Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 163

зависимо от подчиненности (например, устанавливают правила про-

изводства некоторых товаров, нормы труда, тарифы).

Органы субъектов РФ (законодательные органы, главы админист-

раций, правительства), министерства, департаменты, другие отрасле-

вые органы выполняют приблизительно те же задачи по

государствен-

ному управлению экономикой, что и соответствующие федеральные

органы, но в рамках субъекта РФ. Они исполняют законы Федерации,

принятые по предметам исключительного ведения Федерации в сфере

экономики, действуют в соответствии с федеральными законами в со-

вместной сфере предметов ведения или самостоятельно (если опреде-

ленные вопросы экономического регулирования отнесены к исключи-

тельному ведению субъектов).

Местные органы государства — отделы и управления соответст-

вующих министерств на местах участвуют в управлении экономикой

на территории данной

административно-территориальной

единицы

(муниципального образования), но только в отношении подчиненных

им объектов (например, предприятий связи) или только в функцио-

нальном плане (например, устанавливая тарифы на электроэнергию,

газоснабжение или осуществляя финансовый контроль за применени-

ем соответствующего законодательства), а муниципальными объекта-

ми экономики управляют муниципальные органы. Органы местного

самоуправления могут участвовать в государственном управлении

экономикой, если им предоставлены определенные полномочия госу-

дарственных органов

(с

передачей необходимых для их осуществле-

ния материальных и финансовых средств).

Общие принципы управления экономикой относятся ко всей

этой сфере, но ее отдельные отрасли имеют свои особенности. Они

определяются положениями о соответствующих министерствах (ве-

домствах). Управление промышленностью и энергетикой осуществ-

ляет прежде всего Министерство промышленности и энергетики РФ,

а также Министерство экономического развития и торговли, авто-

номные (не входящие в состав министерств) федеральные службы по

тарифам, антимонопольная служба, Федеральное агентство по атом-

ной энергии. Министерство промышленности и энергетики РФ при-

звано проводить единую государственную политику в сфере метал-

лургической, химической, биотехнологической, легкой, медицин-

ской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых других

отраслей. Поскольку в управлении некоторыми из этих сфер могут

участвовать другие ведомства (например Министерство природных

ресурсов РФ), Министерство промышленности и энергетики РФ яв-

ляется в этих отраслях координирующим органом. Оно осуществля-

ет государственное регулирование и межотраслевую координацию в

и-

164 Глава

Функции государства л государственное управление

автомобильной, станкостроительной, электротехнической промыш-

ленности, сельскохозяйственного, транспортного, тяжелого машино-

строения, участвует в разработке государственного оборонного зака-

за, организует работу по стандартизации продукции подведомствен-

ных отраслей. Оно занимается строительством и жилищно-комму-

нальным хозяйством, выдает лицензии на предпринимательскую

деятельность в сфере промышленности.

Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет

руководство топливно-энергетическим комплексом. Оно координиру-

ет деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей,

нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, торфяной промышлен-

ности, снабжение газом, деятельность магистральных

продуктопрово-

дов энергетического сырья, обеспечивает потребности народного хо-

зяйства и населения в различных видах энергии, следит за их рацио-

нальным использованием, осуществляет надзор по предупреждению

загрязнений среды топливом и его отходами, заботится об охране недр

и природных богатств, взаимодействуя в этих отношениях с Мини-

стерством

природных ресурсов РФ, с другими министерствами и ве-

домствами. Оно регулирует деятельность естественных монополий

(Газпром, РАО ЕЭС и др.) в топливно-энергетическом комплексе.

Министерство экономического развития

торговли РФ управляет

подчиненными

ему

предприятиями и другим федеральным имущест-

вом, государственными резервам, руководит таможенной службой, ве-

дет кадастр объектов недвижимости. Оно проводит единую государст-

венную политику в сфере экономики и торговли, разрабатывает пер-

спективные прогнозы развития экономики.

Федеральное агентство по атомной энергии проводит государст-

венную политики' в данной отрасти, осуществляет государственное

управление по использованию атомной энергии, занимается вопроса-

ми утилизации и безопасности ядерных отходов. В число его задач

входит обеспечение безопасности предприятий ядерного комплекса,

оно контролирует меры по гражданской обороне ядерного комплекса.

В его подчинении находятся специальные воинские формирования.

В управлении промышленностью и энергетикой участвуют другие

федеральные министерства и ведомства, координирующие свою дея-

тельность

с основными органами управления в этой сфере.

Органы министерств и ведомств, осуществляющих руководство

промышленностью и энергетикой, их должностные лица занимаются

также промышленным (горным и др.) и энергетическим надзором

они вправе давать указания об устранении нарушений, об отстране-

нии от работы нарушителей, составлять протоколы о нарушениях и

подвергать виновных административным наказаниям (это право

пре-

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

165

доставлено тоько определенным должностным лицам, указанным в

соответствующих приказах министерства, согласованных с Мини-

стерством юстиции

РФ)'.

Органы министерства промышленности и

энергетики при установлении грубых нарушений вправе давать пред-

приятиям, организациям, учреждениям указания о немедленном от-

ключении энергетических и тепловых установок (но не вправе сами

отключать их)

. Такие же права имеют должностные лица некоторых

других министерств, в ведении которых находятся соответствующие

установки (министерства экономического развития и торговли, при-

родных ресурсов, сельского хозяйства и др.). Общие положения о пра-

ве министерств (их органов, служб) выдавать лицензии на предприни-

мательскую деятельность (производство, торговля, услуги и др.), о

праве осуществлять соответствующий надзор, непосредственно руко-

водить подведомственными предприятиями,

убеждениями

относятся

также к другим министерствам и ведомствам, и ниже мы не будем по-

вторять

этого.

Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным

комплексом, который включает производство сельскохозяйственной

продукции, ее заготовку, переработку и хранение, в результате реформ

коренным образом изменилось. Сейчас в сельском хозяйстве России

сложилось многообразие форм собственности, существуют государст-

венный, кооперативный (в том числе) производственно-коллектив-

ный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы. Прежние

колхозы и совхозы (госхозы) сохранились в ряде местностей, но они

теперь имеют другую организацию и не определяют формы хозяйст-

венных отношений на земле.

Основную роль в механизме государственного управления агро-

промышленным комплексом в России играет Министерство сельского

хозяйства РФ. Оно должно проводить государственную политику в

агропромышленном комплексе, в продовольственном обеспечении

страны и координировать в этой сфере деятельность других органов

власти. Министерство (его агентства) управляет государственными

объектами, включая мукомольно-крупяную, комбикормовую, хлебо-

пекарную промышленность, элеваторы. Оно разрабатывает государст-

Такое право предоставлено многим (не всем) должностным лицам других мини-

стерств и ведомств, о которых говорится ниже.

Отключать подачу электричества может акционерное общество (естественная

монополия) РАО ЕЭС. но только в связи с

невыполнением

потребителем договора куп-

ли-продажи

электроэнергии,

т.е. по правилам не административно-правовых, а граждан-

ско-правовых отношений: за неуплату поставленной энергии. В настоящее время

проводится реформа РАО ЕЭС. генерирующие установки отделяют от сетевых передаю-

щих электричество линий.

166 Глава /. Функции государства и государственное управление

венную политику в области сельского хозяйства (на основе этих разра-

боток

принимаются законы, указы Президента, постановления Прави-

тельства РФ), в сфере аграрных преобразований, заботится о продо-

вольственных ресурсах, создает

организационно-технические

условия

для функционирования в сельском хозяйстве разных секторов и их

интеграции, развивает предпринимательство, заботится об охране ок-

ружающей среды в связи с деятельностью предприятий агропромыш-

ленного комплекса. Министерство участвует в разработке ценового

регулирования

в своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйст-

венный производителя» В его подчинении крупные производствен-

ные объединения («Рязанский картофель».

«Росхлебпродукт»,

Рос-

сийская корпорация

но

виноградарству и винодельческой промыш-

ленности и др.), контрольные пакеты акций которых находятся в феде-

ральной собственности. В субъектах РФ действуют управления,

комитеты, министерства сельского хозяйства.

На Министерство сельского хозяйства РФ возложен ветеринар-

ный и

фитосанитарный

надзор

(фито

—

греч.

phi

ton - растение).

Оно

(его службы, агентства) выдает лицензии на промышленное рыболов-

ство, осуществляет контроль за ним, общее руководство деятельно-

стью государственных

администрации

морских и речных рыбных пор-

тов.

В сфере экономики важное значение имеет строительная индуст-

рия. В настоящее время в России нет единого федерального органа ис-

полнительной власти, в руках которого было бы сосредоточено все

управление строительством. Его ведут органы отраслевого и межотрас-

левого управления, а жилищно-коммунальное строительство находит-

ся преимущественно в ведении субъектов РФ и органов местного са-

моуправления. Федеральное агентство по строительству и жилищно-

коммунальному хозяйству руководит непосредственно лишь некото-

рыми строительными работами, но главным образом выполняет коор-

динационные задачи в сфере строительства и

жилищно-коммунально-

го хозяйства, проводит экспертизу проектов по строительству и дает

заключения, осуществляет государственный контроль в архитектур-

но-строительной

области, утверждает уставы федеральных государст-

венных

предприятий,

занимающихся строительством, осуществляет

лицензирование в области производства строительных материалов и

архитектурной деятельности, а также инспекционный надзор за

каче-

ством строительства, за соответствием стандартам. Агентство вправе

приостанавливать строительство, приемку построенных объектов, вы-

пуск строительных материалов при выявлении нарушений действую-

щих норм и стандартов. В ведении агентства находятся унитарные го-

сударственные

казенные федеральные предприятия по

строительств

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 167

ву и производству строительных материалов. Оно отвечает также за

проведение государственной политики в жилищно-коммунальном хо-

зяйстве, разрабатывает стандарты строительства, капитального ремон-

та, реконструкции жилищно-коммунального комплекса, контролиру-

ет соблюдение жилищного законодательства и сохранность жилого

фонда, инспектирует качество жилищно-коммунального обслужива-

ния, занимается межотраслевой координацией по вопросам тепло-

снабжения, снабжения энергией, водой, благоустройства, дорожного

строительства, оно координирует деятельность органов, занимающих-

ся муниципальным

жилищным

хозяйством.

Транспорт, дороги, связь обеспечивают коммуникативную дея-

тельность в обществе. В ведении Российской Федерации находятся

важнейшие объекты транспорта, пути сообщения и связь. Федераль-

ные органы играют главную роль в управлении коммуникационными

системами, субъекты РФ организуют развитие автотранспорта общего

пользования, телефонной связи на своей территории.

Транспортный комплекс включает железнодорожный, авиацион-

ный, морской, речной, автомобильный транспорт (нефте- и газопрово-

ды находятся в ведении соответствующих

министерств)-

Транспорт-

ные службы, их руководители обычно вправе в соответствии с законом

возбуждать административные дела о транспортных нарушениях, со-

вершенных физическими и юридическими лицами (составлять прото-

колы), а в определенных случаях также рассматривать их

налагать

штрафы.

Общее руководство федеральными транспортными системами

осуществляет Министерство транспорта РФ. В его составе находятся

федеральное агентство воздушного транспорта, железнодорожного,

морского и речного, дорожное агентство, Агентство геодезии и карто-

графии (от греч. ge — земля

daiomai — разделяю, наука и практика

разделения земной поверхности на части), Федеральная служба по

надзору в сфере транспорта.

Железнодорожный транспорт относится к числу естественных мо-

нополий, хотя в России начинают создаваться и частные железные до-

роги. Министерство транспорта РФ проводит единую государствен-

ную политику в этой сфере. Оно обеспечивает бесперебойное и безо-

пасное функционирование железнодорожного транспорта, разрабаты-

вает стандарты и нормы в этой сфере, руководит железнодорожным

транспортом и примыкающими предприятиями, организует оператив-

ное управление, утверждает графики движения поездов. Главным опе-

ративным звеном этой системы является железная дорога (Москов-

ская, Пермская и др.). Это — государственное унитарное предприятие,

действующее на началах экономической самостоятельности. Мини-

168 Глава 7. Функции государства и государственное

управление

стерство транспорта России устанавливает границы железных дорог и

их отделений, утверждает их уставы; по согласованию с субъектами

Федерации открывает или закрывает железнодорожные линии (вво-

дит или отменяет маршруты поездов). Непосредственное управление

хозяйственной деятельностью железных дорог, их предприятий осу-

' ществляет акционерное общество « Российские железные дороги», все

акции которого принадлежат

государств)

(Правительству РФ).

Управление авиационным транспортом возложено на Федераль-

ное агентство по воздушному транспорту, находящемуся в системе

Министерства транспорта РФ. Оно обладает контрольными, разреши-

тельными, регулирующими функциями по отношению к гражданской

авиации (военная авиация вне его

ведения),

организует воздушное

движение. В нем участвуют предприятия и организации независимо от

формы собственности, юридические и физические лица, осуществ-

ляющие, обеспечивающие или обслуживающие процессы воздушной

перевозки пассажиров и грузов (деловая авиация), авиаспорт,

авиату-

ризм (любительская авиация). Авиационные службы регистрируют

воздушные суда, аэропорты, организуют аэронавигационное и штур-

манское обеспечение

полетов,

проводят лицензирование и сертифика-

цию

предприятий

и индивидуальных предпринимателей в сфере воз-

душных перевозок, утверждают авиационные правила, нормы и стан-

дарты, осуществляют государственный надзор за безопасностью поле-

тов (обеспечением безопасности полетов, организацией мер по

недопущению терроризма на воздушном транспорте, в аэропортах за-

нимаются также органы Федеральной службы безопасности и Мини-

стерства внутренних дел РФ).

Учитывая особую важность соблюдения порядка и дисциплины

пользователями воздушного транспорта, закон предоставляет органам

исполнительной власти в области воздушного транспорта и их /долж-

ностным лицам (как и некоторым другим органам, действующим в

сферах, где нарушения порядка особенно недопустимы) администра-

тивные полномочия в отношении неподчиненных физических и юри-

дических лиц. Эти органы (руководители, их заместители, руководи-

тели структурных подразделений) вправе рассматривать дела об адми-

нистративных нарушениях правил безопасности полетов и налагать на

виновных штрафы. Что касается решения хозяйственных вопросов,

внутреннего управления авиационным транспортом, то этим занима-

ется администрация акционерных обществ - собственников воздуш-

ных судов. Среди них есть и акционрные компании со значительным

государственным участием (государству принадлежат крупные паке-

ты

акции,

аэропорты и др.).

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 169

Государственное управление морским и речным транспортом осу-

ществляет федеральное агентство с соответствующим названием. Оно

формирует и реализует государственную транспортную политику в

указанных отраслях, непосредственно управляет транспортными объ-

ектами федеральной собственности, организует регистрацию морских

и речных судов, выдает лицензии юридическим лицам и отдельным

предпринимателям, занимающимся перевозками, приостанавливает и

аннулирует их, осуществляет контроль и государственный надзор (по-

следним занимается специализированная Федеральная служба по

надзору в сфере транспорта, входящая в систему министерства и

имеющая свои управления, отделы в субъектах РФ). При Минтрансе

России действует Речной регистр, осуществляющий надзор за судами

внутреннего и смешанного плавания (река — море). В сфере внутрен-

него водного транспорта созданы бассейновые управления водных пу-

тей (по бассейнам рек, внутренних морей, озер). Оперативным звеном

системы управления водным транспортом являются морские и речные

пароходства и порты.

Пассажирский городской и междугородный автомобильный

транспорт, электротранспорт (трамвай, троллейбус) находятся в веде-

нии органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного

самоуправления. Они занимаются лицензированием, но общее поло-

жение о лицензировании этого транспорта разрабатывает Минтранс

России, и оно вводится в действие после утверждения Правительст-

вом РФ.

К экономической сфере примыкают сети связи

вопросы эколо-

гии. Центральным

органом

государственного управления связью явля-

ется Министерство информационных технологий и связи РФ. В его со-

ставе — Федеральное агентство по информационным технологиям

(оно занимается технологиями, а массовыми коммуникациями ведает

Министерство культуры

массовых коммуникаций РФ), Федеральное

агентство связи и Федеральная служба по надзору в сфере связи. Сеть

связи — это комплекс технологически объединенных линий связи об-

щего пользования (почта, телефон, телеграф и др.) и ведомственных

сетей электросвязи (кроме связи внутри предприятий и учреждений).

На них распространяется централизованное управление независимо

от ведомственной подчиненности и форм собственности. Министерст-

во (его агентства) выдает лицензии, проводит сертификацию средств

связи, издает и распространяет государственные знаки почтовой опла-

ты, координирует работу по приему и выдаче посылок, распростране-

нию печатных изданий, доставку пенсий и пособий, обеспечение теле-

фонных переговоров, факса, телеграфа, проводит работу по информа-

тизации общества, развитию компьютерной сети. Федеральная служба

170 Глава 7. Функции государства и государственное управление

по надзору

осущетвляет

надзор за соблюдением нормативных актов в

сфере связи, хотя и агентства в какой-то степени занимаются вопроса-

ми контроля. В субъектах РФ создаются территориальные организа-

ции министерства, на местах — почтамты, почтовые отделения (в них

сосредоточена

также телефонная и иная связь), есть специализирован-

ные организации по перевозке почты. Правительственной связью за-

нимается особый департамент правительственной связи в составе Фе-

дерального агентства, а доставка документов особой важности и сек-

ретности осуществляется Государственной фельдъегерской службой,

руководимой непосредственно Президентом РФ. Должностные лица

Министерства информационных технологий и связи РФ вправе при-

менять меры административной ответственности за нарушения в об-

ласти связи (в соответствии с КоАП РФ). Перечень таких лиц и преде-

лы их полномочий определяются приказом Министерства, согласо-

ванным с Министерством юстиции

РФ

Управление в сфере экологии рассредоточено, многие функции

в этой области берут на себя субъекты РФ. Исключительная сфера ве-

дения Федерации — установление основ федеральной политики и фе-

деральных программ экологического развития

России.

На федераль-

ном уровне управленческие функции в области использования при-

родных ресурсов (добыча, переработка и др.)

осуществляет

Министер-

ство природных ресурсов РФ. В его составе федеральные агентства

водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию и Феде-

ральная служба по надзору в природопользовании. Министерство за-

нимается охраной природной среды, осуществляет контроль за испол-

нением недропользователями и водопользователями условий лицен-

зий, издает инструкции, правила, нормативно-технические документы

в отношении природопользования, может ограничивать и запрещать

использование определенных участков недр и вод. Его органы вправе

налагать административные взыскания. Министерство имеет свои

территориальные органы.

Специфическими приемами экологического контроля являются

государственная

экологическая экспертиза и мониторинг'. Экспертизе

подлежат планы застройки городов, комплексные схемы использова-

ния природных ресурсов. Отрицательное заключение влечет доработ-

ку документов, повторную экспертизу. Мониторинг - наблюдение,

оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйствен-

ной деятельностью. Его осуществляют различные органы, ведающие

вопросами природопользования.

Экономическая сфера жизни общества неразрывно связана с

фи-

нансами

кредитом.

Единую финансовую политику определяет пар-

ламент, проводит ее правительство, а регулированием конкретных от-

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

171

ношений занимаются прежде всего Министерство финансов РФ (оно

обеспечивает проведение единой государственной политики в

облает]!

финансов, разрабатывает ежегодный государственный бюджет), а так-

же другие государственные органы, например, Центральный банк РФ,

налоговые службы. Хотя в этой системе действуют субъекты различ-

ных форм собственности (например, частные банки), управление фи-

нансами всегда централизованно.

К исключительному ведению Федерации относится финансовое,

валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы цено-

вой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федераль-

ные налоги и сборы. В совместном ведении Федерации и ее субъектов

находится установление общих принципов налогообложения и сборов

в стране (ст.

и 72 Конституции РФ). Проведение единой финансо-

вой и кредитной политики обеспечивает Правительство РФ. В субъек-

тах РФ имеются министерства финансов (в республиках) или финан-

совые управления Министерства финансов РФ (в других субъек-

тах РФ). По вопросам исключительных предметов ведения Федерации

и по вопросам совместных полномочий они подчинены Министерству

финансов РФ.

В составе Министерства финансов РФ находится ряд федераль-

ных служб (налоговая, страхового надзора, финансово-бюджетного

надзора, по финансовому мониторингу). Минфин России является, по

существу, межотраслевым, координирующим органом государствен-

ного управления, через него проходят финансовые потоки. Правовая

основа его деятельности — БК РФ. Министерство разрабатывает про-

ект федерального бюджета, координирует деятельность федеральных

исполнительных органов по обеспечению платежей в бюджет, осуще-

ствляет государственный финансовый контроль, участвует в форми-

ровании единой политики цен. Оно регистрирует выпуск ценных бу-

маг, выдает лицензии страховым компаниям, контролирует сделки с

драгоценными материалами и камнями, устанавливает порядок веде-

ния бухгалтерского учета, по заявкам Центрального банка РФ органи-

зует изготовление денежных знаков, орденов и медалей, а также вы-

полняет некоторые другие функции, связанные с денежным обраще-

нием. Нормативные правовые акты Минфина России, зарегистриро-

ванные в Министерстве юстиции РФ, обязательны к исполнению на

всей территории РФ.

В составе Министерства финансов РФ действует Федеральное ка-

значейство. Его территориальные органы в субъектах РФ, городах,

районах составляют централизованную систему. Казначейство при-

звано направлять бюджетные финансовые потоки государству, пре-

дотвращая их длительную задержку в частных банках.

172 Глава /. Функции государства и государственное управление

Важнейшими кредитными учреждениями во всех странах являют-

ся банки. Они обладают исключительным правом на привлечение

вкладов, открытие счетов юридических и физических лиц, аккумуля-

цию средств и размещение их в различных сферах общества. Главное

кредитное учреждение Центральный банк РФ — находится в феде-

ральной собственности. Он регулирует денежное обращение: вы-

пуск - эмиссию денежных знаков, изъятие их из обращения, покупку

и продажу иностранной валюты, государственных ценных бумаг,

уста-

новление курса рубля и др. Банк выдает и отзывает лицензии на совер-

шение банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью

кредитных учреждений, устанавливает документацию банков, осуще-

ствляет контроль за ними, при невыполнении его предписаний об уст-

ранении нарушений вправе требовать реорганизации коммерческих

банков, замены их руководителей. Центральный банк РФ возглавляет

его председатель, назначаемый по представлению Президента РФ Го-

сударственной

Думой.

Он руководит коллегиальным органом Сове-

том директоров.

Важнейшей частью финансовых потоков являются налоги. Это ос-

новной источник доходной части бюджета. Поступление налогов, дру-

гих обязательных платежей в бюджет государства обеспечивает Феде-

ральная налоговая служба, находящаяся в составе Министерства фи-

нансов РФ. Ее органы (в том числе на местах) ведут учет налогопла-

тельщиков (предприниматели обязаны подавать ежегодные

декларации о своих доходах, на основе которых исчисляются налоги;

для других граждан установлен единый

13%-ный

налог). Они вправе

проверять денежные документы в организациях, учреждениях, пред-

приятиях независимо от их формы собственности, давать обязатель-

ные указания об устранении выявленных нарушений. Существовав-

шая ранее налоговая полиция (она занималась предупреждением и

пресечением налоговых преступлений) упразднена, ее функции пере-

даны Министерству внутренних дел РФ.

Федеральное казначейство проверяет денежные документы, нала-

гает штрафы на банки, несвоевременно перечисляющие положенные

средства в государственный бюджет. Контроль за своевременным ис-

полнением государственного бюджета осуществляет Счетная палата,

образуемая Федеральным Собранием. Применяется также независи-

мый вневедомственный аудиторский контроль. Для аудиторской про-

верки иногда привлекают зарубежные специализированные фирмы.

Подобная практика имеет место и в других странах,