Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Гос. власть, гос.

упрааченне

и гос.. режим 93

щечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе междуна-

родного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обма-

на избирателей принимались и реакционные конституции (например,

в Греции в 60-х гг. XX в. при режиме «черных полковников»; Гитлер в

фашистской Германии тоже использовал референдум).

Нарушение правовых норм, устанавливающих легализацию госу-

дарственной власти, ее органов, форм и методов их деятельности (на-

пример, узурпация власти, незаконное присвоение полномочий) пред-

полагает юридическую ответственность государственных органов и

должностных лиц — политическую (отставка правительства, импич-

мент президента), уголовную (предание суду за незаконное использо-

вание государственной власти при исполнении служебных обязанно-

стей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству,

юридическим и физическим лицам при незаконном использовании го-

сударственной власти). Посягательства на государственную власть со

стороны граждан, их объединений также влекут ответственность.

Термин

«легитимация»

происходит от того же латинского слова,

что и «легализация», но первому из них придается иное истолкование.

Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее от-

ношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам.

Легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обя-

зательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государ-

ственной власти — это процессы и явления, посредством которых она

приобретает свойство легитимности, выражающие правильность, оп-

равданность, справедливость, правовую и моральную законность, со-

ответствие ее

общечеловеческим

ценностям, соответствие этой власти,

ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям

общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, со-

ответствующая представлениям народа данной страны о должной го-

сударственной власти. Такие представления связаны прежде всего не с

юридическими нормами, а с материальными, политическими, духов-

ными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого

человека. В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага

(материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания та-

кого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убе-

ждение в том, что такой порядок выражает их интересы.

Следствием легитимности является авторитет государственной

власти у населения, признание права управлять и согласие подчинять-

ся. Легитимность повышает эффективность государственной власти.

Легитимация государственной власти находит свое выражение в

ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результа-

ты голосования на выборах президента, парламента, итоги референду-

94 Глава 4. Государство как управляющая система

ма,

массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, на-

пример, угрожают силы реакции, выступления в защиту государствен-

ной власти при попытках переворота, одобрение проектов решений,

предлагаемых органами государственной власти на общегосударст-

венных или местных обсуждениях.

Существует несколько форм легитимации государственной вла-

сти. Принято различать традиционную, харизматическую и рацио-

нальную.

Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой

ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наи-

более ярким свидетельством этого является легитимация полуфео-

дально-теократической государственной власти в некоторых мусуль-

манских странах Востока.

Харизматическая легитимация (харизма - от греч. charisma — бо-

жественный дар, божественная милость) обусловлена особыми каче-

ствами выдающихся личностей. К числу таких качеств могут отно-

ситься природные способности, пророческий дар, сила духа и т.д. Это-

му способствует также создаваемый культ личности вокруг «вождя».

Харизмой обладали Чингисхан, Наполеон, А. Гитлер,

И.В.

Сталин,

Мао

Цзэдун

и др.

Рациональная легитимация основана на разуме: население поддер-

живает или отвергает государственную власть, руководствуясь собст-

венной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации яв-

ляются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать

кратковременный

эффект),

а практическая деятельность государст-

венной власти, работа органов государства на благо населения, откры-

тый и честный диалог власти с населением, умение признать свои

ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием

доводов своих оппонентов.

Иногда называют другие формы легитимации государственной

власти — ксеническую (навязывание населению путем постоянного по-

вторения, особенно в средствах массовой информации, образов прави-

тельства, руководителей государства как умелых и способных), сте-

реотипическую (опора на чувства, коренящиеся в подсознании) и др.

Законодательство допускает сопротивление народа

нелегально]!

(узурпированной) и нелегитимной (действующей вопреки народу) го-

сударственной власти. Соответствующие положения были сформули-

рованы еще некоторыми писателями Средневековья (Ф.

Аквпнский

другие с позиций противостояния духовной - религиозной и светской

власти), затем — в Декларации независимости

США

1776 г. (речь шла

об угнетательской власти британского монарха), во французской Дек-

ларации прав человека и гражданина 1789 г., ныне - в конституциях

§ 2. Гос. власть, гос. управление и гос. режим 95

некоторых африканских государств после свержения диктаторских

режимов (допускаются мирные способы сопротивления).

Единство государственной власти, разделение ее ветвей. В госу-

дарстве не может быть несколько «государственных властей», принци-

пиально различных по своему характеру (сказанное относится и к фе-

деративным государствам, где существует однотипная власть федера-

ции и ее субъектов). Государственная власть должна быть единой по

своему существу.

Единство государственной власти имеет три составляющих. Во-

первых, это социальное единство. Государственная власть, даже скла-

дывающаяся на основе социально противоречивых сил (это бывает),

не может являться социально разнородной по своему характеру, ей не-

обходима социальная определенность. Иначе она не сможет выпол-

нять задачи по государственному руководству обществом (независимо

от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и

направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и

должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного

управления обществом. Разные государственные органы не могут ста-

вить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с об-

щей линией правительства, руководства государством. Иначе это при-

ведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это определенное

(но не тоталитарное) структурное единство.

Органы

государственной

власти, методы ее деятельности образуют систему. Эта система стро-

ится прежде всего на основе единства целей общности принципов,

единства организации, а, с другой стороны — разделения ветвей госу-

дарственной власти.

Выше уже говорилось о трех традиционных ветвях власти: зако-

нодательной, исполнительной и судебной. С течением времени в кон-

ституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие вет-

ви государственной власти (избирательная, контрольная, граждан-

ская (с особыми органами типа морального комитета республики),

власти прессы, церковной власти, трибутарной - власти политиче-

ской оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий за-

служивают внимания, в других смешиваются разные явления: власть

как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма

последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена

новыми положениями: 1) о балансе властей, системе их взаимных

сдержек и противовесов, уравновешивании; 2) о необходимости взаи-

модействия властей, что предполагает их единство по принципиаль-

ным вопросам, но не исключает различий в методах достижения об-

96 Глава

Государство как управляющая система

щих целей; 3) о

субсидиарное™

властей, когда реализация полномо-

чий власти передается на тот уровень, где они могут осуществляться

наиболее эффективно и с согласия или по уполномочию одной ветви

власти; органы другой ветви своими действиями могут дополнять осу-

ществление функций первой. Субсидиарность возможна, если этому

не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь

власти, которой оказывается содействие, помощь; 4) о пропорциональ-

ности действий органов всех ветвей государственной власти, а также

власти федерации (других объединений) в отношении входящих в нее

образований: меры, принимаемые ими, должны быть пропорциональ-

ными, соответствующими ситуации. Последние два положения закре-

плены в Конституции Европейского союза.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделе-

ния властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг

другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими.

Некоторые новые конституции содержат положения, сформулиро-

ванные с учетом современных представлений о совместимости

един-

степ

разделения властей, в том числе о том, что государственная

власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разде-

ления на законодательную, исполнительную и судебную при взаимо-

действии их между собой и с использованием системы сдержек и про-

тивовесов.

Государственное управление как способ реализации государст-

венной власти. Государственное управление, понимаемое в самом ши-

роком смысле этих слов, это целостная сфера деятельности государ-

ственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных

лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и раз-

ными методами, соответствующими закону.

Органы государственной власти, должностные лица выполня-

ют свои (частичные) задачи по управлению государственными де-

лами неодинаково. Одни государственные органы имеют собствен-

ные властные, решающие полномочия (например, парламент или

президент). Их главные задачи — установление общих правил для

управления и контроля, а непосредственной управленческой дея-

тельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные

управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и

должностные лица непосредственно занимаются управленческой

деятельностью (министерства, государственные служащие). По-

своему реализуют государственную власть суды (в судебном про-

цессе), прокуратура и др. Некоторые органы обладают лишь кон-

сультативными полномочиями по вопросам общегосударственного

2. Гос. власть, гос. управление и

гос.

режим 97

характера (например, Государственный совет в России, состоящий

из глав администраций субъектов РФ). Есть специализированные

органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, надзо-

ром и контролем (например, Конституционный Суд РФ, уполномо-

ченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюдже-

та (Счетная палата). Нередко создаются смешанные, государствен-

но-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по во-

просам трудовых отношений, состоящая в России из представителей

государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-

то мере могут выполнять управленческие задачи, например при

принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции го-

сударственных органов передаются общественным органам или ор-

ганизациям,

органам местного самоуправления. В этом случае они

тоже выполняют задачи государственного управления. С этой це-

лью им передаются и материальные средства,(финансы и др.), необ-

ходимые для выполнения таких функций.

Наконец, создаются надгосударственные организации и органы,

которые могут принимать решения, обязывающие государство пред-

принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопро-

сам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его сувере-

нитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Ев-

ропейского союза (комиссия, Европейский Совет, Совет министров

и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут рас-

пространяться непосредственно на членов Союза, на физических и

юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы

должны быть включены в собственное право таких государств. Евро-

пейский суд по правам человека после особых процедур может при-

нимать решения, обязывающие государства — членов Совета Европы

предпринять определенные действия в целях соблюдения прав чело-

века. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые

органы объединения (Союзного государства) Белоруссии и России,

что предусмотрено Договором 1999 г. Таким образом, некоторые

межгосударственные организации и их органы могут участвовать во

внутригосударственной управленческой деятельности.

Результативность и эффективность государственного управле-

ния. Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной

управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом

и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж с оп-

ределенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих по-

следовательных шагов в течение лет, а то и десятилетий (долговремен-

ный прогноз развития экономики). Она может быть реальной

(напри-

7 - 7977

[Лава

1. Государство как управляющая система

мер, мероприятия государственной власти в России по созданию ры-

ночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой

в обозримой перспективе (построение коммунистического общества).

Достижение цели - главный результат управленческого действия, сви-

детельство его результативности. Однако в категориях результативно-

сти оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учи-

тываются усилия, затраченные на достижение цели, и характер послед-

ней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.

Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ре-

сурсов и управленческой анергии в возможно более короткий срок и с

возможной полнотой. Достижению цели и эффективности работы мо-

гут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъек-

тивного характера, о которых говорилось выше. Они могут помешать

осуществить управленческие мероприятия или даже заставить отка-

заться (временно или постоянно) от него. Противодействие в

отличие

от помех связано с волевым стремлением помешать воспрепятствовать

управленческому мероприятию, например, забастовка против уволь-

нения

«хорошего»

директора, что имело место на некоторых предпри-

ятиях в

России.

При оценке результативности и эффективности важно учитывать

характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объек-

тивно или в данный момент недостижима. В таких условиях оценка

результативности, эффективности и других параметров управления не

имеет смысла.

В конечном счете эффективность управления в демократическом

обществе связана с повышением качества жизни человека как высшей

ценности (ст. 2 Конституции

РФ).

Такой прямой результат (напри-

мер, при снижении государственных цен на продукты питания вслед-

ствие возможностей для этого, возникших у государства) или резуль-

тат опосредованный (реорганизация управления промышленностью,

которая привела

увеличению производительности труда) - главный

критерий социальной эффективности

управления.

Государственный режим. В результате реализации государствен-

ной власти, применения разных форм и методов государственного

управления в обществе складывается государственный режим — опре-

деляющий элемент и составная часть более широкого понятия полити-

ческого режима. В зависимости от форм и методов осуществления го-

сударственной власти в стране может существовать полуфеодально-

теократический (султанат Оман и др.), тоталитарный (КНДР), автори-

тарный (Марокко), полудемократический (Филиппины) или демо-

кратический (Великобритания, Франция и др.) режимы. Данное поня-

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо 99

тие тесно связано не с организационной стороной государства (как это

имеет место в случае с системой органов государства), а с динамиче-

ской стороной государственной власти, характеризует функциональ-

ный компонент государства как системы.

Полуфеодально-теократический режим характеризуется неравно-

правием граждан (например женщин и мужчин), абсолютной (полуаб-

солютной) властью монарха, ибо парламент отсутствует, широким ис-

пользованием религиозных норм для государственного регулирова-

ния (Коран стоит над конституцией). Тоталитарный режим соединяет

в одно целое государственный аппарат и правящую партию (как пра-

вило единственную разрешенную партию), характеризуется принци-

пом вождизма, допускает единственную идеологию, объявляемую го-

сударственной. Авторитарный режим связан

доминированием ис-

полнительных органов в системе власти, массовым нарушением прав

граждан государственной властью. Полудемократический режим до-

пускает определенные демократические институты, даже закрепляет

их в конституциях, но их реальное значение невелико. Демократиче-

ский режим существует в странах, где не только провозглашаются, но

и осуществляются разделение властей, многопартийность и плюра-

лизм идеологии, общественное мнение оказывает реальное давление

на государственную власть, существует влиятельное местное само-

управление и др.

Формы и методы деятельности государства, определяющие госу-

дарственный режим, лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е.

основными направлениями деятельности государства, рассматривае-

мыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При

осуществлении экономической функции государства применяется, на-

пример, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как

и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды нацио-

нальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение

(свобода образования общественных объединений), равно как и функ-

ция социальная (свобода выбора формы образования).

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба и

должностное лицо

Государственный аппарат — это система государственных организа-

ций,

органов, должностных лиц государства, осуществляющих регули-

рование в обществе при помощи законодательной, исполнительной,

судебной и других ветвей государственной власти, применяющих раз-

личные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка»

государственного аппарата — это государственный служащий.

100 Глава 4. Государство как управляющая система

Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того

или иного подхода к организации государственной власти (в тотали-

тарных социалистических странах отрицается разделение властей),

во-вторых, от государственно-территориального устройства (унита-

ризм, федерализм,

существование

автономных образований), наконец,

от разделения на органы и должностные лица,

осуществляющие

власт-

ные полномочия, принимающие решения (например, парламент, су-

дьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий ап-

парат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, экс-

перты — советники министерств).

С точки зрения разделения властей различаются органы (а ино-

гда —

должностные лица) законодательной, исполнительной и су-

дебной власти'. Как указывалось выше, в некоторых странах выделя-

ются наряду с названными другие ветви власти и, следовательно,

их

органы. Органы законодательной власти представлены общегосудар-

ственными парламентами (а в некоторых странах, например Индоне-

зии и Туркмении, также

непарламентскими

органами),

законода-

тельными собраниями субъектов федерации и территориальных поли-

тических автономий. Это — представительные органы государства и

государственных

образовании

(существуют также представительные

органы

муниципальные

образований, которые законов не издают; ис-

ключение — Бразилия,

где

акты муниципальных органов тоже называ-

ются законами). Между высшими и низшими представительными ор-

ганами нет административного подчинения.

Согласованность

дейст-

вий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламен-

тами законов, обязательных в том числе и для нижестоящих

представительных органов.

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых

странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парла-

ментарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не

имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглав-

ляет правительство (премьер министр). В дуалистических монархиях

монарх реально управляет страной (Иордания, Кувейт и др.), а в полу-

абсолютных монархиях

(Саудфская

Аравия, Оман и др.) в руках мо-

нарха находится вся полнота власти.

В республиках исполни гельная власть обычно принадлежит пре-

зиденту, но опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы

правления.

В некоторых странах тоталитарного

социализма,

где принята иная концепция,

различаются органы государственной

власти,

органы государственною

управления,

суда и прокуратуры.

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо 101

В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) пре-

зидент одновременно является главой государства и главой исполни-

тельной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя

министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют

их нижестоящим должностным лицам. Правительства как коллеги-

ального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно

есть (Египет, Сирия и др.), то премьер-министр, назначаемый и сме-

щаемый президентом без ведома парламента, является лишь так назы-

ваемым административным премьером. Государственный аппарат в

таких президентских республиках тоже возглавляет президент. Пра-

вительство и премьер-министр действуют по поручениям президента,

который (а не премьер-министр) является фактическим главой прави-

тельства. В парламентарных республиках, например в Индии или Гер-

мании, государственный аппарат на деле возглавляет правительство.

Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия прези-

дентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно

которым президент должен действовать только по совету правительст-

ва и все

его

акты недействительны, если на них нет дублирующей под-

писи премьер-министра (правило

контрасигнатуры;

иногда контр-

асигнатура имеет устный характер).

В полупрезидентских (президентско-парламентарных и парла-

ментарно-президентских) республиках иная ситуация. Бывает, что су-

ществует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и

президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство

государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерст-

ва и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуаци-

ям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (ино-

странных дел, юстиции) находятся под непосредственным руковод-

ством президента, другими руководит правительство.

Исполнительная власть обладает самым разветвленным и много-

численным аппаратом, самым большим штатом государственных слу-

жащих по сравнению с другими ветвями власти. По нашим подсчетам,

с учетом военнослужащих, полиции (милиции), других формирова-

ний (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в

100 раз превышает численность всех парламентариев и аппаратов су-

дов, включая обслуживающий их персонал. В системе исполнитель-

ной власти действует исполнительная вертикаль: административное

подчинение нижестоящих вышестоящим. В других ветвях власти вер-

тикаль административного характера не действует.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные при-

датки государства: армия, полиция (милиция), служба государствен-

102

Глава

4. Государство как

управляющая

система

ной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. Они в огромной

степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический состав. В одних

странах в состав апарата судов входят судьи, и обслуживающие их ра-

ботники (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в дру-

гих — также так называемые следственные судьи (в некоторых странах

это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса),

прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты,

приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний

. При любом

составе судебного аппарата судьи, осуществляющие судебную власть

(а такие полномочия имеют только

они),

занимают особое положение

в аппарате. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, вер-

ховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отли-

чие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены

по вертикали. Вышестоящий суд может отменить решение нижестоя-

щего и направить дело на новое рассмотрение, но не может обязать суд

принять такое решение, которое считает нужным.

Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям вла-

сти, примыкающим к ним, государственный аппарат включает струк-

туры с особым

статусом.

Часть таких органов (избирательные комис-

сии или трибуналы,

избирательный

регистр) в ряде случаев выделяют

в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах

Латинской Америки), иногда некоторые органы относят к контроль-

ной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, гене-

ральные атторнеи и т.д. со своими службами). Во многих странах, как

уже говорилось, действуют омбудсманы — уполномоченные парла-

мента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в

армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. По су-

ществу это надзорные или контролирующие органы (например, в Ав-

стрии Коллегия народных правозащитников). Согласно конституци-

ям и законам при исполнении своих полномочий они независимы, не

подчинены никакой другой власти. В России особое положение зани-

мает Центральный банк, во Франции • Экономический и социальный

совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами

судейского корпуса, в Египте ~ консультативный совет аш-шура и т.д.

В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено

государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких

странах обособлена от судов. Ее главная задача — надзор за соблюде-

Имеются также иные судебные

приставы,

обеспечивающие выполнение судеб-

ных решений по гражданским делам. В России они подчинены не

судьям,

а Министерст-

ву

юстиции

РФ.