Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Институты, формы и методы в гос. и

муницип.

управлении 53

ловном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение

целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском —

торговля частных лиц ядами и т.д. Запреты связаны с наказаниями за

их нарушение. УК РФ, КоАП РФ в большей части состоят из норм о

запретах и наказаниях за их нарушения.

При нарушении закона (требований должного поведения, установ-

ленных государством, его органами, иными управляющими структу-

рами) возможны различные виды ответственности (уголовная, ад-

министративная, гражданская, иногда особо выделяют конституцион-

ную, материальную и другие виды). Предостережения об Ответствен-

ности содержатся во многих правовых актах. Конкретные формы

ответственности многообразны: ограничение свободы правонаруши-

теля, роспуск общественного объединения, систематически нарушаю-

щего свой устав, штраф, увольнение, понижение в должности, уплата

пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Одна из наиболее ост-

рых форм ответственности — репрессия, связанная с прямым насили-

ем. Незаконная демонстрация, если грубо нарушается общественный

порядок, применяются насильственные действия, вандализм, может

быть рассеяна с применением технических средств (напрмер водоме-

тов, слезоточивого газа).

Применяя те или иные методы государственного управления, со-

ответствующие органы, должностные лица используют конкретные

способы административного воздействия. К их числу относятся: ад-

ресные задания, назначение или освобождение от должности, регист-

рация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и

статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объ-

ектами государственной собственности, образование, реорганизация

или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или

отмена правовых актов подведомственных органов и должностных

лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связа-

ны управленческие процедуры, а также конкретные методики, приемы

и способы управления (выбор тех или иных из них связан с реальной

ситуацией). Среди них — подготовка и принятие решения, координа-

ция управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности, ор-

ганизационные, регистрационные, разрешительные или учетно-уведо-

мительные формы работы, консультативная и информационная дея-

тельность. Все государственные и муниципальные органы в разной

мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоя-

щие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятель-

ность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной тер-

ритории и т.д. Особые процедуры связаны с учетными, аналитически-

54 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

ми, программными формами работы, а также с отчетностью. В некото-

рых государственных органах, их подразделениях, в муниципальной

службе учет имеет очень важное значение (например, в отделах район-

ных военных комиссариатов учет призывников в армию, в муници-

пальных образованиях — учет избирателей).

§ 5. Администрирование и менеджмент

в государственном и муниципальном управлении

Государственное и муниципальное управление - наука и искусство.

В течение тысячелетий человечество выработало различные

способы,

средства, методы управления поведением людей. Среди них есть спо-

собы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание

и др.), и средства, используемые для управления группами людей, об-

ществом в целом (например, установление расистских привилегий в

фашистской Германии). На практике разграничить способы

индиви-

дуального и коллективного применения управленческих средств не-

возможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют

через восприятие их отдельным человеком, через человека), но и те и

другие в государственном и муниципальном управлении (в отличие от

других форм управления в обществе) всегда осуществляю

гея

с приме-

нением публичной власти. Именно различные способы, методы, сред-

ства применения публичной власти для управления поведением лю-

дей в определенных целях, классификация и оценка этих способов

(плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управле-

ния в обществе.

Управление

бывает эффективным, если оно опирается

на данные науки о нем.

Помимо науки управления существует искусство управлять. В госу-

дарственном и муниципальном управлении, в том числе в искусстве

управлять, используется власть, но в отличие от администрирования

искусство управления больше связано с менеджментом. Использование

публичной власти отличительная черта государственного и муници-

пального менеджмента.

Последний

зависит от многих факторов, в том

числе не в последнюю очередь от личных качеств, субъекта управления,

от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не

только отдельного должностного лица, но и органа управления, его со-

става, профессионального или менее профессионального). Осуществ-

ляя управленческую деятельность, субъект управления применяет и

жесткие (иногда по существу силовые) приемы администрирования (от

лат.

administrare

— управлять, в основном бюрократически) и более гиб-

кие способы менеджмента (от лат.

manus

— рука, руководить). На прак-

тике их трудно разделить, они могут применяться одновременно. В ад-

Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 55

министрировании

возможны элементы менеджмента, а в менеджмен-

те — элементы администрирования.

Администратор может применять волюнтаристское (от лат.

voluntas

— воля), «голое» администрирование, исходя только из собст-

венных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и от-

даленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполне-

ние. Однако администратор

—

тоже менеджер. Он может использовать

более широкие приемы менеджмента, когда принятие административ-

ного решения и

его

исполнение подготовлено другими, не только ад-

министративными и не главным образом административными прие-

мами (например, административное перемещение сотрудников для

преодоления конфликта в коллективе, осуществлено безболезненно,

поскольку подготовлено путем бесед с

его

участниками).

Административное управление имеет широкую сферу примене-

ния. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на мест-

ном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и долж-

ностными лицами. Менеджмент обычно имеет более узкую сферу при-

менения и иной характер. Это действия руководителя внутри опреде-

ленного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его

интересах (менеджмент осуществляется и в крупнейших объединени-

ях, например, в фирмах

сотнями тысяч работников, в профсоюзах с

десятками миллионов членов и т.д.). Менеджмент может осуществ-

ляться внутри чисто административного органа (например в подразде-

лениях министерства внутренних дел) и внутри коллективов, которые

не связаны с административной деятельностью (например в акционер-

ных обществах).

Администрирование и менеджмент могут осуществляться и колле-

гиальными органами, и единоличным субъектом управления, но ме-

неждмент чаще всего это индивидуальные действия менеджера. Ме-

неджмент нередко принимает формы гибкого руководства, но может

использоваться и приказной тон. Словом, администратор может быть

изобретательным менеджером, используя своеобразные приемы, а ме-

неджер

—

жестким администратором.

Администрирование в государственном и муниципальном управ-

лении. Возможность применять принудительные «силовые» приемы

администрирования дает управляющему (органу, должностному

лицу) публичная власть. Она позволяет ему в пределах закона при-

нимать любые решения по управлению лицами, непосредственно ад-

министратору (государственному, муниципальному служащему) не

подчиненными. Это так называемые дискреционные полномочия.

В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник

•

56 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

может принимать такие акты по управлению пли совершать такие

действия, которые представляются ему законными, обоснованными

и целесообразными. Орган управления может удовлетворить заявле-

ние гражданина (например о предоставлении муниципального жи-

лья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях -

право административным путем решать вопросы лиц и органов, не

подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий

управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполни-

тельной власти издают подзаконные акты (постановления прави-

тельства, приказы министров, постановления губернаторов субъек-

тов федераций и др.). Своп акты издают органы исполнительной вла-

сти муниципальных образований. Такие

акты

могут издаваться на ос-

новании делегирования полномочий представительным органом

(парламентом, советом муниципального образования). Часто парла-

мент, издавший закон, поручает правительству его актами урегули-

ровать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации воз-

никают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением оп-

ределяет способы исполнения решения совета муниципального обра-

зования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только

индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям,

органам, местностям), но и общенормативный характер (относятся к

неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делеги-

рования. Нередко они принимаются на основе так называемой

регла-

ментарной

власти, когда конституция или устав муниципального об-

разования дает исполнительному органу или должностному лицу пра-

во издавать не только акты индивидуального действия, но и норматив-

ные правовые акты для регулирования общественных

отношении,

если они не урегулированы законом.

Такие акты властного характера, могут иметь разное содержание

и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований

жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все

последствия таких актов. Иначе принимаются административные

акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администриро-

вание, когда без учета существующих реалий отдаются команды, на-

пример, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразд-

нить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками от-

дельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную

политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъек-

тивными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации

с другими и

т.д.

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 57

Менеджмент в государственном управлении и местном само-

управлении. Хотя государственный и муниципальный менеджмент

связан с публичной властью, эти полномочия (власть) менеджер ис-

пользует не всегда, иногда предпочитая другие способы воздействия

(например, личный авторитет как способного, умелого, знающего че-

ловека). Это отличает менеджмент от администрирования, которое

всегда имеет властный характер.

Деятельность менеджера включает формирование психических

установок, создание хороших личных отношений в коллективах орга-

нов государственного и муниципального управления, в государствен-

ных и муниципальных учреждениях, в публичных территориальных

коллективах в целом. Не властные приказы, а «человеческий фактор»

играет важную роль в деятельности менеджера. Наиболее общая цель

менеджмента — повышение организованности, упорядоченности, эф-

фективности в деятельности коллектива.

Внешняя среда менеджмента. Менеджер действует в определен-

ной среде, окружении. Учет факторов внешней среды (окружения)

имеет большое значение для результативности менеджмента. Эти фак-

торы не поддаются контролю со стороны менеджера, и самая удачная

организация дела может провалиться из-за негативного воздействия

неконтролируемых факторов. Среди последних различаются факторы

прямого воздействия (ближайшее окружение) и факторы косвенного

воздействия (отдаленное окружение).

К факторам прямого воздействия относится, прежде всего, право-

вая основа управленческой

/1еятельности.

Каждая организация, ор-

ган, должностное лицо, менеджер имеют конкретный правовой ста-

тус, определенные права и обязанности. Менеджер должен выпол-

нять свои обязанности и не вправе выходить за пределы полномочий.

Деятельность менеджера зависит от неподчиненных ему органов и

лиц. Он может сократить некоторые свои программы, если «смежни-

ки» успешно работают, или, напротив, вынужден брать на себя до-

полнительную нагрузку, если его партнеры плохо выполняют свои

функции. Это отвлекает его от основной работы, может снижать ее

эффективность.

Для работы менеджера в государственном и муниципальном

управлении важнейшее значение имеет общественная среда — под-

держка его деятельности партиями, общественными организациями,

активность населения (в том числе политическая) в поддержку менед-

жера, степень партиципации населения в решении общественных и го-

сударственных дел. Отрицательное отношение коллектива может за-

ставить менеджера отказаться от намеченного мероприятия.

58 Глава 3. Структура

государственного

и муниципального управления

Политическая и правовая культура населения и соответствующего

коллектива также является фактором прямого воздействия. Чтобы

действия руководителя были правильно поняты в коллективе, он дол-

жен учитывать этот фактор.

Важнейший фактор прямого воздействия — это отношение к меро-

приятиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного

лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен

предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со

стороны руководства.

Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние

экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое со-

стояние общества, национальные отношения, роль средств массовой

информации, международное окружение и др.) обычно не оказывают

влияния на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно учи-

тывать.

Подчиненность или неподчиненность органа, организации, должно-

стных лиц ключевой вопрос в выборе форм менеджмента. Подчинен-

ность объекта управления менеджеру дает ему возможность прямого

руководства методом команд, администрирования, с неподчиненными

объектам]!

устанавливаются контакты путем координации (согласова-

ния действий), прямого сотрудничества, обмена информацией, взаим-

ных консультаций.

По своей управленческой

структуре

организация может быть уни-

тарной, единой, а может состоять из многих департаментов, отделов,

подразделений. В унитарной организации, органе начальник (заве-

дующий, руководитель) непосредственно направляет служебную дея-

тельность каждого члена коллектива. Он дает конкретные задания со-

труднику и проверяет исполнение. В сложной организации, состоя-

щей из многоступенчатых подразделений, начальник (директор, заве-

дующий) управляет ею через руководителей нижестоящих подразделе-

ний. Он может, конечно, в необходимых случаях давать прямые указа-

ния всем сотрудникам, но обычно это не принято.

Сложившаяся управленческая

деловая культура органа, органи-

зации, а также культура ее персонала (в том числе и общая культура

сотрудников) оказывает значительное влияние на методы управле-

ния,

его

стиль. Члены слаженного коллектива легко контактируют

друг с другом по

работе,

оказывая взаимную помощь. Общая культу-

ра членов коллектива позволяет менеджеру использовать гибкие

средства руководства, чаще прибегать к разъяснению заданий и

просьбам вместо команд. В то же время профессионально подготов-

ленные и обладающие общей культурой члены коллектива помогают

§ 5. Администрирование и менеджмент в гос. и муниципальном управлении 59

менеджеру в постановке промежуточных задач, а иногда и конечных

задач, их решении.

Важное значение для оценки возможностей управления

имеют

ре-

сурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными

людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить

глобачьные

задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит

авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со

стороны вышестоящих инстанций.

Наконец, степень оборудования современной технологией, орга-

низация связи хотя и не влияет на существо менеджмента, может ока-

зывать воздействие на стиль руководства (например указания по те-

лефону или компьютерная информация). В то же время излишний

акцент на технику может снижать значение необходимых личных

контактов.

Функции, структура и процессы менеджмента. Вся разноплано-

вая работа менеджера может быть связана с тремя функциями, состав-

ляющими замкнутый цикл менеджмента: принятие управленческого

решения, его осуществление и контроль, включающий оценку послед-

ствий решения. Сказанное не означает, что эти функции обязательно

выполняются в такой последовательности. Напротив, в процессе ре-

шения возникают новые задачи, а контроль (в форме учета, оценки

и т.д.) может присутствовать на любой стадии.

Каждая из названных

функций

может быть разделена наряд состав-

ляющих. Принятие управленческого решения (например, открывать

или нет новую специальность в государственном вузе по подготовке

специалистов в сфере муниципального управления) состоит из трех

главных составляющих: оценка ситуации, прогнозирование и планиро-

вание. Сначала оценивается ситуация в стране, выясняются потреб-

ности в специалистах высшей квалификации по муниципальному

управлению.

Затем составляется прогноз на будущее. Прогнозы имеют вероят-

ностный характер, но если прогноз выполнен качественно, он стано-

вится основой для планирования.

На основе прогноза создаются общий план и конкретные планы

подготовки специалистов с учетом более дробной специализации (на-

пример, по различным отраслям муниципального управления).

Планирование завершается принятием основного решения (про-

межуточные решения принимаются на всех этапах до этого). Реше-

ние — это выбор определенного способа действий. При этом важно вы-

брать оптимальный вариант. В сфере государственного и муниципаль-

ного менеджмента решение оформляется актами, имеющими властное

60 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

значение и особую юридическую форму (приказ, распоряжение соот-

ветствующих органов, должностных лиц).

Принятие решения распадается на три части: отсечение нежела-

тельных вариантов, выбор рациональных вариантов из возможных,

выбор из числа рациональных наилучшего решения, т.е. такого, кото-

рое обеспечивает наиболее эффективное достижение цели в конкрет-

ных условиях с наименьшими затратами (в том числе и управленче-

ской

энергии).

Процесс принятия решения начинается с оценки ситуации, инфор-

мации о ранее принятых решений по этому или смежным вопросам, их

последствий

и т.д. В результате оценки менеджер формулирует про-

блему, степень ее важности и необходимость ее выполнения.

На следующем этапе руководитель и коллектив должны устано-

вить ограничения и критерии для принятия окончательного решения.

Здесь особенно важна беспристрастность. Критерии оценки предстоя-

щего решения связаны с выбором вариантов. Здесь могут быть учтены

сроки работы, наименьшие затраты, та или иная схема работы, сопут-

ствующие проблемы, объем, возможности публикации (для научного

исследования) и т.д. В результате учета всех этих факторов принима-

ется обоснованное

решение

Организация и процесс менеджмента. Осуществление решения

самый трудоемкий и напряженный этап государственного и муници-

пального менеджмента. Реализация решения включает несколько со-

ставляющих: организацию (осуществление организационных меро-

гфиятий),

регулирование и координацию деятельности, активизацию

деятельности организации, органа, их сотрудников путем убеждения,

стимулирования и принуждения.

Реализация решения требует определенной организации (управ-

ленческой структуры) и организационных мероприятий. С одной сто-

роны, организация, определенная структура уже имеется. Это тот кол-

лектив государственного или муниципального органа, учреждения,

который выполняет решение-план. Зачастую решение предполагает

определенную перегруппировку сотрудников, возложение на них но-

вых задач, а иногда создание внутри организации временных мобиль-

ных групп со своими лидерами-руководителями. С другой стороны,

для выполнения решения могут быть созданы новая организация, ор-

ган, произведено организационное разделение

прежних,

они могут

быть усилены новыми сотрудниками и т.д. В государственном и муни-

ципальном управлении перегруппировка сотрудников и тем более соз-

дание новых организаций сопряжены с определенными трудностями.

Для этого нужно изменять штатное расписание, структуру организа-

§ 5. Администрирование и менеджмент

гос. и муниципальном управлении

ций, что требует обычно согласования с вышестоящим руководством.

Все же некоторые подвижки менеджер-администратор может сделать

самостоятельно.

Методы построения организационных структур государственного

и муниципального управления неодинаковы. Возможно разделение по

функциям (например, ведомственные органы государственного кон-

троля), по этапам управления (органы, принимающие решения, и дру-

гие органы, осуществляющие их), в зависимости от характера объек-

тов управления, т.е. по отраслевому признаку (сектор в государствен-

ном научно-исследовательском институте отличается от кафедры

вуза), по территориальному признаку (в зависимости от места распо-

ложения), от круга задач (центральные и местные), по уровню центра-

лизации (централизованные, относительно централизованные и де-

централизованные) и др. Нередко одна и та же организация соединяет

несколько признаков. Построение организации, органа, естественно,

во многом определяет методы менеджмента.

Организационные структуры должны совершенствоваться для по-

вышения эффективности своей деятельности. Однако

перестройка

го-

сударственных и муниципальных учреждений не должна подрывать

стабильность управления, она призвана повышать активность деятель-

ности организации.

Для совершенствования структур управления и для контроля за

эффективностью произведенных перемен следует использовать раз-

личные методы. К их числу относятся:

• экспертный метод (оценки и заключения специалистов);

• метод сравнений и аналогий (в том числе с государственными и

муниципальными органами аналогичного профиля в зарубежных

странах, а также с негосударственными и немуниципальными учреж-

дениями, если они, выполняя аналогичные задачи, действуют более

эффективно);

• метод организационного моделирования (его чаще приходится

применять в мысленной форме, ибо нельзя бесконечно ломать и стро-

ить управленческие структуры, а некоторые из них, например парал-

лельный местный представительный орган или районный суд, вообще

нельзя создать в качестве новой действующей модели).

Важно также учитывать, что наряду с внешней, формальной, отно-

сительно статичной структурой в организации всегда существует не-

формальная структура, связанная с личными отношениями работни-

ков, с их симпатиями и антипатиями. Она тоже может влиять на свобо-

ду выбора приемов менеджмента. Руководитель, организуя работу,

должен учитывать и это.

62 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

Организация не только статичная структура (относительно

статичная, поскольку изменения в ней происходят постоянно, если

не в персональном составе, то в перераспределении ролей, конкрет-

ных задач), но и отношения и процесс в ней. Это предполагает

опреде-

ление рациональной формы разделения труда (руководи гель опреде-

ляет задания сотрудникам), регламентацию функций, работ, порядок

их выполнения (обычно это предусмотрено в должностных инструк-

циях, приказах,

устанавливающих,

например, какую область работы

курирует тот или иной заместитель директора, за деятельность каких

подразделений он отвечает, какие обязанности возложены, скажем,

на группу информации, управление персоналом, отдел здравоохране-

ния И

Т.Д-).

Важнейшая часть процесса менеджмента - коммуникации. Они

представляют собой межличностное и организационное общение

(служащих разных рангов, вышестоящих и нижестоящих органов и

организаций, общение с негосударственными организациями). Цель

общения состоит в передаче информации, распоряжений, указаний,

отчетов и докладов нижестоящих органов. Это может быть сделано на

совещании, по телефону, путем рассылки письменных инструкций и

представления письменных отчетов, лично. Коммуникации осуществ-

ляются путем прямой и обратной связи. Менеджмент эффективен

только тогда, когда присутствуют оба эти компонента.

При коммуникациях возможны помехи. Так, руководитель кон-

тролируемого объекта не подписывает акт проверки по каким-то при-

чинам, хотя и не отказывается сделать это. В результате задерживают-

ся соответствующие указания об исправлении недочетов. В процессе

менеджмента возможны также искажения (например, даны неверные

указания, сознательно искажены данные, с тем чтобы преувеличить

результаты своей работы), они возможны по причине информацион-

ных перегрузок, когда из-за малозначительных сведений невозможно

составить общее впечатление, множества ступеней, которые проходит

информация, прежде чем она поступает к руководителю, и на каждой

ступени происходит сортировка информации и т.д.

Серьезной проблемой управленческого процесса является пра-

вильность восприятия информации, отчетов, приказов, распоряжений.

Одно и то же сообщение, указание, слово может иметь разный смысл

для разных органов, государственных и муниципальных служащих,

граждан. Неправильное восприятие возможно и при инвербальных

коммуникациях (жестом, мимикой), когда, например, начальник доб-

родушно улыбается, объявляя подчиненному выговор.

Для преодоления преград в процессе коммуникаций при менедж-

менте обычно рекомендуется соблюдать пять условий: