Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Государственное и муниципальное управление — системное управление 13

данных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются ре-

гулированию со стороны человека (коллектива).

Управление является также особым видом связей в системе субъ-

ект

—

объект. Это — активная и организующая деятельность. Она мо-

жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек

способен быть лидером политической партии или руководить пред-

приятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским

транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не

все явления, события или состояния могут быть предметом управле-

ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения

или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту

бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по-

ставленная в 70-х

гг.

XX в. в Китае — путем «большого скачка» по-

строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен-

но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль-

тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на

должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому

стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре-

зультата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее

не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не

достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли-

нейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые

связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ-

ляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком

технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет ав-

томобилем, но способы применяемого управления определяются во

многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, вело-

сипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципаль-

ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на-

селения на мероприятия органов государства и местного самоуправле-

ния может изменить и часто изменяет управленческие решения, за-

ставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом

процессе могут поменяться местами, объект становится действующим

субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил

доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обрат-

ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле

как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив-

ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре-

зультате забастовки работников), но в государственном и муници-

пальном управлении для характеристики обратных связей термином

Глава

Государственное

муниципальное

управление

«управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые

связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управле-

ния.

Техничес

кое управление,

натгример,

железнодорожным транспор-

том (расписание поездов, установление автоматических систем на пе-

реездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделения-

ми, а последнее от управления в сфере пенсионного обеспечения.

В государственном и муниципальном управлении используются раз-

ные приемы, в том числе технического характера (организация рабо-

ты канцелярии государственного учреждения, руководство размноже-

нием бюллетеней для голосования избирателей), но управление тех-

ническими системами, существующими в обществе, в данном курсе

не рассматривается. Государственное и муниципальное управление

изучается как разновидность общественной, социальной деятельности

людей, как часть и решающий

элемент,

ядро публичного управления в

обществе.

Системность государственного и муниципального управления.

Общество, его различные

коллективы

сложные системы,

где

действу-

ют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частно-

сти, означает, что общество, его коллективы управляются системным

(иногда говорят структурным) и

бессистемным,

(бесструктурным)

способами. При системном управлении информация (включая указа-

ния, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специ-

альной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управ-

лении информация,

распространяв

свободно или по случайным це-

почкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже мо-

жет оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный

желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на

начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктур-

ное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены,

создается общественное мнение, которое воздействует на управляюще-

го, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример.

Па деле многие массовые процессы социального управления в общест-

ве, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспита-

ние подрастающего поколения, демографические процессы — рожде-

ния, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государст-

венного и муниципального управления могут лишь частично воздйст-

вовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Система - это единство элементов и их связей. Государственное и

муниципальное управление системное управление. Оно характери-

зуется единством и дифференциацией:

общих и частных задач, це-

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

лей, принципов; 2) органов и институтов управления (включая инсти-

туты непосредственной демократии, о

которых

говорится ниже);

3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных

условий управления.

Государственное и муниципальное управление — только часть

(хотя и важнейшая) регулирующей социальной деятельности в обще-

стве. Органы и должностные лица государства, местного самоуправ-

ления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общест-

венные отношения или отношения, приобретающие общественное

значение (например, все отношения между супругами, родителями и

детьми регулируются законами государства о браке и семье). Госу-

дарственное и муниципальное управление не может и не должно ре-

гулировать многие отношения в обществе (например, отношениям

людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения

не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не

регулирует детали внутренней деятельности добровольных общест-

венных объединений). Его задача — регулирование жизнедеятельно-

сти территориальных публичных коллективов в рамках государства,

субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных

образований (о них — ниже). В данном учебнике такое регулирова-

ние рассматривается не только с юридических позиций и не только

как администрирование, а с позиций широкого подхода, включая дея-

тельность всех органов и должностных лиц государства и местного са-

моуправления, а также роль институтов непосредственной демокра-

тии,

(референдум и др.).

Хотя такое управление осуществляется органами, несколько от-

личающимися по своей природе (государственными и муниципаль-

ными), разными способами, разными органам]!, в неодинаковых фор-

мах, оно имеет единую стратегию. Структура органов государствен-

ного и муниципального управления, основные формы и методы их

деятельности базируются на одинаковых наиболее общих принци-

пах. Поэтому в курсе говорится о системе государственного и муни-

ципального управления, что и является предметом изучения (другие

вопросы, выходящие за пределы системы, затрагиваются в курсе

лишь частично). Вместе с тем, система государственного и муници-

пального управления — сложная система, имеющая комплексный ха-

рактер. Она, в свою очередь, состоит из двух подсистем (систем): го-

сударственного и муниципального управления.

Название курса неразрывно связано также с понятиями «государ-

ство» и «муниципальное образование». В общественных науках госу-

дарство рассматривается в разных аспектах: как политическое сооб-

щество людей в государственных границах, как особая организация в

Глава 1. Государственное и муниципальное управление

обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государст-

во изучается прежде всего как управляющая система. Система госу-

дарственного и муниципального управления — это целостная система

управления делами общества путем использования единой по своей

природе публичной власти народа.

Муниципальное управление также изучается как управленческая

система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального об-

разования и называется «местное самоуправление». Муниципальные

образования - это особые территориальные публичные объединения

населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные

органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных

коллективов населения муниципальных образований есть своя власть

по решению вопросов местного значения под свою ответственность.

Его основа - муниципальная публичная власть того или иного террито-

риального публичного коллектива населения села, города, района и т.д.

по управлению местными делами локального образования внутри госу-

дарства.

Государственное и муниципальное управление в России, как и в

других странах, имеет много различных сторон: управление экономи-

кой, социальными и политическими процессами, культурой, некото-

рыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имею-

щим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера

регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъ-

ектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных обра-

зованиях. Каждая из них имеет своп особенности. Управление финан-

сами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйст-

вом - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, город-

ским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем желез-

нодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобраз-

ные формы, приемы, методы в различных сферах жизни изучаются

специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студен-

там общие знания о системе государственного и муниципального

управления.

§ 2. Государственное и муниципальное управление

как отрасль знания и учебная дисциплина

Управление и различные отрасли знаний. Поскольку государствен-

ное и муниципальное управление, публичное по своей природе, явля-

ется неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитар-

ные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касают-

ся этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муници-

§ 2. Гос. и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 17

пальном

управлении и в процессе создания знаний о нем широко

используются методы и данные других, негуманитарных наук. В госу-

дарственном и муниципальном управлении все шире применяются ав-

томатические системы, современная техника, а знания о нем формиру-

ются в том числе на базе использования математических методов, ки-

бернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению пробле-

матики государственного и муниципального управления, тех или

иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее

общие законы природы, общества, человеческого мышления, изуча-

ет объективную необходимость управления, в том числе в обществе,

его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны

управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассмат-

ривает государственное и муниципальное публичное управление в

его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, про-

фессиональными и иными слоями населения. Политология рассмат-

ривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к

политическим институтам, входит в сферу политических отноше-

ний. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называ-

лась «политическая экономия») изучают управление в связи с эко-

номикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования). Процесса-

ми управления, включая государственное и муниципальное как

часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя

особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными

системами изучает

синергетики.

Поскольку различные стороны публичного управления регулиру-

ются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государст-

венного и муниципального управления (органы, полномочия и др.)

изучаются многими юридическими науками: теорией государства и

права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (консти-

туционное регулирование), административным правом (деятельность

исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государст-

венного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает.

государствоведение. Существует специальная юридическая дисципли-

на

—

муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов госу-

дарственного и муниципального управления. В гражданском праве

это, например, вопросы управления государственной собственностью

(оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом —

правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в

земельном — правила отвода земель из государственного или муници-

пального земельного фонда, в гражданском и уголовном процессе —

2 - 7977

18 Глава 1.

Государственное

и муниципальное управление

управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответст-

вии с процессуальными нормами закона и т.д. Вопросы управления

изучаются в земельном, финансовом, таможенном праве и др. Вряд ли

можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов

публичного управления.

Специальные курсы государственного и муниципального

управления и основные подходы к обучению.

11очти

во всех странах

существуют специальные курсы, изучающие государственное и му-

ниципальное управление. В России эти курсы иногда разделены: от-

дельно изучается государственное управление, отдельно — муници-

пальное. С юридических позиций первое изучается административ-

ным правом, второе - муниципальным. Кроме того, в специализиро-

ванных (управленческих) вузах и на специализированных факульте-

тах существует множество дисциплин по различным сторонам управ-

ления (управление промышленностью, транспортом, культурой

и т.д.). Во многих вузах, готовящих менеджеров, есть дисциплина

«Система государственного и муниципального

управления».

Она

входит в федеральный компонент высшего образования по специаль-

ности «Государственное и муниципальное

управление».

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «пуб-

личная администрация» (public administration), «публичное управле-

ние»

(public management, public government), «административные нау-

ки»

(administrative sciences). В них речь идет в основном о государст-

венном управлении. В меньшей степени распространены курсы, по-

священные муниципальному управлению. Они называются обычно

«местное управление», и в них вместе рассматривается организация и

деятелшость

как органов государства на местах, так и органов местно-

го самоуправления.

Дисциплины, посвященные допросам публичного управления, в за-

падных университетах стати изучаться еще столетия назад, хотя пред-

ставляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До

50-х

гг.

XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий

(«камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в

рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50-60-х

гг.

XX в.

в науке об управлении наблюдалась тенденция к созданию универ-

сальных, всеохватывающих теорий. В

50—60-х

гг. прошлого века обо-

значился переход к дифференциации, к углубленному изучению от-

дельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. разра-

батываются теории среднего уровня, развивается так называемый

неоинституциональный анализ. В настоящее время главное внимание

уделяется связям управленческих органов, их взаимодействию, мето-

§ 2. Гос. л муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

дам деятельности и т.д. Это характеризуется как динамический подход

к институтам управления.

Как правило, объектом изучения является деятельность государ-

ственных органов, а также так называемых публичных корпораций:

структур; учреждаемых как юридические лица органами государства

или муниципальными органами для оказания услуг населению, управ-

ления в сфере общественных потребностей (снабжение водой, элек-

троэнергией и др.). Муниципальные органы нередко трактуются как

«агенты» государственной власти, а их деятельность — как продолже-

ние государственной деятельности. Публичное управление в общест-

венных объединениях (корпоративное управление) в таких курсах не

рассматривается.

Имеют место два подхода к изучению публичного управления в за-

падных странах. Первый — экономический — требует применять в

управлении рыночные механизмы для улучшения администрирова-

ния и его удешевления. Такой подход подвергается некоторыми спе-

циалистами критике: считается, что он, в частности, снижает роль гра-

жданина, человека до потребителя управленческих (прежде всего го-

сударственных) услуг и клиента управленческих органов, а также за-

нижает роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе

«финансовых вызовов» (т.е. потребностей) и финансовых санкций, а

индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются

«разумным эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходи-

мое управление осуществлялось). Часть сторонников экономического

подхода (идеологи «нового публичного менеджмента») считают, что

управленческая работа (речь идет о государственном секторе) может

быть улучшена, если администратору платить не должностной оклад, а

оплачивать каждое его действие (заметим, что на практике это весьма

затруднительно).

Иную позицию занимают сторонники политического подхода (тео-

рии коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом

«голос и лояльность». Этот тезис включает контроль за управлением и

партиципацию граждан в управлении («голос»), а также добровольное

следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны

при их согласии, отсутствии возражений («лояльность»).

Лояльность означает, что у управленцев общие цели с управляемы-

ми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в целостности

жизненных порядков. Партиципация — не только и не столько участие

в выработке решений, сколько добровольное участие в их реализации, а

также самостоятельные (в том числе трудовые) инициативы населения

в решении «общих дел». Сторонники политического подхода требуют

демократизации управления, большей открытости. В конце XX — нача-

20 Глава 1. Государственное и муниципальное управление

ле XXI в. во многих странах принято законодательство, получившее на-

звание «законы об открытых окнах». В соответствии с ними каждый

гражданин (в большинстве стран также лица без гражданства и ино-

странцы) может за сравнительно небольшую плату получить по своему

требованию копию любого управленческого акта (включая правитель-

ственные), если такой акт не имеет секретного характера.

В странах тоталитарного социализма

(КНДР,

Куба и др.) в качест-

ве публичного управления изучается лишь государственное управле-

ние, поскольку концепция местного (муниципального) самоуправле-

ния отвергается. Советы (органы типа советов) и подчиненные им ор-

ганы рассматриваются как органы государственной власти. При под-

ходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма

(руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения

властен и др.) с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао

Цзэдуна

и Дэн Сяопина в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в

КНДР и т.д.). Кроме того, преподаются приближенные к практике

дисциплины: государственное строительство и партийное (коммуни-

стической партии) строительство.

Методология и методы изучения государственного и муници-

пального управления. В науке о публичном управлении (государст-

венном, муниципальном, корпоративном) существуют различные

школы, объединяющие ученых-единомышленников. О некоторых из

них упомянуто выше. Вместе с тем имеются различные методологи-

ческие подходы, методологические установки, которые существенно

разделяют многих исследователей. Это — тоталитарный,

Х1.емократи-

ческий и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты де-

лаются на необходимости сильной государственной власти (в неко-

торыхслучаях — диктатуры определенного социального слоя в обще-

стве или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактиче-

ское слияние органов государства, правящей партии (обычно — ком-

мунистической, но бывают и другие ситуации), общественные

объединения подчинены правящей партии и органам государства,

местное самоуправление отменяется, все органы публичного управ-

ления в территориальных коллективах объявляются органами госу-

дарственной власти. При тоталитарном подходе к управлению дейст-

вует административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного и муниципаль-

ного управления представлены огромным количеством различных

школ, в том числе связанных с идеями «государства-зла» и «госу-

дарства-добра», «государства — ночного сторожа» и государства -

§ 2. Гос. и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

всесильного регулятора, отстаивающих приоритет экономических

или политических методов управления, концепциями государства

всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благопри-

ятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной

бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с

одной стороны, разделения государственного и муниципального

управления, с другой — характеризующими муниципальные органы

как «агенты государства». При всех различиях демократические кон-

цепции опираются на общие постулаты управления — общечеловече-

ские ценности, принципы политического и идеологического плюра-

лизма, разделения властей, господства права, признание местного са-

моуправления и

т.д.

Государственно-религиозный

(теократический, клерикальный)

подход к публичному управлению типичен для государств мусульман-

ского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия и др.).

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении свя-

заны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием

выборов в органы государства (они заменяются назначением монар-

хом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо уча-

стия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в

установленные дни любого «правоверного» главой государства, кото-

рый одновременно является имамом — религиозным главой, и членами

его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либераль-

ных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохрани-

лись лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение

женщин к политике и государственной службе, хотя такие права зако-

ном им предоставлены, аш-шура превратилась в подобие частично из-

бираемого консультативного парламента при президенте).

При изучении государственного и муниципального управления

используются различные общенаучные и специальные методы. Среди

научных методов важное значение имеют анализ

синтез. С их помо-

щью, например, выделяются ветви государственной власти (законода-

тельная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государ-

ственного аппарата (в широком смысле), муниципального образова-

ния, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его

помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе

законности в управлении), метод формализации (он помогает, напри-

мер, создавать различные классификации), сравнительный метод

(позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного

управления), количественные методы (в том числе статистические,

свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнози-

рования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей

22 Глава i.

Госуларствеуое

муниципальное управление

власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления

на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссозда-

ние тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практи-

ческая проверка деятельности тех или иных органов управления в ус-

ловиях, созданных экспериментатором).

При применении к изучению государственного и муниципального

управления многих общенаучных методов они имеют определенные

особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государствен-

ности, муниципального управления часто невозможно (нельзя, напри-

мер, искусственно создать второе правительство с иными полномо-

чиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятель-

ности). Свои ограничения имеют методы моделирования, экстраполя-

ции и некоторые другие.

При изучении государственного и муниципального управления

широко используются исторический метод (например, путем исполь-

зования исторических данных выявляются тенденции

государствен-

ногоуправления),

конкретно-сфциологическиеметоды

приемы (анке-

тирование, интервью, опросы населения, государственных и муници-

пальных служащих),

социально-качественные

методы исследования

(например, для выявления социальных предпочтений разных групп

служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих

государственное и муниципальное управление), сравнительно-право-

вые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, кон-

трастирующее сравнение) методы.

Важнейшее значение при изучении государственного и муници-

пального управления имеют методы наблюдения за деятельностью

соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации

(например, организация соответствующих деловых

игр,

копирующих

определенный вид деятельности органа государства или местного са-

моуправления), различные частные методики, изучение документов,

статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массо-

вой информации.

Система курса. Курс состоит по существу из трех частей. Сначала

рассматриваются некоторые наиболее общие вопросы государствен-

ного и муниципального управления. Они как бы «выносятся за скоб-

ки», чтобы не возвращаться к ним в дальнейшем. Затем рассматрива-

ется отдельно государственное и муниципальное управление.