Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1.

Субъект,

объект,

содержание государственного и муниципального управления 33

управления. Она тоже полезна для управления. Применяя такие меры,

необходимо заранее просчитывать эффективность управления: дости-

жение наилучших результатов в возможно более короткий срок с наи-

меньшими затратами материальных ресурсов и управленческой энер-

гии. Эффективность связана не с количественной стороной управле-

ния: избыточность управления (излишек управления) так же плоха,

как и его недостаточность (мало управления), а с его качеством.

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы

управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых

возможностей, управленческой техники и т.д.). Решая ту или иную

управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ре-

сурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна

быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее реше-

ние запоздало.

Прямые и обратные связи в государственном и муниципальном

управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должност-

ного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей

объ-

ектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчи-

ненность по службе), эпизодическим или временным (например, введе-

ние чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе

России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприя-

тия государственных органов по прекращению демонстрации, признан-

ной судом незаконной), а может быть мягким «управлением

дирижера»

или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления

характерно именно последнее. Конечно, в чрезвычайных ситуациях не-

обходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления рез-

ко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так

как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом прямых связей является не только внешний по отноше-

нию к управляющей системе объект, но и различные звенья внутри са-

мой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо

вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо

горизонтальные.

В последнем случае они сводятся к координации,

взаимодействию, субсидиарности, взаимопомощи по осуществлению

единых целей государственного или муниципального управления.

Воздействие субъекта управления на объект может соответство-

вать воле управляемого объекта — реакция согласия (гражданин доб-

ровольно принимает участие в выборах мэра города). Возможно доб-

ровольное подчинение (правительство Италии уходит в отставку в ре-

зультате вотума недоверия, принятого парламентом). Реакция объекта

3 - 7977

34 Глава 3. Структура

государственного

и муниципального управления

управления может не соответствовать воле «управленца» (реакция не-

согласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение

собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противо-

действия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае пря-

мые связи меняют свой характер, на первый план выступает принуж-

дение, а то и прямое насилие.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект

управления порождает, как и всегда, обратные связи. К субъекту управ-

ления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (не-

выполнении) управленческих «команд». Она собирается в «рецепто-

рах» управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать ор-

ганы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управ-

ление, аналитические центры (от них информация поступает к органам,

должностным

лицам,

принимающим решения). Система, работающая

без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях не-

зависимо от

того,

происходят они в сфере прямых или обратных связей,

информация имеет скачкообразный, неровный характер,

имею!

место

искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информа-

ции, отделение существенного от несущественного, обобщение мате-

риала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если

объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивле-

ние субъекту управления, последнему приходится на основе выводов,

сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно

может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать

другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение моди-

фицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о

поведении объекта управления опять оценивается управляющей систе-

мой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то обратное воздействие

(очень активное или почти незаметное) существует практически всегда,

если имеет место управленческий

процесс,

то прямые и обратные связи

носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержа-

ние в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на

основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов

кибернетики и информатики получило в западной литературе название

«системы ввода (информация) вывода (решение)».

Способы

выражения обратных связей могут быть активными

(действия в знак согласия с управленческим решением и, напротив,

протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны:

например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона,

демонстрация протеста (массовые выступления пенсионеров, инва-

лидов и некоторых других групп населения России в 2005 г. в связи с

Представительная, непосредственная и

«управленческая*

демократия 35

монетизацией льгот заставили органы государственной власти

(«управляющий субъект») изменить правовые акты), отказ избира-

телей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предла-

гаемого мэра города, критика действий правительства в печати и т.д.

В западной литературе особенно действенным способом активных

обратных связей считается

партиципация

— добровольное участие

населения в правительственных проектах и мероприятиях местного

самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения

качества управления. Именно от объекта поступает информация о

правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свиде-

тельствующие о сбоях или недостатках в системе

управления.

Быва-

ет, что управляемый объект не только неверно понимает «команды»

(например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в

связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъ-

екту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием не-

достатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время

и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и

к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым

увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности,

в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный

контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью

данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения об-

ратных связей, их содержания должны применяться соответствую-

щие меры.

§ 2. Представительная, непосредственная

«управленческая»

демократия в государственном

и муниципальном управлении

Представительная демократия. В государственном и муниципальном

управлении используются разные демократические формы и процеду-

ры деятельности его органов и должностных лиц. Важнейшей стороной

управления является использование институтов представительной и

непосредственной демократии. Не все такие институты применяются

на разных уровнях государственного и муниципального управления, их

значение неодинаково (муниципальный сельский совет совсем не то,

что парламент, а решения общегосударственного референдума имеют

иное значение, чем референдума в субъекте РФ). В данном параграфе

содержится лишь общая характеристика названных в заголовке поня-

тий; о конкретных институтах, формах, методах говорится ниже.

36 Глава

Структура государственного п муниципального управления

При использовании институтов представительной демократии на-

род осуществляет свою власть через избранных им представителей,

представительные органы. Это — парламенты государств, законодатель-

ные органы субъектов федераций и политических автономий, советы

или иные выборные коллегиальные

нормотворческие

органы админи-

стративных автономий и муниципальных образований. Именно они

принимают наиболее важные решения (законы, постановления), созда-

ют обычно наиболее

обшие

нормы поведения в масштабах страны (пар-

ламент) или иной территории (законодательный орган субъекта феде-

рации, городской совет и др.). Другие акты (кроме конституций) имеют

подзаконный характер, а референдарные законы принимаются редко

(кроме Швейцарии). В муниципальном образовании решения мэра так-

же не могут противоречить постановлениям коллегиального представи-

тельного органа.

Непосредственная демократия это форма прямого (непосредст-

венного) осуществления власти народом (в основном

гражданами-из-

бирателями) или форма

его

участия в осуществлении власти (некото-

рые формы участия допускают выражение мнения лиц, не являющихся

избирателями). Институты непосредственной демократии являются

важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими струк-

турами. Институты

непосредственного

осуществления власти (а следо-

вательно, управления) народом — это выборы депутатов представитель-

ных органов и должностных лиц общей компетенции - мэров муници-

пальных образований (до 2005 т. - губернаторов субъектов РФ)',

ре-

шающий референдум в его различных формах (общегосударственный,

в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв избирателями депутатов и

некоторых других выборных должностных лиц (в частности,

глав

адми-

нистрации муниципальных образований), народные голосования по оп-

ределенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изме-

нения границ муниципального образования).

Принято различать две главные избирательные системы: мажори-

тарную (от франц.

majorite

- большинство) и пропорциональную (от

лат. pro

portio

- по частям). Иногда используется «смешанная» систе-

ма: часть депутатов избирается по одной модели, а часть - по другой

(такая система существует в Германии, существовала в России до при-

нятия Федерального закона 2005 г.). При мажоритарной системе побе-

дитель (кандидат, список кандидатов) получает все места в представи-

тельном органе (соответственно одно в одномандатном округе, все — в

многомандатном). Различаются три вида мажоритарной системы: ква-

Израиле прямыми выборами избирался премьер-министр.

§ 2. Представительная, непосредственная и

«управленческая»

демократия 37

лифицированного большинства (для избрания нужно получить

и т.д. поданных и действительных голосов избирателей), абсолютного

большинства (нужно получить 50% + 1 голос), относительного боль-

шинства (получить больше голосов

по

сравнению с любым другим

кандидатом или списком кандидатов). При пропорциональной систе-

ме депутатские места делятся в пропорции к собранным разными спи-

сками партий голосам. Для распределения мандатов сначала вычисля-

ется тем или иным способом избирательная квота (избирательный

метр) — число голосов, необходимых для избрания одного кандидата.

Каждый список кандидатов (обычно — партийный список, в России —

только партийный) получает столько депутатских мест, сколько он

имеет квот.

Отзыв депутатов осуществляется путем голосования избирателей,

применяется только тот или иной вид мажоритарной системы. Депу-

татов парламента обычно (в том числе в России) отозвать нельзя. Ре-

ферендум — голосование избирателей по какому-либо проекту реше-

ния — проводится по мажоритарной системе. Есть и другие формы на-

родных голосований (особенно на местном уровне). Народная законо-

дательная (правотворческая) инициатива — сбор определенного числа

подписей избирателей под проектом закона, решения муниципального

представительного органа. В этом случае такой орган обязан рассмот-

реть закон. В России эта форма может использоваться на уровне субъ-

ектов РФ и муниципальных образований.

Более подробно все эти вопросы рассматриваются в соответствую-

щих главах учебника.

Институтами участия населения в управлении в общегосударст-

венном масштабе являются консультативные референдумы (их ре-

зультаты не имеют обязывающего характера)

официально объявлен-

ные всенародные обсуждения важных вопросов государственной жиз-

ни, вошедшие в практику телевизионные беседы Президента РФ с гра-

жданами по общегосударственной связи, выступления граждан со

своими предложениями в средствах массовой информации или иным

образом

, созыв общегосударственных совещаний и т.д. На уровне

субъектов РФ используются некоторые из этих форм, а также народ-

ная законодательная инициатива, гражданская инициатива (о них —

На общегосударственном уровне в России консультативный референдум не пре-

дусмотрен. Он возможен в некоторых субъектах РФ. На уровне муниципальных образо-

ваний

его

некоторым подобием является опрос граждан (об этом — ниже).

С 2005 г. принимаются дополнительные меры, чтобы все политические партии

(зарегистрированные) имели равный доступ к государственным средствам массовой ин-

формации.

38 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

ниже). В муниципальных образованиях российский Федеральный за-

кон 2003 г. предусматривает в качестве форм участия в управлении

правотворческую инициативу (предложение проекта решения, под-

держанного подписями определенного числа граждан), этот проект

представительный муниципальный орган обязан рассмотреть (не обя-

зательно принять); консультативный народный опрос избирателей;

публичные слушания (на них, например, обязательно должен выно-

ситься проект местного бюджета); содание территориального общест-

венного самоуправления и др.

Для непосредственного выражения своей воли граждане созывают

собрания, используют митинги, демонстрации, шествия, пикетирова-

ние. Эти публичные мероприятия, регулируемые в России федераль-

ным законом, могут иметь политическое значение и в этом случае мо-

гут быть организованы только гражданами. Собрание — это совмест-

ное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсужде-

ния каких-либо общественно значимых вопросов. Митинг - массовое

присутствие граждан в определенном месте для публичного выраже-

ния общественного мнения по поводу актуальных проблем преимуще-

ственно общественно-политического характера. Демонстрация ор-

ганизованное публичное выражение общественных настроений груп-

пой граждан в движении с использованием плакатов и иных средств

наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по за-

ранее определенному маршруту с целями привлечения внимания к ка-

ким-либо проблемам. Пикетирование - форма публичного выраже-

ния

мнений,

осуществляемая без передвижения и использования зву-

коусиления путем размещения у пикетируемого объекта одного или

более

граждан,

использующих плакаты или иные средства наглядной

агитации.

Частные вечеринки, встречи другей и т.д., в том числе иностран-

цев, лиц без гражданства правовыми актами не

регулируются.

Организаторами публичного мероприятия в России могут быть

один или несколько граждан (для митингов и собраний — с 16 лет, для

демонстраций, шествий, пикетирования с 18 лет), а также политиче-

ские партии, общественные и религиозные объединения (их отделе-

ния), например, для шествий. Организаторами не могут быть неде-

еспособные и ограниченно дееспособные;

лица,

содержащиеся в мес-

тах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения,

деятельность которых приостановлена или которые ликвидированы в

соответствии с

законом.

Организатор вправе, в частности, проводить

сбор добровольных пожертвований и подписей под резолюциями и

требованиями. Организатор публичного мероприятия обязан подать в

орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного само-

§ 2.

Представительная,

непбсредственная

«управленческая»

демократия 39

управления уведомление в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня

проведения мероприятия (при пикетировании одним лицом уведом-

ления не требуется, группой лиц — уведомление подается за три дня).

В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, мар-

шрут движения, дата, время начала и окончания, предполагаемое чис-

ло участников, формы обеспечения публичного порядка, организация

медицинской помощи, намерение использовать средства звукоусиле-

ния, фамилии, имена, отчества организаторов, уполномоченных ими

лиц, место жительства, телефоны организаторов.

Проведение публичных

мероприятий

запрещается в следующих

местах: 1) на территориях, примыкающих к опасным производствен-

ным объектам, путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах

отвода железных дорог, нефте-, газо-, продуктопроводах, на террито-

риях высоковольтных линий электропередачи; 2) на территориях, не-

посредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям

судов, местам лишения свободы; 3) в пограничной зоне без разреше-

ния пограничных органов. На территориях памятников культуры мо-

жет быть установлен особый порядок проведения публичного меро-

приятия. Порядок проведения мероприятий на территории Москов-

ского Кремля, Красной площади, Александровского сада определяется

Президентом РФ. Публичное мероприятие может проводиться только

в промежуток времени 7.00 23.00.

При получении уведомления соответствующий орган докумен-

тально подтверждает его получение и вправе изменить место, время,

численность участников, форму публичного мероприятия (если фор-

ма не соответствует закону), о чем он сообщает организатору не менее

чем за пять дней до мероприятия, вправе назначить своего уполномо-

ченного представителя для оказания содействия организатору, обес-

печивать общественный порядок. Если уведомление не соответствует

закону, формы публичного мероприятия нарушают административное

или уголовное законодательство, соответствующий орган государст-

венной власти или орган местного самоуправления незамедлительно

доводят до сведения организатора мотивированное предупреждение о

том, что в случае проведения заявленного мероприятия он и активные

участники могут быть привлечены к ответственности.

Уполномоченный представитель органа исполнительной власти

или местного самоуправления, присутствующий на публичном меро-

приятии, также вправе принять решение о приостановлении или пре-

кращении публичного

меротгриятия,

если оно противоречит закону.

Орган внутренних дел обязан назначить своего уполномоченного на

публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организа-

тору, а также может прекратить допуск граждан на мероприятие в слу-

40 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

чае нарушения предельной заполняемости помещения и требовать от

организатора удалить с мероприятия лиц, не выполняющих законных

требований организатора.

Публичное мероприятие может быть приостановлено, если проис-

ходит нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здо-

ровья до устранения нарушения. Если нарушение не устранено, пуб-

личное мероприятие прекращается. Оно прекращается также в случа-

ях угрозы жизни и здоровью, совершения противоправных действий

организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный пред-

ставитель государственного или муниципального органа дает указа-

ние организатору о прекращении публичного мероприятия и устанав-

ливает время (и дополнительное время), а при невыполнении этого со-

трудники милиции принимают необходимые меры для прекращения

мероприятия.

Организатор публичного мероприятия, должностные лица, упол-

номоченные, другие граждане не вправе препятствовать участникам

мероприятия высказывать свои мнения и действовать иным образом,

не нарушающим общественного порядка и регламента мероприятия.

Решения и действия органов объединений, должностных лиц, нару-

шающих право граждан на проведение публичных мероприятий, мо-

гут быть обжалованы в суд.

Публичное мероприятие не должно нарушать права и свободы

других лиц. Запрещается использовать публичное мероприятие для

насильственного изменения конституционного строя, разжигания ра-

совой, классовой, национальной ненависти, для пропаганды насилия и

войны. В то же время КоАП РФ запрещает любое

воспрепятствование

законным собраниям, митингам, демонстрациям, пикетам, устанавли-

вая за это административную ответственность.

Если в ходе публичного мероприятия нарушается прядок его про-

ведения, например, установленный маршрут движения демонстра-

ции, возникла опасность для жизни и здоровья граждан, нарушается

общественный порядок, публичное мероприятие может быть запре-

щено. Запрещаются также публичные мероприятия, если не были по-

даны заявления о их проведении или они не были разрешены. Орга-

ны внутренних дел вправе не допустить незаконное публичное меро-

приятие, в том числе с применением технических средств. Последние

запрещено применять при пресечении незаконных мероприятий нена-

сильственного характера, если они не нарушают работу транспорта,

связи, предприятий, учреждений, организаций. Лица, нарушающие

установленный порядок организации и проведения публичных меро-

приятий, несут ответственность в соответствии с административным

законодательством.

§ 2. Представительная, непосредственная и

«управленческая*

демократия 41

Как говорилось, коллективное публичное мероприятие должно

быть санкционировано соответствующими органами. На деле, в Рос-

сии проводятся несанкционированные собрания, митинги, демонстра-

ции. Их не рассеивают, если они не нарушают общественный порядок

или не прибегают к насильственным действиям. Участникам массо-

вых мероприятий запрещается иметь при себе оружие или специально

изготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть

использованы против жизни и здоровья людей.

Общественная палата РФ. Органом для выражения общественно-

го мнения является создаваемая в соответствии с Федеральным зако-

ном 2005 г. Общественная палата Российской Федерации. Она призва-

на обеспечивать взаимодействие граждан РФ с органами государства,

субъектов РФ, местного самоуправления в целях учета в деятельности

этих органов потребностей и интересов граждан, а также в целях осу-

ществления общественного контроля за деятельностью исполнитель-

ных органов на разных ступенях. Она строится на основе доброволь-

ного участия в ее деятельности граждан и некоммерческих объедине-

ний. В целях общественного контроля в рамках Общественной палаты

создаются особые внутренние структуры (комиссии и др.). Палата

формируется следующим образом. Президент РФ после консультаций

с общественными объединениями, академиями наук, творческими

союзами предлагает 42 гражданам РФ войти в состав Общественной

палаты. Будучи утверждены Президентом РФ, эти члены получают за-

явления от различных общероссийских, межрегиональных и регио-

нальных объединений о желании включить своих представителей в

Палату и на основе конкурсного отбора определяют еще 42 члена Па-

латы — по одному от того или иного общественного объединения. За-

тем эти 84 члена в соответствии с регламентом Палаты принимают в ее

состав еще 42 члена, по одному от общественных объединений. Срок

полномочий Палаты — два года. Досрочный отзыв члена Палаты не до-

пускается. Возглавляет работу Палаты избранный совет, в ее составе

создаются рабочие группы и др. Решения Палаты имеют форму заклю-

чений, предложений, обращений, носят рекомендательный характер.

Федеральные органы, органы субъектов РФ, местного самоуправ-

ления обязаны предоставлять Палате информацию, необходимую для

ее работы (кроме секретной и иной охраняемой законом тайны), со-

действовать ее членам в выполнении обязанностей.

В субъектах РФ создаются свои общественные палаты. Палата

парламента, Правительство РФ, некоторые другие органы государства

обеспечивают присутствие своих членов на заседаниях Общественной

палаты.

42 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

Управленческая демократия. Она находит выражение в периоди-

ческих выступлениях должностных лиц перед населением (на собра-

ниях

через средства массовой информации), в ответах на вопросы

граждан, в разъяснении тех или иных управленческих действий,

в приеме населения в установленные дни и часы. Граждане и неграж-

дане обращаются с предложениями, заявлениями, жалобами в органы

государственного и муниципального управления, к должностным ли-

цам, и последние обязаны в установленные сроки рассмотреть обраще-

ние и дать ответ. При органах управления существуют

различные

кон-

сультативные советы из представителей общественности, совет экс-

пертов и др. В последние годы во многих странах (в том числе в Рос-

сии) получило развитие законодательство об «открытых окнах»:

любой гражданин и иностранец может получить за плату копию

управленческого акта, включая решение правительства, если оно не

имеет секретного характера и

др.

В государственном и муниципальном управлении могут использо-

ваться иные институты. В странах мусульманского фундаментализма

(Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении игра-

ют религиозные нормы. В некоторых странах для управления исполь-

зуются общественные объединения (например, многие функции по

контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, вопросы

государственной аттестации научных кадров присвоение ученых

степеней и званий в России решают ученые советы и Высшая аттеста-

ционная комиссия, состоящие из научных работников, во Франции

арбитраж по торговым делам могут осуществлять предприниматель-

ские союзы, в России также есть третейские суды и др.).

Принципы государственного и муниципального управления. Ис-

следователи называют различные принципы управления и их неоди-

наковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А. Фай-

олем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с неко-

торыми

особенностями,

к государственному и муниципальному

управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате скла-

дываются следующие принципы государственного и муниципального

управления.

1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муни-

ципального управления необходимы право распоряжаться (полномо-

чия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется,

В России выдача такого акта зависит от

того,

является государственный орган

центральным или местным.