программ развития, предусматривающих активное

воздействие государства и региональных субъектов хозяйствования на формирование

территориальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедеятельность в регио-

не.

К числу наиболее распространенных целевых задач регионального программиро-

вания относятся:

– преобразование отраслевой структуры производства для повышения его эффек-

тивности и конкурентоспособности;

– обеспечение высокого уровня занятости, снижение безработицы;

– повышение уровня доходов населения региона;

– сдерживание инфляционных процессов.

Наиболее известная крупномасштабная peгиональная программа – «Программа

развития долины Теннеси», охватывающая территорию семи штатов США – связана с

«новым курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий Великой де-

прессии. Управление программой осуществлялось специальным государственным ор-

ганом под названием «Администрация долины Теннесси», созданным по решению

Конгресса США на правах государственной корпорации.

В 1950-е гг. решением Конгресса США была принята федеральная программа

развития района Аппалачских гор, распространяющая свое действие на территорию 13

штатов

с площадью 420 тыс. км

и населением 19 млн человек. Годовые ассигнования на ее

реализацию составляли 600 млн долл. Главным мероприятием Аппалачской программы

стало строительство автомагистралей, соединивших труднодоступные части региона. В

итоге разрозненные территории стали единым производственно-территориальным про-

граммным комплексом.