Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 2

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ПУБЛИЧНЫЙ КОЛЛЕКТИВ,

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Территориальный публичный коллектив

Страна, общество, государство. Эти три явления существенно отли-

чаются друг от друга. Страна — понятие географическое, общество -

социологическое, государство — политическое. На территории одной

страны могут существовать разные по своей природе общества. Так

было после Второй мировой войны в Германии до ее объединения

в 1990 г. На западе (в границах Федеративной Республики Германии)

функционировало капиталистическое общество, на востоке (в рамках

Германской Демократической Республики) - - общество тоталитарно-

го социализма, строившееся в соответствии с принципами марксизма-

ленинизма

. Два разных общества были после Второй мировой войны

на территории Вьетнама, а на Корейском полуострове существуют и

сейчас Северная и южная Корея (Корейская Народно-Демократиче-

ская Республика и Республика Корея) неодинаковы по своему обще-

ственному строю.

В разных по характеру обществах существуют неодинаковые по

природе государства. О понятии государства говорится ниже. В дан-

ном случае отметим лишь, что государство (республика Российская

Федерация или Французская Республика, Соединнное Королевство

Великобритании и Северной Ирландии или

Хашимитское

Королевст-

во Иордания) существует и действует в обществе. Оно неотъемлемая

часть современного общества и не может быть иным по своему харак-

теру, чем общество. В Японии существует капиталистическое общест-

во и капиталистическое государство, в северной Корее — общество то-

талитарного социализма и тоталитарное социалистическое государст-

во, в Саудовской Аравии — полуфеодально-теократическое общество

и соответствующее ему государство и т.д.

В современных исследованиях иногда говорится о

марксизме-энгелизме

(от имен

немецких авторов К. Маркса и Ф. Энгельса), который отличают от ленинизма-больше-

визма (от имени российского революционера

В.И.

Ленина и особого направления в со-

циалистической теории и практике), хотя и отмечается их принципиальное сходство.

24 Глава 2.

Территориальный

публичный коллектив, публичная власть

Природе общества и государства соответствует власть в обществе,

характер управления его делами.

Коллектив и власть. В обществе каждой страны существует ог-

ромное количество самых разных коллективов, добровольных и

иных объединений. В России насчитывается несколько десятков

тысяч зарегистрированных общественных объединений (государст-

венная регистрация обычно в органах министерства юстиции, мини-

стерства финансов и др. необходима для получения прав юридиче-

ского лица)', а есть и множество других объединений (например, ре-

лигиозных, в том числе незарегистрированных). В любом объедине-

нии существуют какие-то общие дела, без этого коллектив не возник

бы. Этими делами, совместной деятельностью нужно руководить,

управлять, хотя и различными способами: от мягкого руководства,

наподобие дирижера в оркестре, до применения государством жест-

ких властных мер, вплоть до смертной казни за особо опасные пре-

ступления.

В бригаде рабочих, в артели старателей в тайге есть руководи-

тель, который регулирует совместную работу. Ему приходится ис-

пользовать не только свой авторитет наиболее опытного человека, но

и приказную манеру поведения. Даже на вечеринке друзей бывает ру-

ководитель

тамада,

который может дать или не дать слово очеред-

ному оратору, употребляя своп «властные» полномочия. Эти полно-

мочия важно отличать от отношений влияния или воздействия, когда

говорят, что властвует чарующая красота, дивный голос артиста или

ораторский талант. Ценностные качества явления, природные дан-

ные (острый ум, талант,

красота,

особый род искусства) не определят

властным, принудительным путем желаемое поведение объекта вла-

ствования, а являются лишь частью побудительных мотивов поведе-

ния или вовсе не играют такую роль (не всем может нравиться тот

или иной вид искусства). Такие мотивы (если они есть) имеют сти-

хийный, часто неосмысленный характер. Они не включают момент

осознания их как власти, не воспринимаются объектом властвования

как волевое принуждение. Напротив, для отношений власти, властво-

вания важен волевой момент, присвоение чужой воли.

Статус юридического лица дает объединению право выступать вовне от собствен-

ного имени (приобретать

имущество

на имя

объединения,

открыть счет в

банке,

предъяв-

лять иски и отвечать на суде и

др.).

Зарегистрированная партия вправе выдвигать

кандидатов на выборах, организовать политическую демонстрацию и т.д. Для регистра-

ции необходимы определенные условия.

Например,

политическая партия в России мо-

жет быть

зарегистрирована,

если она имеет не менее 50 тыс. членов (предусмотрены и

другие условия).

§ 1. Территориальный публичный коллектив 25

Хотя применение термина «власть» к отношениям во многих кол-

лективах вызывает возражения (часто справедливые), все же в самом

широком смысле слова власть связана с существованием какого-то

коллектива людей. Конечно, можно властвовать над самим собой,

сдерживая гнев или раздражение, но обычно, говоря о власти, имеют в

виду отношения в группе людей. Власть — это способность и возмож-

ность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению объекта

властвования. Такие отношения проходят через сознание людей. По-

этому термин «власть» в научном смысле этого слова неприменим там,

где нет объекта, обладающего сознанием и волей, например, к отноше-

ниям дрессировщика и зверя, к порядкам, существующим в колониях

пчел и

муравьев,

в стаде животных, где действуют инстинкты и реф-

лексы.

Власть имманентно (внутренне) присуща человеческому коллек-

тиву, причем под коллективом следует понимать особый род объеди-

нения. Толпа людей, бегущих в панике, где каждый руководствуется

чувством самосохранения, или очередь в магазине - не коллектив.

Коллектив возникает там, где есть какие-то, пусть минимальные, об-

щие интересы. Власть, в конечном счете, возникает на базе этих инте-

ресов, из необходимости управлять общими делами. Такие интересы

должны соответствовать общечеловеческим ценностям, быть закон-

ными. Преступная группировка во главе с «авторитетом» — не кол-

лектив.

Коллективы различны по своей природе, неодинаковы и вла-

стные отношения и власть, возникающие в них. Родительская

власть

семье — это личная власть, основанная на персональ-

ных, родственных связях. В религиозных объединениях сущест-

вует духовная власть, обусловленная единством веры и соответ-

ствующего подчинения (в том числе священнослужителям, ибо

существуют религиозные наказания для мирян, как самое суро-

вое — отлучение от церкви). В политической партии, ином обще-

ственном объединении существует корпоративная власть. Чле-

ны организации, добровольно вступившие в нее, должны следо-

вать решениям, указаниям ее руководства. Правда, они могут

свободно

выйти из объединения, а санкции за непослушание не-

велики: выговор, самое суровое наказание — исключение из ор-

ганизации. В определенного рода объединениях (общественных

объединениях) корпоративная власть может содержать некото-

рые элементы публичной власти (в ее основе не персональные, а

иные связи общественного

характера),

но речь в данном случае

идет только об элементах.

26 Глава 2.

Территориальный

публичный

коллектив,

публичная власть

Иное дело — коллективы, складывающиеся как объединения лю-

дей по месту жительства

. Конечно, человек может изменить место

жительства, переехать из г. Вязники в село Петино другой области

или даже в Бразилию и жить там в муниципии Жанейро, но нахо-

диться вне территории Земли он пока что не может. Лица, путешест-

вующие на корабле в открытом море, связаны с территорией государ-

ства (корабль — подвижная государственная территория, то же отно-

сится к самолету в полете). Специалисты, работающие на междуна-

родных космических станциях, тоже граждане какого-либо государ-

ства, они постоянно проживают в каком-либо городе, области, муни-

ципальном образовании. Выбрав место жительства, человек, даже

если он лицо без гражданства или иностранец, объективно становит-

ся членом определенного коллектива. Таким образом, коллективы,

складывющиеся по месту жительства людей, лишь отчасти связаны с

субъективным фактором (свобода выбора места жительства), по своей

природе они объективны: невозможно быть вне территории или по

крайней мере не принадлежать к

какой-либо

государственно]!

терри-

тории.

Территориальные коллективы имеют

«общий»,

публичный ха-

рактера

Их существование связано не с какими-то идейными убе-

ждениями их членов (как в партии), не с родом деятельности (как в

профсоюзе), не с определенными склонностями (объединение шах-

матистов) и т.д., а с теми или иными сторонами жизнеобеспечения

данного

коллектива,

людей, живущих в нем. Это территориаль-

ные публичные коллективы. Конечно, уровень жизнеобеспечения,

его стороны в разных коллективах такого рода неодинаковы (орга-

ны государства занимаются иными

вопросами,

чем вопросы

мест-

ного значения в сельском муниципальном образовании), но такая

деятельность территориальному публичному коллективу присуща

всегда.

Наиболее крупный территориальный коллектив (если отвлечься

от международного сообщества) - это государственно организован-

ное общество в той или иной стране. В нем решаются вопросы, жиз-

ненно важные для людей, существует государственное управление,

для чего создаются особые органы (парламент, правительство и т.д.).

Менее крупный территориальный публичный коллектив (не по чис-

ленности населения, она может быть иногда больше, чем в малой

стране, а по важности решаемых в нем задач) — объединение населе-

Территориальный публичный коллектив обычно имеет статус юридического

лица,

от его имени выступают определенные органы и должностные лица.

Территориальный

публичный

коллектив 27

ния в рамках субъекта федерации (штаты в США, земли в Герма-

нии, различные субъекты Российской Федерации — республики в

составе России, края, области и т.д.). У такого коллектива есть «своя»

доля власти, которую по вопросам, установленным в конституциях,

законах, осуществляют его органы (законодательное собрание, губер-

натор и др.). Во многих странах существуют территориальные авто-

номные образования политического (законодательного) или адми-

нистративного характера. Таковы Шотландия, имеющая с 2000 г. свой

парламент, Уэльс и Северная Ирландия в Великобритании, Автоном-

ная Республика Крым в Украине, Аландские острова в Финляндии,

Сицилия и другие автономные области в Италии. В Китае существует

более 150 автономных образований (автономные районы, автоном-

ные округа, автономные уезды) со своими «органами самоуправле-

ния». Автономные образования осуществляют «свою» власть прожи-

вающего в них населения (по вопросам и в пределах, установленных

законами государства), в автономиях политического характера изда-

ются собственные законы.

Почти во всех странах (кроме, например, Султаната Оман или Ко-

ролевства Бутан) существуют муниципальные образования — объеди-

нения людей по месту жительства. У них тоже есть общие интересы,

относящиеся к жизнеобеспечению (электро-, водо-, газоснабже-

ние и т.д.). Их органы (муниципальный совет, мэр и др.) вправе прини-

мать обязательные решения по вопросам местного значения (перечень

таких вопросов установлен законами государства).

Власть, существующая в публичных территориальных коллекти-

вах, — это публичная власть, а управление в них — публичное управ-

ление. В России оно осуществляется как государственное управле-

ние РФ, управление со стороны субъекта РФ (в пределах его предме-

тов ведения) и муниципальное управление (по вопросам местного

значения). Территориальных автономных единиц в России нет.

По месту жительства, разумеется, могут возникать и другие, са-

мые разные группировки людей (соседи, жители одного подъезда

дома, улицы, хутора и т.д.), но они не являются публичными коллек-

тивами. В таких группировках могут быть и на практике почти все-

гда бывают авторитетные лица, лидеры, но публичной власти, пуб-

личного управления в них нет. Такая власть и управление присущи

только территориальным публичным коллективам, о которых ска-

зано выше.

28 Глава 2.

Территориальный

публичный коллектив, публичная власть

§ 2. Государственное и муниципальное управление —

реализация публичной власти и публичного управления

Публичная власть. Публичная власть — это особое явление, состоя-

ние и отношение. Как явление, она отличается от влияние или воздей-

ствия, о чем говорилось выше. Как состояние, публичная власть, при-

званная выражать и защищать общие интересы территориального

публичного коллектива (хотя это не всегда так, бывают депутаты-

преступники и мэры-взяточники), обладает возможностью и способ-

ностью публичного (а не иного) принуждения. Этой возможностью ее

органы в конечном счете наделены коллективом. Возможность при-

менения принуждения (предполагается, что в общих, общественных

интересах) проистекает из волн коллектива (он избирает решающие

органы властвования). Как отношение, публичная власть характери-

зуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимо-

стями производственного характера (бригада, артель), а обществен-

ными,

социальными отношениями, возникающими на базе общест-

венных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения кол-

лектива

люден.

Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях

обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы при-

нуждения, характер общественных отношений государственной вла-

сти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципаль-

ная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают

государственная власть и ее органы. Только органы государственной

власти решают международные вопросы, организуют оборону страны,

связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т.д., только госу-

дарственная власть может применять наиболее суровые формы прину-

ждения (тюремное заключение и др.).

Возможности

и ресурсы госу-

дарственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресур-

сов муниципальной публичной власти.

Как говорилось, в территориальном публичном коллективе — в об-

ществе, субъекте федерации, территориальной автономии, муници-

пальном образовании существуют «общие дела» коллектива людей.

Их

необходимо регулировать, управлять ими, что является одной из при-

чин необходимости публичной власти в обществе, муниципальных об-

разованиях.

В то же время общество в той или иной стране всегда (если исклю-

чить самые ранние стадии первобытного существования человека)

структурировано

и асимметрично. Оно состоит из разных социаль-

ных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т.д.), национальных

(этнических)

общностей.

В нем действует множество общественных и

§ 2.

Государств,

и муниципальное управление — реализация публичной власти 29

иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акцио-

нерные общества, религиозные объединения и

др.)-

Свою роль в обще-

стве играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные

общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие

для них, требования. Такие интересы и требования могут противоре-

чить интересам других общностей.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты.

Эти противоречия необходимо разрешать, иначе общество не может

функционировать как целостный организм, ему грозит гражданская

война, анархия и распад. Общество в самом себе должно искать и, как

правило, находит средства для своего сохранения, выполнения общих

дел и урегулирования социального противоборства, введения его в

правовые рамки состязательности.

На определенной стадии развития прежняя родоплеменная орга-

низация перестала удовлетворять потребности общества. Для реше-

ния новых задач возникла иная, публичная власть, стала необходима

определенная организация, выделение особого слоя людей — «управ-

ленцев». Возникло государство со своей особой властью, органами,

должностными лицами, армией. В результате перехода к оседлому об-

разу жизни образовались городские и сельские общины, в которых

были выборные органы и должностные лица. Они стали со временем

муниципальными образованиями с другой разновидностью публич-

ной власти (для решения вопросов местного значения).

«Своя» публичная власть (она реализуется в пределах предметов

ведения тех или иных территориальных публичных образований и

компетенции их органов, что устанавливается конституциями и зако-

нами) существует в субъектах федераций, территориальных автоно-

миях. Однако верховный, суверенный характер имеет государствен-

ная

власть (в федерациях — власть

федерации)'.

Она распространяет-

ся на всю территорию государства и, следовательно, на все территори-

альные публичные коллективы.

Публичное управление. Публичная власть - явление в известной

мере статическое (принадлежность народу, органу, должностному

лицу). Для того чтобы она была реализована как динамическое отно-

шение, т.е. действовала как публичное управление, необходим, во-пер-

вых, какой-то общественно значимый факт (управление в обществе не

может совершаться ради самого управления). Таким фактом может

быть событие, состояние, действие, имеющие значение для публично-

В Конституции РФ, законодательстве государственной властью называют не то-

лько государственную власть Российской

Федерации,

но также

«свою»

власть субъектов

РФ. но этот тезис вызывает иногда возражения в научной литературе.

Глава 2. Территориальный

публичный

коллектив, публичная власть

го территориального коллектива. Во-вторых, необходимо, как прави-

ло, совершение соответствующего юридически значимого акта (не

обязательно принятие письменного документа, возможно устное рас-

поряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для

управления используются институты

непосредственной

демократии

(референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.),

ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован

законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в

определенный орган необходим акт для данного случая. В результате

возникает публичное

управленческое

отношение: определенная связь

между субъектом и объектом управления. Суть такого отношения

воздействие субъекта (органа и т.д.), обладающего публичной вла-

стью, в конечном счете принадлежащей территориальному публично-

му

коллективу

и предоставленной, делегированной им в определен-

ном объеме субъекту управления, на объект управления, в обществен-

ных интересах (бывает, конечно, и злоупотребление властью для

соб-

ственной выгоды, что наказуемо).

Публичным управлением является государственное управление,

«свое» (в пределах предметов ведения) управление в субъектах федера-

ции, в

территориальных

автономиях, в муниципальных образованиях.

В реальной жизни

осуществлен!ге

публичной власти и публичного

управления специализировано, направлено на регулирование опреде-

ленных общественных

отношений.

Различные органы государства, ме-

стного

самоуправления

имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат

различным формам ответственности. Для обозначения этого в законо-

дательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей

власти), вопросы

государственного

и местного значения (последние

относятся к сфере деятельности местного самоуправления, полномо-

чия (нрава и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права

определенных органов, должностных лиц), ответственность и др.

Глава 3

СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного

и муниципального управления

Элементы управленческого отношения. Государственное и муници-

пальное управление специализировано. Оно осуществляется особым

слоем людей на профессиональных началах. Исключение составляет

непосредственное

.управление

со стороны населения при использова-

нии институтов прямой (непосредственной) демократии, но и в этом

случае его организацией занимаются профессионалы.

Конкретным субъектом государственного или муниципального

управления является соответствующий орган

государства,

муници-

пального образования (парламент в государстве, муниципальный совет

и др.), должностное лицо (министр, мэр). В пределах своих полномо-

чий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты

управления могут использовать различные законные средства, имею-

щиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологиче-

ские. Так, с целью развития какой-либо отрасли экономики государство

может применить стимулирующие методы (например снизить налоги),

его органы могут не зарегистрировать политическую партию, если ее ус-

тав противоречит закону, что лишает партию прав юридического лица, в

частности права выдвигать своих кандидатов на выборах, закон запре-

щает пропаганду экстремистской идеологии и т.д. В отличие от челове-

ка и гражданина, которому разрешено все, что не запрещено законом,

субъекты государственного и муниципального управления могут при-

менять только такие средства управления, которые им разрешены зако-

ном. При этом каждый из них вправе применять лишь свои, определен-

ные способы управления (милиция — одни, финансовые службы — дру-

гие). Эти способы тоже установлены

правовым]!

актами (законом о ми-

лиции, положением о министерстве финансов и др.).

Объект государственного или муниципального управления — это

общественные (социальные, национальные, иные отношения) или от-

ношения, приобретающие общественное значение (например, али-

ментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или

32 Глава 3. Структура

государственного

и муниципального управления

запрет детям, не достигшим определенного возраста, смотреть некото-

рые кинофильмы). Такие отношения могут быть подвергнуты госу-

дарственному или муниципальному регулированию, т.е. публичному

управлению.

Содержание

государственного,

муниципального управления это

различные действия по использованию публичной власти (издание

правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются

в целях регулирования общественных отношений или отношений,

приобретающих общественное значение. Управленческие органы,

должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах

своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных норматив-

ными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное

время и неодинаковыми методами, составляет управленческий про-

цесс. Содержание государственного, муниципального управления за-

висит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из

различных элементов. Важнейшее значение для управления в общест-

ве имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая дея-

тельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего по-

рядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и

выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью,

если цель невыполнима сама по себе.

Цели управления определяют суть управленческого решения: вы-

бор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого реше-

ния. В таком решении следует возможно более полно учесть все обстоя-

тельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой

задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

В государственном и муниципальном управлении применяются

различные формы

(экономческое

и административное управление),

методы (убеждения и принуждение), приемы (организационные, тех-

нические и др.). Они рассматриваются ниже.

Для содержания управления важное значение имеет профессиона-

лизм

«управленцев»

и связанная с ним несменяемость некоторых

должностных лиц (например судей), что обеспечивает, с одной сторо-

ны, стабильность и профессионализм управления, а с другой - обнов-

ление (ротацию) определенной части кадров путем периодических вы-

боров, что позволяет привлекать к управлению новые силы, делать

«отбор» управленцев.

Стабильность управления имеет важное значение для достижения

успеха. Не авралы, а настойчивая, последовательная работа приносит

результат. С другой стороны, периодическая ротация (обновление)

кадров ведет к появлению новых управленческих идей, новых методов