Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 63

ясность и однозначность сообщений (указаний, докладных за-

писок и т.д.). Не следует стремиться в одном предложении документа

выразить слишком много мыслей;

2) полнота. Упрощение информации, ее частичное представление

может исказить события и картину управленческих действий;

3) краткость. Длинные и бессвязные докладные записки, приказы,

послания только вредят делу, запутывают его и затрудняют принятие

решения;

4) конкретность. По абстрактным сообщениям и отчетам («усили-

ли», «приняли меры», «мобилизовали все силы» и т.д.) трудно пред-

ставить действительную картину состояния дел;

5) объективность. Сообщение бесполезно и даже вредно, если оно

неверно.

Учет, контроль, анализ. Контрольно-аналитическая функция ме-

неджмента предполагает учет, контроль и анализ. Они возможны, а

часто необходимы на каждом этапе менеджмента и реализуются в раз-

ной последовательности.

Какой-либо

учет, хотя бы без документального оформления, руко-

водитель ведет всегда. Он держит в памяти задания, поручаемые госу-

дарственным служащим, и учитывает их, стремясь распределять их

равномерно. Формализованный учет (хотя бы в виде записей) ведется

во всех органах, он необходим в частности при подготовке отчетов о

работе за

год

и т.д.

Более сложные формы учета связаны с созданием картотек (при-

мером является каталог библиотеки), специальные формы учета суще-

ствуют для персонала (карточка государственного служащего, личное

дело, трудовая книжка, куда записываются продвижения по службе,

поощрения). Среди технических средств наиболее надежным и эффек-

тивным является компьютер. Он позволяет быстро отыскать любые

занесенные в файл сведения.

В отношении явлений, которые функционально подконтрольны

соответствующему государственному, муниципальному органу, долж-

ностному лицу, ведется текущий, оперативный учет. Все государст-

венные органы собирают и обобщают статистические данные. Мили-

ция ведет учет разного рода правонарушений, органы охраны природы

подсчитывают число животных на определенной территории, органы,

ведающие землеустройством, учитывают число сделок с землей в оп-

ределенном районе и т.д. Эти данные собираются десятки лет. Обра-

ботка учетных данных позволяет установить, во-первых, состояние тех

или иных явлений, а во-вторых, тенденции их развития. Выявив те

64 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

или иные тенденции, можно принять соответствующие управленче-

ские меры (например, разрешить или запретить охотникам отстрел

зверей в определенных регионах).

Разносторонний характер и множество форм присущи надзору

контролю. Эти два функциональных института близки между собой,

но в них есть различия. Надзор предполагает установление фактов

(акты проверок и др.) и сообщение компетентным органам для при-

нятия мер. Сам надзирающий орган обязывающие управленческие

меры не принимает. Контроль связан с принятием решения по суще-

ству. Он может иметь своим следствием признание какого-либо пра-

вового акта недействительным, а то и наложение штрафа (иного

взыскания) на лицо, допустившее крупные недостатки в работе.

В государственном и муниципальном управлении контроль направ-

лен прежде всего на соблюдение законности и дисциплины. Это кон-

троль по подчиненности

Каждый

руководитель обязан с этой точки

зрения осуществлять контроль за деятельностью подчиненных, на

него возложен внутренний контроль. Он повседневно проверяет

явку на работу, соблюдение трудового режима, осуществляет проме-

жуточный контроль выполнения задания, заслушивая информацию

подчиненных, их отчеты и доклады. Руководитель может проверить

выполнение задания с выездом на место, в беседе с руководителями

и работниками

того

объекта, деятельность которого он поручил

проверить государственному служащему. Контроль может осущест-

вляться путем проведения совещаний и обсуждения на них решае-

мой проблемы.

В сфере государственного и муниципального управления осущест-

вляется также

внешний

надзор

контроль: со стороны вышестоящих

органов, со стороны специализированных органов государственного и

муниципального контроля (федеральным законом с 1 января 2006 г. в

муниципальных образованиях предусмотрено создание спецального

контрольного комитета). Парламент, например, может создать следст-

венную комиссию для расследования деятельности определенного ор-

гана или учреждения. Его счетная палата проверяет исполнение госу-

дарственного бюджета в отдельных учреждениях. Действуют органы

конституционного контроля (Конституционный Суд РФ, конститу-

ционные и уставные

суды).

Почти в каждом министерстве и ведомстве

в России есть служба, департамент, иное подразделение, осуществ-

ляющее от имени ведомства надзорные полномочия в отношении под-

чиненных и неподчиненных структур по профилю своей деятельности

(например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 65

науки в Министерстве образования и науки РФ, Федеральная служба

по надзору в сфере транспорта в Министерстве транспорта РФ)

По результатам внутреннего и внешнего надзора и контроля дела-

ются соответствующие выводы, позитивные и негативные. Нередко

такие выводы делаются в отношении конкретных руководителей и го-

сударственных служащих (поощрение за добросовестный труд, взы-

скание за плохую работу и др.).

Учет, надзор, контроль — предпосылка для аналитических выводов

о состоянии дела, о деятельности конкретных служащих. Такой анализ

должен быть всесторонним и глубоким. Нельзя делать умозаключения

на основе какого-то одного факта, ибо почти всегда факту может быть

противопоставлен контрфакт. Необходимо учитывать совокупность

фактов и внешних обстоятельств, например внешние помехи, которые

воспрепятствовали точному выполнению задания и которые было не-

возможно преодолеть.

Результатом анализа является определенное умозаключение, в

со-

ответствии с которым принимается управленческое (основное или

промежуточное) решение. Оно порождает новый цикл управленческо-

го процесса.

Лидерство руководителя и стиль руководства. Важный компо-

нент руководства — лидерство, т.е. способность влиять на людей, по-

буждать их действовать для выполнения цели. Должность руководи-

теля не означает автоматическое лидерство. Задача руководителя —

стать не формальным, а подлинным лидером. Наиболее удачное соче-

тание: руководитель одновременно и лидер, и хороший управляю-

щий.

К руководителю предъявляется ряд профессиональных

требова-

ний. В их числе:

концептуальность (он должен хорошо знать деятельность сво-

его подразделения в целом, обладать навыками стратегического пла-

нирования);

2) полная осведомленность (он должен знать возможности своего

подразделения, вышестоящих и нижестоящих органов, смежных орга-

низаций, а также уровень профессионализма и деловые качества своих

сотрудников);

3) аналитичность (способность диагностировать проблему и при-

менять различные методы анализа для ее решения);

4) настойчивость и методичность в достижении цели;

В отношении государственного и муниципального управления осуществляется

также общественный контроль со стороны населения, общественных

объединений,

граждан. Он имеет другие формы и не входит в понятие менеджмента.

5 - 7977

66 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

5) итеративность (способность быстро реагировать на события);

6) умение понятно изложить и передать свои идеи;

7) коммуникабельность (умение правильно строить отношения

внутри организации и за ее пределами);

8) определенный уровень знаний не только по своей профессии, но

и по смежным вопросам.

Вместе с тем существуют определенные ограничения для занятия

должности руководителя. Это:

1) неспособность определять цели;

2) недостатки личного развития (в частности, неспособность к обу-

чению);

3) неспособность принимать решения;

4) неумение владеть собой;

5) неумение формировать коллектив;

6) неумение влиять на людей и вовлекать их в работу;

7) неумение прислушиваться к мнению коллег и подчиненных

др.

Руководитель-лидер использует разные стили управления.

Стиль — это совокупность конкретных способов взаимодействия ру-

ководителя и подчиненных. Эти способы зависят от характера органи-

зации (в отделении милиции стиль руководства иной, чем в научно-

исследовательском институте), уровня культуры, сложившейся ситуа-

ции, привходящих факторов.

Наиболее распространенным в государственном и муниципальном

менеджменте считается авторитарный стиль. Он малокоммуникабе-

лен и характеризуется приказной, распорядительной формой общения

с подчиненными, как правило, без разъяснений деталей дела.

Демократический стиль чаще присущ менеджерам в децентрализо-

ванных организациях, в государственных и муниципальных учрежде-

ниях.

Такой руководитель, прежде чем отдать распоряжение, советует-

ся с подчиненными, принимает во внимание их рекомендации. Демо-

кратический стиль тоже имеет две разновидности: консультативно-де-

мократический и метод группового участия. В первом случае

руководитель ограничивается консультациями с подчиненными, хотя

и не всегда принимает во внимание их мнение, даже если в нем есть

«рациональное зерно». Так поступает иногда руководитель кафедры

государственного вуза при распределении учебных поручений среди

членов

кафе/фы.

Метод группового участия предполагает привлече-

ние подчиненных к определению цели подразделения, к совместной

работе и контролю. Он применяется руководителями, например, при

выборе темы коллективной монографии в секторе государственного

научно-иссле/швательского

института.

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 67

Управление конфликтными ситуациями. Конфликт — столкнове-

ние противоположных интересов, целей, тенденций, позиций. Он мо-

жет иметь двусторонний характер (например, начальник и подчинен-

ный, группа подчиненных, выступающих против другой группы) и бо-

лее сложный, многосторонний (множество участников, каждый из ко-

торых выступает с собственными требованиями).

Причины конфликтов многообразны. Они могут иметь объектив-

ный и субъективный характер. Объективные причины связаны с рас-

пределением ресурсов (они всегда недостаточны, по крайней мере по

представлениям данной организации, ее членов и руководства), с не-

обходимостью выполнять задания совместно или взаимозависимые

задания (неизбежны различия в подходах, хотя бы частного характе-

ра), с различиями в целях, которые ставят перед собой государствен-

ные и муниципальные служащие, их группы, подразделения в органи-

зации. К конфликту могут привести различия в представлениях о цен-

ностях (например, персонал научно-исследовательского подразделе-

ния ценит свободу и независимость, возможность творческого поиска,

и если руководитель будет излишне придирчив к дисциплине и срокам

выполнения работы, когда автор считает, что он еще не пришел к окон-

чательным выводам, конфликт может оказаться неизбежным). Кон-

фликты нередко связаны с личностными качествами руководителя и

подчиненных.

В центре конфликта обычно находится руководитель, государст-

венный, муниципальный менеджер, администратор. Он не должен ос-

тавлять конфликт без внимания, делать вид, что ничего не происходит.

Его

задача — увидеть назревающий конфликт, вовремя вскрыть его

(фактор времени может стать решающим) и разрешить всеми доступ-

ными средствами. Тактичное поведение, соответствующий стиль ру-

ководства может предотвратить конфликт, заглушить его, не дав раз-

гореться.

Существует множество классификаций конфликтов. Главное раз-

личие заключается между функциональными

дисфункциональными

конфликтами. Не всякий конфликт — негативное явление. Если он

способствует решению служебной задачи, делает процесс принятия

решений группой более эффективным, обеспечивает самореализацию

личности государственного, муниципального служащего, способству-

ет раскрытию его способностей и потенциала, — такой конфликт явля-

ется функциональным (конструктивным). Он дисфункционален (де-

структивный конфликт), если в его основе лежит стремление добиться

своекорыстных интересов, одержать победу любой ценой, а не жела-

ние решить возникшую проблему. Такой конфликт имеет разруши-

68 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

тельный характер, вызывает ухудшение морально-психологической

ситуации в коллективе, ведет к срыву заданий, отрицательно сказыва-

ется на личных контактах между членами коллектива, порождает вра-

ждебность, текучесть кадров и т.д.

Предвестником конфликта является стресс (напряжение) в кол-

лективе или у отдельного его члена. Причинами стресса работника мо-

гут быть личные неприятности (смерть близких людей, развод, бессон-

ница, употребление алкоголя и др.), неприятности организационного

характера (неопределенность служебного положения, плохие условия

работы, неверное отношение начальника, изменения в руководстве ор-

ганизацией и др.). Стресс в коллективе может быть связан с реоргани-

зацией, назначением нового, нежелательного для коллектива началь-

ника и т.д. Определенное напряжение в работе допустимо и даже мо-

жет быть полезно для активизации деятельности коллектива, напри-

мер, при выполнении срочных заданий. Чрезмерный и постоянный

стресс снижает эффективность управленческой деятельности органи-

зации, и руководитель должен принимать меры, чтобы исключить та-

кие состояния. Чрезмерный стресс — прямая дорога к конфликту.

Конфликт состоит из нескольких этапов и развивается как про-

цесс.

На первом этапе складывается конфликтная ситуация (намети-

лись противоречия, но открытого столкновения еще нет). Предпосыл-

кой конфликта может стать интрига, распространение слухов, каких-

то порочащих сведений и т.д. Если конфликт возник, то в нем участву-

ют разные стороны, это могут быть оппоненты (лица с разными

nozixo-

дамн

к решению задачи), подстрекатели, организаторы, пособники, не-

посредственно в конфликте не участвующие. Задача администратора,

менеджера

локализовать назревающий конфликт (если его не удает-

ся заглушить или ликвидировать).

Второй этап конфликта - инцидент. На этой фазе противостояние

становится открытым. Руководителю следует стремиться предвидеть

возможность инцидента и не дать конфликту развиться. Иногда, на-

против, тлеющая предконфликтная ситуация тягостна, и инцидент мо-

жет повести к конфликту, который разрядит обстановку.

Третья фаза - открытое противоборство. Оно может привести к

словесной агрессии (выдвижение обвинений, оскорбления и др.),

травле отдельных государственных или муниципальных

служащих,

саботажу (сознательным действиям, причиняющим ущерб управле-

нию и другим сотрудникам организации), бойкоту (уклонению от слу-

жебных обязанностей), к расколу организации на враждующие группы,

к массовым стихийным или организованным беспорядкам. Обязан-

ность руководителя принять все меры к восстановлению служебных

отношений в организации и ее действенности, не позволять личным

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 69

отношениям влиять на качество выполнения служебных обязанно-

стей.

Руководитель должен уметь не только устранять нежелательные

конфликты, но и управлять ими, а также использовать конфликт в ин-

тересах улучшения работы государственных, муниципальных организа-

ций и их сотрудников. Прежде всего можно прибегнуть к стратегии ухо-

да от конфликта. При этом успех достижим, если стороны поняли, что

для противостояния нет оснований и его продолжение бессмысленно.

Однако если причины конфликта сохраняются, уход от конфликта ни-

чего не дает. Напротив, замедление с разрешением конфликта может

привести к тому, что он примет разрушительный характер.

Возможен путь приспособления к конфликтной ситуации, путь час-

тичных уступок с какой-либо стороны. Таким способом невозможно

решить проблему окончательно. Этот путь, как правило, не ведет к ли-

квидации конфликта, а

улучшение-ситуации

имеет лишь внешний и

временный характер.

Суть стратегии окончательного разрешения конфликта (идеаль-

ный вариант) состоит в совместном поиске и устранении причин, по-

родивших конфликтную ситуацию, в добровольном сотрудничестве

сторон в прекращении противоборства. Такая стратегия выгодна и ру-

ководителю (она снимает напряженность в коллективе), и участникам

конфликта, и всем не участвующим в конфликте служащим. Руково-

дителю важно помнить, что конфликты, как правило, не «саморазре-

шаются». Надежды на это напрасны, уходит лишь время, осложняются

отношения в организации. Поэтому необходимо принять все организа-

ционные и иные меры для разрешения конфликта (если его не удалось

локализовать, а затем заглушить и ликвидировать), то такие меры

должны быть приняты в рамках закона, моральных установок.

Методы, используемые руководителем для разрешения конфлик-

та, обычно подразделяются на структурные и межличностные. Струк-

турные методы связаны с использованием изменений в структуре ор-

ганизации, перераспределением полномочий, переводом служащих на

другие должности, улучшением материальных и иных условий работы

организации и ее сотрудников.

Межличностные методы разрешения конфликта связаны с воздей-

ствием менеджера на поведение отдельных людей и их неформальных

групп внутри подразделения. Для преодоления межличностного кон-

фликта могут использоваться различные способы убеждения и принуж-

дения. Руководитель может ограничиться беседой с конфликтующими

служащими, может применить меры поощрения к служащему, которого

в чем-то ущемили (например повысить в должности, назначить пре-

мию, повысить в пределах тарифной сетки должностной оклад и т.д.).

70 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

К числу мер принуждения относятся замечание, выговор и другие меры,

вплоть до увольнения в соответствии с законом служащего, который по-

стоянно провоцирует дисфункциональные конфликты в коллективе,

мешая организации выполнять ее управленческие обязанности. Осно-

вания для увольнения должны соответствовать закону.

§ 6. Нормативная основа государственного

и муниципального управления

Виды регулятивных норм. Государственное и муниципальное управ-

ление (и в форме администрирования, и в форме менеджмента) осу-

ществляется на основе

определенных

правил, норм и в

соответствии

ними. В обществе существует много разных правил, которые исполь-

зуются в управленческой деятельности. Значительную роль играют

нормы

Хора/т,

особенно на том уровне,

где

управленческая деятель-

ность смыкается с публичной политикой (например, нарушение мо-

ральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой госу-

дарств,

правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение

высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на

отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее

требо-

ваний). Доверие и объективная информация, соблюдение требований

морали, порядочности, честности со стороны руководителей и подчи-

ненных необходимы на всех ступенях государственной и муниципаль-

ной службы, а также между управляющими и управляемыми.

В государственном управлении используются обычаи (например,

на должность председателя нижней палаты парламента обычно выби-

рается представитель крупнейшей фракции в палате, а его

заместите-

лями - представители других наиболее многочисленных фракций),

действуют иногда многовековые традиции (особое значение

они

име-

ют, например, в британском парламенте). При комплектовании госу-

дарственного аппарата, назначении на должности в

некоторых

странах

Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом

места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности.

Офом-

ную роль в управлении играют устанавливаемые государством стан-

дарты, технические правила (порядок обращения служащих с доку-

ментами, учет их обращения, пользование информационной базой

и др.). В деятельности различных органов, учреждений складываются

организационные нормы

обыкновения. Они используются, например,

при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гра-

жданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения соб-

рания и

т.д.).

§ 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления

Хотя неправовые нормы создаются не государством и не органами

муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразлич-

но к ним. Государство, органы местного самоуправления поддержива-

ют неправовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими

и воспитательными мерами, противодействуют другим, прямо запре-

щают третьи, если они не соответствуют интересам общества и проти-

воречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в неко-

торых религиозных сектах).

Право в государственном и муниципальном управлении. Основ-

ным нормативным регулятором государственного и муниципального

управления является право. В конечном счете многие другие нормы

восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми ак-

тами, а некоторые нормы морали или обычаев с течением времени

становятся правовыми. Право — это система государственных или

санкционированных (утвержденных) государством норм (обязатель-

ных правил поведения), выражающих, с одной стороны, общие инте-

ресы всего данного политического сообщества, а с другой — волю до-

минирующего в государстве определенного социального слоя (в демо-

кратическом государстве — большинства населения), исходящих из

принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государ-

ственным принуждением. В данном определении — несколько его со-

ставляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляет-

ся наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые

установлены или санкционированы органами государства. Правовые

нормы содержатся также в нормативных правовых актах субъектов фе-

дераций, в актах муниципальных образований, но

конечном счете они

издаются на основе конституции и законов государства. Правовые акты

имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализован-

ным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве. Важ-

нейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии

нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России

регулируется большим объемом законов. Важнейшие среди них феде-

ральные конституционные законы (например, о Конституционном

Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ), феде-

ральные законы о Правительстве РФ, о государственной службе РФ,

определяющие положение и деятельность многих других органов (су-

дов, прокуратуры, центрального банка и др.), федеральный закон об

общих принципах организации местного самоуправления в РФ и др.

В субъектах РФ действуют свои конституции (уставы) и законы, опре-

деляющие деятельность их органов, государственной службы субъек-

72 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

та РФ, законы о местном самоуправлении в данном субъекте РФ, о му-

ниципальной службе. Следующее место в иерархии регулирования го-

сударственного и муниципального управления занимают указы Пре-

зидента РФ (в частности, о системе государственной службы),

постановления Правительства РФ, Особое место принадлежит поста-

новлениям органов конституционного контроля (конституционных

судов, конституционных советов и др.), публично-правовым догово-

рам (например Федеративный договор России с ее субъектами

1992

г.).

В некоторых странах (в основном странах англосаксонского

права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения

высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рас-

сматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусуль-

манских странах — в Коране), в международно-правовых актах, рати-

фицированных

(утверж/1енных,

воспринятых) данным государством,

например, Международные пакты о правах человека 1966 г, В единич-

ных странах в качестве источника права при решении дел в суде ис-

пользуется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юри-

стов). Локальными (местными) источниками права могут быть раз-

личные акты субъектов федерации, политических и иных автономий,

акты органов местного самоуправления (в том числе их основопола-

гающие акты — уставы), В отличие от норм морали правовые нормы

обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться

под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со сторо-

ны государства. Поскольку право в своей совокупности регулирует об-

щественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеют соци-

альный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть

организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответ-

ственно — субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разно-

образные правила нормативных правовых актов относятся к самым

разным сферам жизни общества (гражданское, административное,

уголовное и т.д. право). К собственно управленческой деятельности

относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство

норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не

регулируют порядок осуществления государственной власти, управ-

ленческую деятельность органов государства или государственных

служащих, они посвящены другим вопросам.

Норма права в своей полной форме включает три составные части:

гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия

применения нормы, диспозиция определяет характер действия или

бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за

нарушение нормы.