Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4.

Государственное

управление в Административно-политической сфере 183

(батальон, рота, взвод, отделение) управляют их командиры. В круп-

ных образованиях есть штабы и другие службы.

На местах существуют военные комиссариаты — территориальные

органы военного управления, образуемые Министерством обороны

РФ в субъектах РФ, городах, районах. Они, в частности, ведут учет во-

еннообязанных, организуют прием на военную службу (в том числе

путем заключения контрактов на добровольной основе).

Приказом командующего военным

округом

или флотом назначают-

ся начальник воинских частей, расположенных в населенном пункте

или вне его, гарнизона (старший морской начальник) и военный комен-

дант

гарнизона.

Они отвечают за поддержание порядка, дисциплины

(в том числе на улицах, в общественных местах, что составляет прежде

всего обязанность коменданта), за создание условий, необходимых для

подготовки войск и повседневной жизни.

В крупных воинских объединениях (армиях, видах войск), в воен-

ных округах (флотах) при командующих созданы постоянно дейст-

вующие совещательные органы -• военные советы.

В России в соответствии с Конституцией существует всеобщая во-

инская обязанность. Ее формы: состояние на воинском учете; обяза-

тельная подготовка к военной службе; прохождение военной службы по

призыву; пребывание в запасе: призыв на временные военные сборы.

Призыву на военную службу в соответствии с Федеральным законом от

28 марта

1998

г. «О воинской обязанности и военной службе» подлежат

граждане мужского пола от 18 до 27 лет, состоящие на воинском учете,

а также окончившие государственные и негосударственные (с государ-

ственной аккредитацией) вузы и зачисленные в запас с присвоением во-

инского звания (существуют альтернативная служба и ряд отсрочек от

призыва). В настоящее время призванные граждане служат 24 месяца, а

имеющие высшее образование - 12 месяцев. В добровольном порядке

по контракту на военную службу сроком на три года, пять и десять лет

могут поступать как мужчины, так и женщины в

возрасте,от

18 до 40

лет (первый контракт). На военную службу России по контракту мо-

гут быть приняты граждане СНГ, они не образуют «иностранного ле-

гиона», а служат в общих воинских формированиях.

С вопросами обороны страны тесно связано обеспечение государ-

ственной безопасности (употребляется в этом же значении, особенно в

зарубежных странах, термин «национальная безопасность»). Это по-

нятие имеет широкое значение. Под государственной (национальной)

безопасностью подразумевается защищенность жизненных интересов

личности, в том числе прав и свобод, общества (его материальных и ду-

ховных ценностей), государства (суверенитета, территориальной це-

лостности и др.). Задача государственной безопасности — обеспечение

184 Глава 7. Функции государства и государственное управление

безопасности от внутренних и внешних угроз политического, военно-

го, техногенного, экологического, информационного и иного характе-

ра (например, продовольственная безопасность).

Управление в области безопасности в России прерогатива Феде-

рации. Общее руководство органами и силами обеспечения государст-

венной безопасности осуществляет Президент РФ. Он формирует, ре-

организует, упраздняет такие органы и силы. При нем действует на-

значаемый им совещательный орган - Совет Безопасности. В его со-

став входят председатели палат парламента, председатель Правительст-

ва РФ, некоторые руководители ведущих министерств и ведомств. Со-

вет Безопасности определяет жизненно важные интересы, выявляет

внутренние и внешние угрозы, разрабатывает основные направления

обеспечения безопасности, готовит рекомендации и проекты опера-

тивных решений Президента РФ по предотвращению чрезвычайных

ситуаций

и принятию необходимых мер, если они возникли. Предсе-

дателем Совета Безопасности является Президент РФ, важнейшие ре-

шения Совета Безопасности оформляются

его

указами, другие реше-

ния — протоколами Совета

Безопасности.

Повседневной работой по обеспечению государственной безопас-

ности занимаются Федеральная служба безопасности, Служба внеш-

ней разведки, Федеральная служба охраны. Все они подчинены непо-

средственно Президенту РФ.

Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ

России)и

ее органы

призваны осуществлять разведывательную и контрразведывательную

деятельность (пресечение деятельности спецслужб иностранных госу-

дарств), вести борьбу с преступлениями, особенно государственными

преступлениями (пресечение шпионажа, террористической деятель-

ности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборо-

та оружия, наркотических средств, пресечение других преступлений,

по которым эти органы ведут дознание и предварительное следствие).

Они обеспечивают охрану государственной тайны, безопасность атом-

ной промышленности, энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспе-

чения крупных центров, космических исследований, других научных

разработок.

Органы ФСБ России участвуют в решении вопросов гражданства,

пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без

гражданства. Они наделены специальными правами (тайное сотруд-

ничество с лицами, давшими согласие на разведку, проникновение в

преступные сообщества), вправе беспрепятственно входить в жилые

помещения, учреждения, на предприятия, если полагают, что там со-

вершено

преступление,

связанное с посягательством на государствен-

. § 4. Государственное управление в административно-политической сфере 185

ную безопасность, использовать в служебных целях транспорт и сред-

ства связи любых

лиц

и т.д.

Директор ФСБ России, возглавляющий ее, непосредственно под-

чинен Президенту РФ, назначается и увольняется им. При директоре

имеется совещательный орган — коллегия. Президент РФ утверждает

положение о Службе, ее структуру по представлению Председателя

Правительства РФ. На местах (в субъектах РФ) создаются территори-

альные органы (управления, отделы) службы безопасности. В войсках,

в органах внутренних дел, таможенных органах ФСБ России создает

свои отделы. В ее ведение в 2003 г. передана пограничная служба.

На Государственной границе РФ и в пограничной полосе установ-

лен особый режим, предусматривающий порядок содержания грани-

цы, перемещения лиц и товаров через нее, разрешения пограничных

конфликтов, правила въезда в пограничную зону и пребывания в ней,

ведение хозяйственной деятельности, проведения массовых общест-

венно-политических и культурных мероприятий в пограничной зоне.

Все эти действия подвергаются установленным ограничениям.

Военнослужащие, участвующие в охране

Государственно]!

грани-

цы РФ, наделены особыми полномочиями. Они вправе проверять до-

кументы любых лиц и транспортных средств вблизи границы, прово-

дить досмотр транспортных средств и грузов, при подозрениях осуще-

ствлять задержание и досмотр лиц, останавливать невоенные суда и

доставлять их в ближайший российский порт. Пограничные наряды

могут осуществлять административное задержание лиц, совершивших

нарушения установленного порядка, вправе ограничивать и запрещать

передвижение, применять оружие и специальные средства в случаях,

определенных законом.

Пограничный контроль в отношении людей в пунктах пропуска

через границу осуществляют пограничными службами, таможенный

контроль,

связанны]!

с перемещением товаров, ценностей, отдельных

предметов, осуществляют таможенные посты (они вправе проводить

личный досмотр физических лиц), свои миграционные посты в пунк-

тах пропуска через Государственную границу РФ создает Министер-

ство внутренних дел РФ. В контроле за соблюдением пограничного

режима участвует санитарная служба Министерства здравоохранения

и социального развития РФ (предупреждение заноса определенных

болезней из-за границы).

Служба внешней разведки добывает и обрабатывает информацию о

возможностях, действиях и намерениях иностранных государств, если

это затрагивает жизненно важные интересы РФ. Она использует специ-

альные, в том числе негласные, методы и средства, круг которых, одна-

ко, ограничен Федеральным законом «О внешней разведке» (1996). Ос-

186 Глава 7. Функции государства и государственное управление

новные задачи внешней разведки определяет Президент РФ, он назна-

чает и освобождает от должности руководителя службы (он не входит в

состав Правительства), других ее руководителей. Свои органы

внешней

разведки, имеющие конкретные задачи, созданы также в Министерстве

обороны РФ. Служба внешней разведки координирует свою деятель-

ность с ними. Кадровый состав внешней разведки зашифрован.

Федеральная служба охраны РФ находится под руководством I

Ipe-

зидента РФ. Она обеспечивает безопасность лиц, подлежащих госу-

дарственной охране в соответствии с Федеральным законом от 27 мая

1996 г. «О государственной

охране».

К их числу относятся Президент

РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат парламен-

та, высших судов, Генеральный прокурор. При необходимости

госу-

дарственная охрана распоряжениями Президента РФ может быть пре-

доставлена членам парламента, другим лицам. Служба охраны

обеспе-

чивает также безопасность высших официальных лиц иностранных

rocyztapcTB

во время их пребывания на территории РФ.

Большой объем задач в сфере государственного управления вы-

полняет Министерство внутренних дел РФ (МВД России)'. Оно руко-

водит милицией, Государственной инспекцией по безопасности до-

рожного

движения,

противопожарной службой, имеет в своем подчи-

нении внутренние войска и другие отряды специального назначения.

МВД России подчинено Президенту РФ; Правительство координиру-

ет его деятельность с другими министерствами и ведомствами. Мини-

стерство осуществляет государственное управление в области внут-

ренних дел в форме централизованного руководства, но действует, как

правило, через министерства внутренних дел республик, управления и

отделы в других субъектах РФ. Вместе с тем у МВД России имеются

организации, находящиеся в

его

исключительном подчинении (регио-

нальный управления по борьбе с организованной

преступностью,

орга-

ны внутренних дел на транспорте, внутренние войска).

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ

оно разрабатывает и осуществляет меры по защите прав и свобод лич-

ности, имущества (независимо от формы собственности), обеспечива-

ет общественный порядок, принимает меры по предупреждению, пре-

сечению преступлений и административных

право

нарушений, раскры-

тию и расследованию преступлений, совершенствует правовую основу

деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечи-

вает законность в их деятельности. Министерство определяет приори-

тетные направления работы

его

органов и войск, участвует в разработ-

состав МВД России входит Миграционная служба.

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере

187

ке целевых программ в своей сфере, организует оперативно-розыск-

ную и экспертно-криминалистическую работу своих органов, органи-

зует розыск лиц, уклоняющихся от суда и наказания, призыва на

военную службу, без вести пропавших лиц, принимает меры по обес-

печению режима чрезвычайного или военного положения, по ликви-

дации последствий чрезвычайных ситуаций. Как отмечалось, оно за-

нимается вопросами безопасности дорожного движения, ведет учет

транспортных средств и регистрацию граждан по месту жительства,

выдает лицензии на деятельность, относящуюся по закону к его веде-

нию (например, частная охрана), дает разрешение на приобретение до-

пустимых видов оружия, ведает вопросами, связанными с гражданст-

вом, выдачей паспортов (в том числе заграничных). Большой объем

работы связан с миграцией населения, въездом и выездом иностран-

ных граждан, их учетом, регистрацией, свободой передвижения, пра-

вовым положением иностранцев и лиц без гражданства в Российской

Федерации. Важная сфера деятельности — обеспечение массовых пуб-

личных мероприятий (демонстраций, митингов), спортивных сорев-

нований с большой концентрацией людей.

Структурные подразделения МВД России создаются на основе от-

раслевой специализации. Существует криминальная милиция, мили-

ция общественной безопасности, другие отраслевые службы, в ряде го-

родов создана милиция нравов. Милиция призвана, в

частности,

обес-

печивать защищенность личности. Она осуществляет административ-

ную (например, учет граждан), оперативно-розыскную (розыск

преступников), уголовно-процессуальную (дознание и расследова-

ние), профилактическую деятельность

(предупреждение

правонару-

шений).

Сотрудники милиции вправе применять непосредственное

принуждение (вплоть до оружия). Они также вправе задерживать лиц,

подозреваемых в совершении преступлений, производить обыск, вы-

емку (например, документов), входить в жилые помещения, осуществ-

лять привод, личный досмотр, досмотр товаров и их изъятие и т.д. Ус-

ловия и границы применения специальных мер принуждения, техни-

ческих средств определены Законом РФ «О милиции» с последующи-

ми изменениями. Поступление граждан на службу в милицию

осуществляется в добровольном порядке.

В систему МВД России входят также внутренние войска. Они не-

посредственно подчиняются Главнокомандующему внутренними вой-

сками, действуют в соответствии с Федеральным законом от 6 февра-

ля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Рос-

сийской Федерации» и имеют целью обеспечение безопасности лич-

ности, общества и государства от

противоправных

посягательств.

Внутренние войска участвуют в охране общественного порядка, охра-

188 Глава 7. Функции государства и государственное управление

няют важные государственные объекты и специальные грузы, конвои-

руют лиц, находящихся под стражей; обеспечивают режим чрезвычай-

ного положения.

Функции,

выполняемые внутренними войсками, зависят от их

специализации. Части оперативного назначения участвуют в наведе-

нии порядка в районах чрезвычайного положения и вооруженных кон-

фликтов (например, в Чечне), в изъятии неразрешенного оружия у на-

селения, разоружении незаконных воинских формирований, а при со-

противлении в их ликвидации. Моторизованные части несут пат-

рульную службу, участвуют в охране общественного порядка,

воинские части специального назначения участвуют в ликвидации не-

законных вооруженных формирований, организованных преступных

групп, в пресечении массовых беспорядков, сопровождающихся воору-

женным насилием. Комплектование внутренних войск осуществляется

путем добровольного поступления граждан на службу или по их жела-

нию после призыва на военную службу.

Права служащих внутренних войск аналогичны правам работни-

ков милиции, но при несении боевой службы им предоставлены до-

полнительные полномочия (ограничивать движение транспортных

средств и пешеходов, обязывать граждан остаться на

определенном

месте или покинуть его, задерживать граждан и т.д.). Они могут при-

менять не только оружие и специальные средства, но также боевую и

специальную технику.

В систему правоохранительных органов входит Министерство юс-

тиции РФ. Оно также подчинено Президенту РФ. В составе Мини-

стерства юстиции действуют службы исполнения наказаний (теперь

эти полномочия переданы ему от МВД России); регистрационная (она

принимает решения о регистрации политических партий и некоторых

других видов добровольных объединений, в том числе религиозных);

судебных приставов. Министерство юстиции теперь не занимается ор-

ганизационным и материальным обеспечением судов, эти вопросы на-

ходятся в ведении Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Министерство юстиции обеспечивает реализацию государственной

политики в области юстиции, участвует в обеспечении правовой базы

для деятельности органов государства, по поручениям Президента РФ

участвует в экспертизе

законов,

направленных ему для подписания,

координирует работу федеральных органов, участвует в разработке за-

конопроектов, вносимых в парламент Правительством РФ, проводит

юридическую экспертизу правовых актов, вносимых федеральными

органами государственной власти, а также актов, принятых субъекта-

ми РФ (в случае несоответствия их Конституции РФ и федеральным

законам дает мотивированное заключение), ведет учет и регистрирует

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере

189

нормативные правовые акты, издаваемые отраслевыми органами ис-

полнительной власти РФ (министерствами, ведомствами). Последние

должны направлять в Министерство юстиции свои акты в течение

10 дней после их принятия. Без регистрации и последующего опубли-

кования они не вступают в силу. Особое значение имеет обязательная

регистрация правовых актов министерств и ведомств, касающихся

прав граждан (правила проезда на железнодорожном транспорте, пе-

речень должностных лиц различных министерств и ведомств, имею-

щих право составлять протоколы об административных правонару-

шениях и т.д.). Министерство юстиции РФ осуществляет системати-

зацию законодательства, разрабатывает предложения о приведении

законодательства в соответствие с Конституцией РФ, контролирует

правильность и своевременность публикации правовых актов. Оно

может обращаться с представлением к Президенту и Правительству

РФ о привлечении к ответственности должностных лиц за неисполне-

ние Конституции, законов, указов Президента, актов Правительства.

Министерство осуществляет контроль за использованием законода-

тельства, регистрирует некоторые общественные объединения (в от-

ношении других оно принимает решения о их регистрации другими

регистрирующими органами, ведущими реестр юридических лиц, на-

пример, органами Министерства финансов РФ), контролирует соот-

ветствие деятельности общественных объединений их уставным це-

лям, вправе делать им предупреждения и обращаться в суд с требова-

нием

о'роспуске

нарушителей. Его органы регистрируют акты граж-

данского состояния (браки, рождения и др.), разрабатывают

программы и реализуют правовую информатизацию государственных

органов, ведут правовую пропаганду среди населения.

Министерство юстиции РФ осуществляет руководство нотариа-

том (в частности, нотариусы удостоверяют документы), Службой су-

дебных приставов (в их ведение входит охрана судов, соблюдение по-

рядка в судебных

заседаниях,

опись имущества по гражданским делам

и др.). Судебные приставы имеют право применять силу и оружие.

В ведении Министерства находятся места заключения осужденных

(тюрьмы, лагеря и др.).

Для обеспечения гражданской обороны страны и в условиях чрез-

вычайных ситуаций (особенно техногенных, природных катаклизмов,

катастроф и т.д.) важнейшее значение имеет деятельность Министер-

ства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ли-

квидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Органы

Министерства осуществляют руководство необходимой подготовкой

населения и различных объектов к гражданской обороне на случай осо-

бых ситуаций, вместе со специальными отрядами Министерства здра-

190 Глава

Функции государства и

государственно!-

управление

воохранения и социального развития РФ спасатели МЧС России

пер-

выми приходят на помощь людям, пострадавшим от природных анома-

лий

(наводнений,

землетрясений, ураганов и т.д.), они восстанавливают

средства жизнеобеспечения, расчищают завалы, восстанавливают для

первоначального использования разрушенные объекты, восстанавлива-

ют пути сообщения при катастрофах и т.д. Отряды МЧС России оказы-

вают помощь народам других

стран,

пострадавшим от стихии. Спасате-

ли МЧС России всегда находятся в готовности и нередко первыми при-

бывают на

место

стихийных бедствий для спасения людей и первона-

чального восстановления объектов жизнедеятельности на рубежом.

МЧС России имеет своп вооруженные подразделения.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Фе-

деральной службой РФ по обороту наркотиков. В современных усло-

виях в связи с распространением наркотических средств в мире и Рос-

сии, причиняющих массовые беды людям, деятельность этой Службы

приобретает важное, по существу, политическое значение. Служба ак-

тивно борется с наркобизнесом, наркодельцами, с проникновением

наркотиков из-за границы

Специфической частью

государственного

управления в админист-

ративно-политической сфере является управление иностранными де-

лами данного

государства.

Внешнеполитическая деятельность имеет

своей

(целью

защиту государственных интересов, выход на мировые

рынки, создание различных форм интеграции с другими государства-

ми и международными организациями в деле защиты миропорядка,

защиту прав и законных интересов граждан

государства,

находящихся

за

границей,

поддержание соотечественников (российской диаспоры),

проживающих в других странах.

Согласно Конституции РФ основные направления внешней

поли

тики государства определяет Президент РФ. Он представляет госу-

дарств©

в международных отношениях, ведет переговоры и подписы-

вает международные договоры (их ратифицирует парламент), при нем

аккредитируютея

иностранные дипломатические представители (они

ему вручают свои верительные грамоты от глав других государств).

Президент РФ назначает министра иностранных дел, дипломатиче-

ских представителей в другие государства и международные организа-

ции (после консультаций с комитетами парламента). Организацией

текущих внешнеполитических мероприятий, связанных с деятельно-

стью Президента РФ, занимаются Администрация Президента РФ,

помощники Президента РФ, ведомство Протокола Президента РФ.

Меры по осуществлению внешней политики РФ обеспечивает

Правительство РФ. Оно организует представительства РФ в ино-

странных государствах и международных организациях, заключает

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере 191

межправительственные соглашения, исполняет международные дого-

воры, руководит внешней торговлей и другими видами деятельности

государства на международной арене.

Государственное управление в области международных отноше-

ний осуществляет Министерство иностранных дел РФ. Его возглав-

ляет министр, непосредственно подчиняющийся Президенту РФ.

'Он

ведет переговоры с официальными представителями иностранных

государств, международных организаций от имени Президента и

Правительства РФ, подписывает международные документы без спе-

циальных на то полномочий, в силу своей должности. Министерство

разрабатывает общую стратегию внешней политики и представляет ее

Президенту РФ, реализует внешнеполитический курс государства, ко-

ординирует международные связи субъектов РФ (последние могут

учреждать свои представительства за рубежом, являющиеся частью

представительств МИД России, могут заключать международные со-

глашения, но не по политическим вопросам). Министерство диплома-

тическими средствами обеспечивает защиту суверенитета Российской

Федерации, интересов государства, прав и интересов российских гра-

ждан и юридических лиц за рубежом, сотрудничество с другими госу-

дарствами и международными организациями. Деятельность Мини-

стерства иностранных дел РФ охватывает все стороны отношений

России с иностранными государствами и международными организа-

циями: политические, экономические, культурные. МИД России яв-

ляется главным координатором внешней политики государства, все

другие органы обязаны согласовывать с ним свои мероприятия на ме-

ждународной арене.

В стране пребывания Российскую Федерацию представляет по-

сольство, которое является государственным органом внешних сноше-

ний. Посольство возглавляет Чрезвычайный и Полномочный посол,

назначаемый Президентом РФ, но работающий под руководством

МИД России. Посольство информирует органы власти о внешней и

внутренней политике страны пребывания, участвует в подготовке про-

ектов международных договоров РФ с этой страной, поддерживает по-

стоянные контакты с органами власти страны пребывания, осуществ-

ляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в

стране пребывания посольства российских делегаций, государствен-

ных учреждений и предприятий, групп специалистов. При посольст-

вах действуют представители других министерств, органов по

руководству экономикой, представители некоторых субъектов РФ.

При посольствах существуют консульские отделы. Консульские

учреждения могут открываться также в крупных городах, морских

портах. Основные задачи консульства — защита интересов РФ, ее гра-

192 Глава

Функции

государства

государственное управление

ждан, учреждений в стране пребывания. Консульские учреждения не

занимаются внешнеполитической деятельностью. Они содействуют

развитию экономических, научных, культурных связей РФ с государ-

ством пребывания, оказывают содействие учреждениям, морским и

воздушным судам, ведут учет российских граждан, постоянно или вре-

менно находящихся в стране, выполняют нотариальные действия, со-

вершают акты гражданского состояния.

Есть и другие органы, занимающиеся внешними связями, напри-

мер межведомственная комиссия РФ по взаимодействию с НАТО.

§ 5. Государственное управление в сфере культуры

и идеологии

Сфера культуры и идеологии — деликатная сторона жизни общества,

но государственное регулирование в какой-то мере распространяется

и на нее. Выше уже говорилось о конституционных нормах, разрешаю-

щих или запрещающих (в тоталитарных государствах) идеологиче-

ский плюрализм. К этой сфере относятся многие конституционные

нормы о свободе слова, печати, информации, научной и иной творче-

ской деятельности, свободе преподавания (в высшей школе), защите

памятников истории и культуры и

т.д.

Практической деятельностью по обеспечению этих норм в разных

странах занимаются многие

органы

государственного управления: ми-

нистерства печати или информации, просвещения или высшего обра-

зования, культуры, комитеты по охране памятников культуры и др.

Действуют государственные издательства, теле- и радиокомпании, из-

даются

государственные

(правительственные и др.) газеты и журналы.

В России к этой сфере примыкает деятельность Министерства инфор-

мационных технологий и связи РФ. Культура связана со спортом и

ту-

ризмом, а в этой части важная роль принадлежит Министерству транс-

порта РФ, агентствам воздушных сообщений. Свободу собраний на

открытом воздухе, уличных шествий и демонстраций обеспечивает

милиция. Экономика обеспечивает культуру необходимыми матери-

альными ресурсами. Словом, почти нет такой отрасли управления, ко-

торая стояла бы особняком от вопросов культуры.

Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и мате-

риальное выражение (музеи, библиотеки, архитектура, архивы и т.д.),

но в данном случае эти материальные средства в конечном счете пре-

следуют цели духовного развития личности. Поскольку культура име-

ет материальный элемент, она лучше поддается государственному ре-

гулированию, чем сфера чисто духовных интересов. Однако и в том, и

в другом случае государственное регулирование имеет весьма ограни-