Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Необходимость, возможности

пределы гос. и

муницип.

управления 43

полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с

другой — муниципального управления неодинаковы.

2. Применение гражданами непосредственных форм государственно-

го

муниципального управления (решающие институты непосредствен-

ной демократии) пучастие населения в управлении (другие институты).

3. Единство руководства

разделение управленческого труда. Без

единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает

специализацию, т.е. качество управления.

4. Определенность

круга

решаемых вопросов

конкретность испол-

нителей. При неясности решаемых вопросов, их неконкретности и

множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же во-

просу, возникает беспорядок, а без точного обозначения исполнителя

распоряжения не выполняются.

5. Подчинение интересам государственного

муниципального

управления иных интересов на государственной

муниципальной

службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или му-

ниципального образования есть и иные интересы, но во время испол-

нения служебных обязанностей приоритет имеют интересы публично-

го управления.

6. Централизация

иерархия в управлении. Они создают стабиль-

ность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как

единого целого.

7. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководите-

лей и исполнителей вредна для дела.

8. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотруд-

ников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть со-

размерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные,

справедливые (легитимные).

9. Обратная связь в управлении. Управляющий должен

учитывать

результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь

указывает на необходимость этого.

10. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оп-

лачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количест-

вом и качеством.

§ 3. Необходимость, возможности и пределы

государственного и муниципального управления

Необходимость. Необходимость государственного и муниципального

управления в современном обществе очевидна, во всяком случае чело-

вечество не придумало, чем его можно заменить. Осуществление об-

щих дел и урегулирование социальных конфликтов в обществе — вот

44 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

те две главные причины (есть и другие), обусловливающие необходи-

мость применения публичной власти и публичного управления в об-

ществе. О этом уже говорилось выше.

Возможности. Возможности государственного и муниципально-

го управления для регулирования общественных (а иногда

ие

только

общественных) отношений велики. Путем принятия законов и по-

следующих управленческих действий в целях общественной или го-

сударственной необходимости проводится изъятие законного

иму-

щества у собственников (национализация определенных отраслей

экономики, земли, банков и т.д.), приватизация (передача в частную

собственность государственной или муниципальной собственности).

Государственный орган — суд

при

определенных обстоятельствах мо-

жет запретить политическую партию, в случае совершения преступ-

ления вправе лишить человека свободы и даже жизни, может ото-

брать детей у недостойных родителей. Государство (его органы) мо-

гут награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, ли-

шать их и т.д. У органов муниципального управления таких

возможностей, естественно,

меньше,

их ресурсы значительно слабее,

но и они имеют свою собственность (включая муниципальные пред-

приятия, землю), могут налагать взыскания (административные

штрафы и другие административные наказания), предоставлять или

не предоставлять определенные возможности организациям, награж-

дать, выдавать бесплатное жилье нуждающимся, социальные посо-

бия и

т.д.

Возможности государственного и муниципального управления

связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальны-

ми и иными ресурсами. Государство, органы субъекта федерации, тер-

риториальной автономии, территориального (муниципального) кол-

лектива обладают особой волей, отличной от воли составляющих их

членов. Управленческая воля выражается в решениях, принимаемых

органами государства, муниципальных образований. Безвольное, рых-

лое, не имеющее стратегической линии государство, лишенные един-

ства воли органы субъектов Федерации, муниципальные органы не

способны выполнять свои задачи должным образом.

Возможности регулятивной деятельности органов государства,

муниципальных образований связаны также с их властью. Власть го-

сударства верховна, суверенна на всей его территории. Только органы

государства вправе принимать обязательные для всего общества госу-

дарственные решения. Власть муниципальных образований не являет-

ся государственной, она не суверенна. Ее возможности ограничены ре-

гулированием вопросов местного значения.

§ 3.

Необходимость,

возможности и пределы гос. и

муницип.

управления 45

Сила государства и органов муниципальных образований коренит-

ся в их опоре, в экономических, политических и идеологических ре-

сурсах, которыми они располагают, но прежде всего сила государства и

органов местного самоуправления муниципальных образований зави-

сит от их поддержки населением. Государство, имеющее огромную ар-

мию, природные богатства, — слабое государство, если оно лишено

поддержки народа. Конфликты в таком государстве могут привести к

гражданской войне, революции, перевороту, изменив само гоударство,

всю систему управления. Сказанное в определенной мере относится к

местному самоуправлению, хотя конфликты в нем и их последствия,

как правило, не имеют глобального значения для общества в целом.

Пределы. Возможности управленческой роли государства и му-

ниципального управления ограничены. Пределы их вмешательства в

дела обществ, территориальных коллективов, во-первых, обусловле-

ны объективной невозможностью регулировать те явления и процес-

сы в обществе, которые не поддаются государственному и муници-

пальному управлению. Об этих явлениях уже говорилось выше. Во-

вторых, пределы связаны с необходимостью сохранять саморегули-

рование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обес-

печиваются саморегулированием. Такие пределы исторически обо-

значены двумя главными концепциями: 1) естественных, прирож-

денных прав личности, которые государство не имеет право отчуж-

дать (и не оно наделяло ими); 2) гражданского общества, в дела

которого власть не должна вмешиваться. Об этих концепциях, воз-

никших в совершенно определенных условиях борьбы против коро-

левского абсолютизма в

XVII—XVIII

вв., будет сказано ниже. Заме-

тим лишь, что есть право на жизнь (самое естественное, прирожден-

ное право), но есть и смертная казнь, а в некоторых странах разреше-

на эвтаназия (лишение жизни по просьбе тяжело страдающего

неизлечимо больного человека после сложной процедуры медицин-

ского обследования). Это же относится к неприкосновенности лич-

ности (разрешено задержание гражданина милиционером), тайне

личной переписки (к ней возможен доступ должностных лиц с санк-

ции судьи) и т.д. Даже некоторые личные права и отношения (супру-

гов, родителей и детей) регулируются законами государства.

Определенных уточнений требует и концепция гражданского об-

щества. В современной российской литературе, выступлениях госу-

дарственных деятелей, публицистов оно понимается по-разному,

чаще всего как разнообразная сеть самоуправляющихся доброволь-

ных объединений. Но государство своими законами в определенной

мере регулирует их деятельность (существуют законы о партиях,

46 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

профсоюзах, акционерных обществах и др.). оно предоставляет им

права юридического лица или лишает этого и может даже распустить

через суд при нарушениях законов. Регулятивная деятельность госу-

дартва по отношению к разным сторонам реально существующего

(а не гипотетического гражданского) общества: экономике, социаль-

ным отношениям, политической системе, правовому статусу лично-

сти хорошо известна.

Государство

своим регулированием в значи-

тельной мере определяет развитие общества. Даже его духовная

жизнь подчиняется в известной мере государственному регулирова-

нию (например запрет пропаганды экстремизма). Конструкции неот-

чуждаемых прав и гражданского общества, как они были сформули-

рованы столетия назад, иногда не выдерживают соприкосновения с

реальной жизнью современного общества.

Возможности государственного и социального управления огра-

ничены юридическими и социальными

рамками.

Юридические рам-

ки — это пределы, установленные законом. Государственное и муни-

ципальное управление осуществляется на основе конституции, зако-

нов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения

связаны с тем, что в обществе есть разные

социально-политические

силы

и-некоторые

из них оказывают существенное воздействие па

управление (например, в некоторых странах в определенные периоды

так называемые олигархи, что имело место и в России). В обществе

действуют также личности и социальные группы с завышенными при-

тязаниями на долю общественного продукта, которые не соответству-

ют реальному вкладу таких личностей и групп в общественное произ-

водство, развитие общества. Осуществятся ли такие притязания, в ко-

нечном счете зависит от силы этих групп, личностей и возможностей

оказывать давление на государственную и муниципальную власть.

Если эти возможности реализуются, личность, группа может приоб-

рести статус и блага, не соответствующие их реальной роли в общест-

ве. Они получают от публичной власти определенные выгоды, льготы,

уступки. Если это составляет непропорционально большую долю об-

щественных благ, в обществе возникает социальное напряжение. Сле-

довательно, власть в своей деятельности должна соблюдать опреде-

ленные пропорции, она вовсе не является абсолютно свободной в сво-

их действиях, в распоряжении общественными благами.

Возможности государственного и муниципального управления

могут быть ограничены субъективным фактором, в частности умением

«управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуман-

ная, отлаженная система государственных и муниципальных

органов,

действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к не-

удаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые

§ 4. Институты, формы и методы в гос. и

мунищш.

управлении

способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим

высокий уровень общей, политической и юридической культуры ра-

ботников государственного и муниципального управления, их высо-

кие моральные качества, их искреннее желание служить народу, про-

фессионализм и навыки менеджера, лидера.

§ 4. Институты, формы и методы

в государственном и муниципальном управлении

Объективное и субъективное в организации, формах и методах

управления. Организационные структуры, формы и методы, приме-

няемые органами и должностными лицами государственного и муни-

ципального управления, в конечном счете объективно обусловлены

задачами и

функциям]!

таких структур. Как говорилось выше, государ-

ственное и муниципальное управление — объективная необходимость

для современного общества. Поэтому государственное и муниципаль-

ное управление существует в том или ином виде во всех странах

(в 2005 г. даже в Саудовской Аравии прошли выборы в наполовину из-

бираемые городские советы), хотя в некоторых из них муниципальное

управление реализуется в усеченном виде.

На основе указанной необходимости каждая страна выбирает та-

кую организацию государственного и

муниципального

управления,

которая отвечает (или предполагается, что отвечает) ее объективно су-

ществующим условиям. В России государственное управление осуще-

ствляется по иной системе, чем, например, в Великобритании или Ки-

тае, а муниципальное управление — иначе, чем, например, во Фран-

ции. Вместе с тем выбор той или иной системы государственного или

муниципального управления содержит субъективный элемент: струк-

туру тех или иных органов, организацию связей между ними выбира-

ют люди, наделенные сознанием и волей. Иногда такие подходы раз-

личаются довольно сильно: в Объединенных Арабских Эмиратах, как

и в некоторых других странах исламского фундаментализма, нет пар-

ламентов, а в советской России в свое время была введена система со-

ветов. В Японии существует монархическая форма правления, а в Ин-

донезии — республиканская (хотя на деле демократии в Японии зна-

чительно больше) и т.д. Выбор той или иной системы управления име-

ет объективно-субъективный характер. Он зависит не только от

условий страны, но отражает подходы, взгляды создателей тех или

иных систем, разработчиков конституций, состава законодательных

органов, руководителей государства. Иногда такие взгляды находят

выражение в своеобразных управленческих системах (например, в

48 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

свое время система «партия-государство» в Гвинее или «дирижируе-

мый либерализм» в Замбии).

Система управления в каждой стране регулируется огромным ко-

личеством правовых актов, включая конституции, законы, акты главы

государства, правительства и т.д., существует множество отдельных

положений, определяющих правовой статус тех или иных организа-

ций, органов, должностных лиц.

Структуры и институты. В системах управления используются

различные управленческие структуры и институты. Структура управ-

ления — наиболее крупная составная часть в системе государственно-

го

или

муниципального управления (например, парламентаризм или

президенциализм

в государственном управлении, англосаксонская

или

романо-германская

структура муниципального управления). По-

нятие института государственного или муниципального управления

отличается от понятия института права, используемого в юридиче-

ских науках. С точки зрения правового подхода институт — это систе-

ма правовых норм, регулирующих обособленную часть определенных

отношений в рамках данной отрасли нрава (например, институ собст-

венности в гражданском праве, трудового договора — в трудовом).

Институт государственного или муниципального управления —

это организационно-функциональное образование, характеризуемое

своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов дея-

тельности, различные стороны таких институтов регулируются пра-

вовыми нормами, их названия нередко совпадают с названиями пра-

вовых институтов конституционного, муниципального, администра-

тивного права (например, институты референдума, административ-

ной ответственности, главы администрации местного самоуправле-

ния), но во-первых, это иные по характеру институты (не совокуп-

ность норм), а во-вторых, в государственном и муниципальном управ-

лении возможны иные классификации институтов. Институтами го-

сударственного и муниципального управления являются учреждения

(например Пенсионный фонд РФ), коллегиальные и единоличные

органы государственной и муниципальной публичной власти (напри-

мер, Правительство РФ или субъекта РФ — Ставропольского края,

мэр г. Ковров Владимирской области), должностные лица (например,

начальник районного отделения милиции), вспомогательный

управ-

ленческий персонал (сотрудники канцелярий и др.). Институтами яв-

ляются также государственная служба, институт административного

режима и др. В рамках этих наиболее общих понятий можно осущест-

вить конкретизацию институтов государственного и муниципального

управления, например, в рамках органов выделить институт

ларла-

§ 4. Институты, формы и методы в гос. и

муницип.

управлении 49

мента (высшего представительного органа), правительства (высшего

органа исполнительной власти), суда, прокуратуры и т.д., в рамках

института должностного лица можно выделить институт руководите-

ля, его заместителя, администратора, принимающего решения, испол-

нителя и более конкретных должностных лиц. Положение каждого из

них, его полномочия регулируются законами, иными правовыми ор-

ганами.

В каждом институте есть его организационная сторона, которая

зачастую доминирует. Поэтому некоторые институты имеют преиму-

щественно организационный характер, являются в основном органи-

зационными институтами. Однако каждый институт существует не

сам по себе, он предназначен для деятельности, осуществления опре-

деленной (частичной) функции в сфере государственного или муни-

ципального управления. Поэтому в любом институте государственно-

го и муниципального управления всегда присутствует функциональ-

ная составляющая. Вместе с тем, в некоторых институтах такая со-

ставляющая является доминирующей. Это, условно говоря,

функциональные институты.

Классификация форм и методов государственного и муници-

пального управления. Существуют различные классификации форм

и методов управленческой деятельности органов государства и мест-

ного самоуправления по разным основаниям деления. В реальной

жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят

друг в друга. В юридической науке различаются правовые формы и

методы управления (они урегулированы правовыми актами) и орга-

низационно-технические (неправовые, но не противоправные) фор-

мы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За при-

менение противоправных форм и методов управления возможна от-

ветственность, причем ее несет и само государство (во внутригосу-

дарственных отношениях — например, за причинение ущерба лицу

государственными органами при принятии противоправных актов

или совершении противоправных действий, в международно-право-

вых отношениях — за агрессию, преступления против человечества,

использование методов, запрещенных международным правом).

ФРГ выплачивает компенсацию лицам, насильственно угнанным из

оккупрфованных территорий в Германию во время Второй мировой

войны, за их подневольный

труд.

Обычно принято различать эконо-

мические, административные и идеологические методы управленче-

ской деятельности. В их рамках существует множество частных ме-

тодик, способов,

приемов.

Экономические методы состоят в создании

государством таких условий, чтобы управляемому объекту было вы-

А - 7977

50 Глава

Структура государственного и муниципального управления

годно действовать так, как этого желает субъект управления. Напри-

мер, государство снижает налоги на производство детских товаров,

стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии

для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров.

Административные

методы - это команды субъекта управления

(требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным

образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему

субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на

производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеоло-

гические методы это воздействие на сознание людей, пропаганда и

агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с

сигаретами от имени государства Министерства здравоохранения

и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том,

что курение опасно для здоровья). Впрочем, нужно иметь в виду, что

применение всех методов так или иначе проходит через сознание

людей.

В числе основных правовых форм следует назвать законодательст-

вование,

управление (администрирование'), правосудие, контроль

(надзор)

Звконодательствование

— это установление правил наиболее об-

щего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, опреде-

ляющих поведение и деятельность физических и юридических лиц,

организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указан-

ным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты

(указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы

обычно принимаются высшим представительным органом государст-

ва — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, напри-

мер путем референдума (голосования избирателей), в некоторых мо-

нархиях — монархами

Управление в узком смысле этого слова - администрирование, ис-

полнительно-распорядительная, организационная деятельность госу-

дарственных и муниципальных органов, должностных лиц. Для

его

осуществления также издаются правовые акты,

но

в этой сфере дея-

Управление

в данном случае понимается не в социологическом смысле этого сло-

ва,

узком,

юридическом значении как

собственно

администрирование.

Нередко в научных работах различают понятия надзора и

контроля.

Первый рас-

сматривается как реагирование без применения административных мер к нарушителю

(органы надзора обращаются к нарушителю или в вышестоящий орган для принятия

мер),

контроль

означает

прямое воздействие на нарушителя, в том числе в ряде случаев с

применением

административных

мер. Однако другие авторы

утверждают,

что и органы,

имеющие в заголовке название

«надзор»,

иногда вправе применять административные

меры.

§ 4. Институты, формы и методы в гос. и

муницип.

управлении

5_1

тельности особенно широко применяются организационно-техниче-

ские методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессу-

альной форме разрешать конфликты, возникающие между органами го-

сударства и местного самоуправления, физическими и юридическими

лицами, гражданами и органами государства, а также решать другие во-

просы (например, официально устанавливать факты, имеющие юри-

дическое значение). Суд рассматривает конкретные дела и споры в су-

дебной коллегии (некоторые дела может решать единолично судья).

Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться все-

ми органами государства (в том числе и главой государства, а также

парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в от-

ношении законов), юридическими и физическими лицами, объедине-

ниями и

т.д.

Контрольная деятельность государства предусматривает инспек-

тирование, проведение проверок соответствия деятельности органов

государства и муниципальных образований, должностных лиц зако-

нам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения долж-

ностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, пра-

вил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности.

Надзорной или контрольной деятельностью занимаются в ряде стран

прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные

суды и советы (конституционный контроль), специальные органы

(контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии),

Счетная палата РФ (проверка исполнения государственного бюдже-

та), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы

(уполномоченные по правам человека, охране окружающей сре-

ды и др.). Надзорные органы, как правило, не могут давать каких-то

обязательных указаний, распоряжений.

Они

устанавливают лишь

факт, нарушение, составляют об этом акт и наделены правом обра-

щаться к парламенту, правительству, вышестоящим (по отношению к

проверяемому объекту) органам и должностным лицам, в некоторых

странах при обнаружении грубых нарушений указанные органы могут

возбудить дело в суде. Контрольные органы обычно вправе принимать

обязывающие решения, принудительные меры. Впрочем, различие

надзора и контроля в науке недостаточно определено, да и названия

соответствующих органов этому не способствуют.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, орга-

нов и должностных лиц в государственном и муниципальном управле-

нии различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, ох-

раны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

52 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

Стимулирование используется для ориентации поведения и дея-

тельности участников общественных отношений (граждан, юридиче-

ских лиц, органов государства и т.д.) в

гаком

направлении, которое

субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягко-

го» руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объе-

динение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает произ-

водительность труда, обеспеченность населения товарами, да и госу-

дарственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с рас-

пыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования

являются государственные награды, премии, присвоение почетных

званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинте-

ресованность государства, метод дозволения в определенной мере ха-

рактеризует нейтральную, но благожелательную позицию субъекта

управления по отношению к тем или иным общественным явлениям,

процессам, видам деятельности. Государство, органы местного само-

управления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не за-

прещают их - граждане, юридические лица сами решают, воспользо-

ваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения ши-

роко используется при

регулировании

основных прав и свобод лич-

ности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения ста-

бильности существующих общественных отношений, сложившегося

правового порядка. Охранительной деятельностью занимается прежде

всего специализированный аппарат (милиция, суды, прокуратура

и др.), многие другие органы выполняют эту задачу попутно. Для за-

щиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внут-

ренних угроз - внутренние войска, но охрана установленных консти-

туцией, законом порядков - обязанность всех органов государствен-

ного и муниципального управления, должностных лиц.

Требование должного поведения выражает активную заинтересо-

ванность органов управления в определенных действиях со

стороны

физических и юридических лиц, государственных служащих, учреж-

дений,

организаций,

коллективов. В данном случае воля «управлен-

цев» проявляется более отчетливо и в жестких формах.

Запреты действенная форма отрицательного отношения субъ-

екта управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению.

В форме запретов государство, органы местного самоуправления ис-

ключают вредную, нежелательную для них, общества, человека дея-

тельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаган-

да религиозной розни, в административном

несанкционированные

демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уго-