Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством

113

ное избирательное право) установлены дополнительные условия, пре-

жде всего повышенный возраст (минимум

год для депутатов Госу-

дарственной Думы, 35 лет для кандидата на должность Президента

РФ)

и некоторые другие условия (например, кандидат на должность

Президента РФ не менее 10 лет должен проживать в

России)-

Прямые

выборы означают, что избиратели голосуют непосредственно за кан-

дидатов (не за выборщиков, как, например, на выборах Президента

США). Все голосуют и могут быть избраны на равных основаниях

(при прочих равных условиях). Свободные выборы исключают иска-

жение волн избирателей (например, путем подкупа

пли

угроз). Аль-

тернативность предполагает выбор избирателем кандидатов из числа,

превышающего число избираемых. Тайные выборы — голосование

осуществляется без ведома других лиц, избиратель не обязан отвечать,

как он голосовал.

Подробнее о выборах Государственной Думы и Президента РФ го-

ворится в соответствующих частях учебника.

Досрочный отзыв депутата представительного органа избирателя-

ми также является инструментом непосредственной демократии. На

федеральном уровне в России такой институт не предусмотрен: депу-

тата Государственной Думы отозвать нельзя, однако в некоторых

субъектах Федерации, во многих муниципальных образованиях отзыв

депутатов их представительных органов возможен. Необходимо со-

брать определенное число подписей избирателей и провести голосова-

ние, вопрос решается абсолютным большинством голосов участвовав-

ших в голосовании при условии, что в голосовании участвовал требуе-

мый законом (уставом муниципального образования) процент зарегист-

рированных избирателей. Граждане отзывают досрочно депутатов, плохо

выполняющих свои обязанности, и тем самым отзыв депутата содейству-

ет совершенствованию работы государственного аппарата. В муници-

пальных образованиях возможен досрочный отзыв избирателями де-

путата представительного органа и главы муниципального образова-

ния. Досрочный отзыв избирателями главы субъекта РФ, избираемого

законодательным собранием и назначаемого Президентом РФ, с

2005 г. невозможен.

Важнейшим институтом непосредственной демократии является

референдум — голосование избирателей за или против какого-либо

проекта решения (в том числе проекта закона). Общегосударственный

референдум РФ имеет решающий характер (консультативный рефе-

рендум не предусматривается). Он регулируется Федеральным кон-

ституционным законом 2004 г. Инициатива референдума принадле-

жит: 1) не менее чем 2 млн граждан РФ, подписавшихся под обраще-

нием инициативной группы (на территории одного субъекта или за

8 - 7977

114

Глава

Государство как управляющая система

пределами РФ не должно быть собрано более 50 тысяч подписей);

2) Конституционному Собранию РФ, если оно решает вынести на ре-

ферендум проект новой Конституции РФ; 3) федеральным органам

государственной власти, если референдум по данному вопросу преду-

смотрен международным договором.

Любой гражданин может выступить инициатором по созданию

инициативной группы, которая регистрируется в Центральной изби-

рательной комиссии, формулирует вопрос (вопросы) референдума и

собирает подписи. В ее составе должно быть не менее 100 человек от

каждого субъекта РФ в более чем половине субъектов РФ (т.е. при со-

временном числе субъектов - 100 х 45 = 4500 человек). Центральная

избирательная комиссия представляет эти документы Президен-

ту РФ, а он направляет их в Конституционный Суд РФ. Лишь после

этого Президент РФ может назначить референдум (его дату). Закон

запрещает выносить на референдум вопросы об изменении статуса

субъекта РФ, о досрочном прекращении или продлении срока полно-

мочий Президента РФ, Государственной Думы, о принятии

пли

изме-

нений федерального бюджета, о введении или изменении налогов и

сборов, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо-

ровья и безопасности населения, об амнистии и помиловании, о персо-

нальном составе федеральных органов государственной власти и

zip.

Центральная избирательная комиссия признает референдум со-

стоявшимся,

если в голосовании приняли участие более половины за-

регистрированных избирателей (учестников референдума), решение

считается принятым, если за него проголосовало более половины го-

лосовавших.

Референдум на территории России проводился в

1991

г., когда она

была еще в составе СССР (по вопросу о сохранении СССР), затем вес-

ной 1993 г.

(по

вопросу о доверии Президенту РФ) и в декабре

1993

г.

(принятие Конституции РФ).

Обращения граждан

органы государства со своими предложе-

ниями — тоже институт непосредственной демократии, помогающий

совершенствовать работу государственного аппарата.

В некоторых субъектах РФ, муниципальных образованиях преду-

смотрены и действуют другие институты непосредственной демокра-

тии: народная законодательная и правотворческая инициатива, граж-

данская инициатива группы граждан

др. Они

рассматриваются

в по-

следующих главах.

Глава 5

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ЧЕЛОВЕК,

КОЛЛЕКТИВ, ОБЩЕСТВО

Государственное управление — это прежде всего управление людьми.

Обращаясь к людям, государственные органы воздействуют на них ин-

дивидуально и через их различные коллективы — естественно сложив-

шиеся группировки (например, ремесленников, обеспечивая благо-

приятные условия для народных промыслов) и созданные по воле лю-

дей (например, партии). Многие государственные акты обращены

к всеобъемлющему коллективу — обществу в целом (например, пер-

спективные прогнозы, планы, программы, принимаемые правительст-

вом). В свою очередь, как уже говорилось, граждане, их коллективы,

общество реагируют на государственное управление и устанавливают

обратные связи с государственными органам]!, государством в целом.

§ 1. Государственное управление и человек

Государственное управление и статус человека и гражданина. Госу-

дарственное управление играет огромную роль в жизни человека от

рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (соответствующая

справка). Правда, мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скры-

той опеке государства.

Воздействие государственного управления на человека имеет раз-

ные формы. Государственный орган или должностное лицо может не-

посредственно управлять поведением человека (в рамках закона). На-

пример, судья приговаривает нарушителя общественного порядка к

административному аресту в течение 15 суток; начальник направляет

работника в служебную командировку;

милиционер

задерживает на

два часа нарушителя общественного порядка для составления прото-

кола и т.д. Государственное управление поведением отдельного чело-

века может осуществляться опосредованно, через различные коллек-

тивы (например, признание судом забастовки, в которой участвовал

данный гражданин, незаконной с вытекающими из этого негативными,

в том числе и для этого гражданина, последствиями; путем повышения

заработной платы работникам государственных учреждений культу-

ры, где человек работает; отказ в государственной регистрации партии,

где он состоит). Государственное управление поведением личности

116 Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив, общество

возможно и путем вмешательства государства в дела общества в це-

лом. Устанавливая иной порядок оборота земель, вводя новое пенси-

онное обеспечение, создавая всеобъемлющую информационную сеть

и т.д., государство изменяет что-то в обществе и тем самым в положе-

нии каждого отдельного человека.

Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства

(существование или отсутствие правовой связи лица с данным госу-

дарством), определяя в законе, кто из проживающих на его территории

или вне ее является гражданином, иностранцем, лицом без гражданст-

ва, лицом с множественным (обычно двойным) гражданством. Такой

статус

лежит в основе неодинаковых связей личности и государства,

определяет применение разных

приеме»!,

способов государственного

управления по отношению к человеку. Состояние гражданства (в мо-

нархиях употребляется также термин «подданство» с акцентом на

личную связь человека и главы государства) порождает определенные

права, которых не имеет иностранец или лицо без гражданства (напри-

мер, участие в выборах в парламент или право состоять в политиче-

ских партиях), а также возлагает на гражданина определенные обязан-

ности, которых не несут иные лица (например воинскую обязанность).

Граждане имеют наиболее широкие права и несут больше обязанно-

стей перед государством.

По

отношению к гражданину государство

может применить такие методы управления, которые невозможны по

отношению к иностранцу (например военный призыв).

Положение граждан в государстве также может быть неодинако-

вым. Натурализованные граждане (принятые в гражданство данной

страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с граж-

данами, которые приобрели гражданство в силу рождения от родите-

лей-граждан или в силу рождения на территории данного государства.

В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны пре-

зидентами

(Египет,

США и др.), в некоторых странах (Австрия, Мек-

сика и др.) натурализованные граждане могут быть лишены граждан-

ства (обычно по постановлению суда), а урожденные - нет. В России

таких различий нет.

Иностранцы, лица без гражданства также состоят в определенных

правовых и фактических связях с государством, на территории кото-

рого они находятся временно или постоянно. Однако характер этих

связей иной, как и некоторые методы государственного регулирова-

ния их поведения (в тех сферах, где оно может регулироваться). В Рос-

сии иностранцы пользуются социально-экономическими правами

(правом на труд, на образование, могут иметь частную собственность

и др.), личными правами (например, правом на личную неприкосно-

венность, на тайну переписки и доставляемых сообщений). В некото-

Государственное управление и человек 117

рых странах постоянно проживающие и уплачивающие налоги ино-

странцы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно

органов местного самоуправления или чаще ~ только этих органов,

например в России, если это предусматривается международными до-

говорами на основе взаимности). Вместе с тем иностранцы и лица без

гражданства ограничены в политических правах. В России они не мо-

гут участвовать в выборах высших органов государства (главы госу-

дарства, парламента), в выборах органов субъектов РФ, не могут быть

приняты на государственную службу, создавать политические партии

и быть их членами. Такие же ограничения действуют и в зарубежных

странах. Трудовые и имущественные права иностранцев могут быть

ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, они

не могут быть капитанами морских судов, членами экипажей самоле-

тов, приобретать сельскохозяйственные земли в собственность (Рос-

сия) или любые земли (многие мусульманские страны) и др.). На ино-

странцев и лиц без гражданства распространяются законы страны про-

живания, за

их-нарушение

они, как и граждане, несут ответственность.

Со своей стороны, государство обязано защищать жизнь, свободу,

имущество иностранцев, лиц без гражданства, охранять их права. Та-

ким образом, независимо от статуса личности, если человек находится

на государственной территории, а гражданин данного государства —

и вне

ее,

продолжают действовать

взаимные

права

взаимная ответ-

ственность личности и государства.

В России действует Федеральный закон 2002 г. о правовом поло-

жении иностранцев (он распространяется и на лиц без гражданства,

если в законодательстве не предусмотрено иное). Иностранные граж-

дане могут получить разрешение на временное проживание (до трех

лет) и вид на жительство (до пяти лет). Для въезда иностранцев в Рос-

сию необходима, как правило, виза. Прибывающей в Россию иностра-

нец регистрируется. Правительство РФ ежегодно устанавливает кво-

ту выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранных граж-

дан в России (на 2003 г. — 530 тыс. разрешений, распределенных по

субъектам РФ, на 2004 г. — 213

тыс.

с резервом в 20

тыс,

человек, на

2005 г. —

110

тыс. человек). Въезжающий в Россию иностранец запол-

няет миграционную карту (в том числе на самолете, поезде, корабле) и

предъявляет ее пограничному контролю при въезде и выезде (в по-

следнем случае — отрывной талон).

Личность, ее права и обязанности по отношению к государству.

Индивид, личность, независимо от того, является человек граждани-

ном данного государства или нет, имеет по отношению к государству

различные права. Принято различать,

одной стороны, прирожден-

118

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив, общество

ные, естественные права человека (право на жизнь, свободу, собствен-

ность и др.), которые, как считается, не могут быть отчуждены государ-

ством, его органами по их прихоти (лишение имущества, не говоря уже

о жизни или свободе, возможно только на основании закона и с соблю-

дением строгой судебной процедуры), с другой — позитивные права

гражданина как члена политического сообщества, предоставляемые от

имени государства, а в конечном счете от имени общества (например,

избирательные права). В современных условиях обе группы прав за-

креплены в конституциях (в том числе в Конституции РФ) и относят-

ся к числу основных конституционных прав.

Помимо основных конституционных прав индивид обладает мно-

гими другими конкретными правами, выступая в отношениях в раз-

ных качествах

(работника,

продавца и покупателя, пассажира на

транспорте и т.д.).

Государственное управление в области осуществления прав чело-

века и гражданина в России исходит из всемерной защиты этих прав и

создания необходимых условий для их реализации. Все органы

госу-

дарства (а не только специализированные, правоохранительные) уча-

ствуют в этом. Деятельность различных органов государства в сфере

экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни обще-

ства, непосредственно связана с благами личности. Вместе с тем, госу-

дарственное регулирование прав индивида в России исходит из посту-

лата, принятого в международном праве, в соответствии с которым

права человека и

гражданина

не имеют абсолютного, беспредельного

характера. Свобода и демократия это не вседозволенность. Закреп-

ленные в конституциях права (в том числе так называемые естествен-

ные) могут быть ограничены, но только в интересах соблюдения обще-

ственного порядка, охраны здоровья населения, общественной мора-

ли, соблюдения прав других лиц и лишь на основе закона и в соответ-

ствующих формах. Это допустимо в условиях чрезвычайного и

военного положения, в соответствии с конституцией (в том числе рос-

сийской) и Международными пактами о правах человека.

В обычных условиях конституционные права индивида (особенно

политические, например, свобода слова, объединения, митингов и

де-

монстрации) тоже осуществляются в определенных формах, установ-

ленных законами (в России действуют законы об общественных объе-

динениях, о партиях, о религиозных объединениях, о собраниях,

ми-

тингах, демонстрациях, пикетировании и др.).

Личность не только имеет определенные права по отношению к го-

сударству, но и несет определенные обязанности. В общем виде это по-

ложение сформулировано как конституционное требование испол-

нять конституцию и законы государства, иные правовые акты, а также

. § 1. Государственное управление и человек

119

общепринятые нормы международного права и ратифицированные

государством международные договоры, поскольку в соответствии со

многими современными конституциями, включая российскую, эти

нормы и акты составляют часть права страны или даже имеют приори-

тет по отношению к внутреннему

законодательству/Российская

кон-

ституция устанавливает и другие конституционные обязанности гра-

ждан: платить налоги, защищать Отечество и нести воинскую службу

(она может быть заменена альтернативной службой), сохранять при-

роду и окружающую среду, бережно относиться к природным богатст-

вам, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия,

беречь памятники культуры и истории. Говорится об обязанности ка-

ждого гражданина получить основное общее образование, давать сви-

детельские показания. Некоторые из этих обязанностей относятся ко

всем, находящися на территории России (например, сохранять приро-

ду), другие — только к гражданам (военная служба, основное общее

образование). Некоторые конституции (например, Германии) уста-

навливают, что гражданин обязан защищать конституционный строй

и свободный демократический порядок.

Государство, его права и обязанности по отношению к личности.

Права государства по отношению к личности связаны с требованием

должного поведения личности, предусмотренного правовыми норма-

ми. Осуществляя управление, государственные органы, оответствую-

щие должностные лица (в том числе в России) вправе требовать от

личности исполнять конституцию и законы, поддерживать обществен-

ный порядок, защищать конституционный строй. В странах тотали-

тарного социализма предусмотрены и

zipynie

требования: трудиться,

соблюдать дисциплину труда, повышать свой культурный уровень, со-

блюдать «правила социалистического общежития» и т.д.

Закрепляя права человека и гражданина в конституции, иных за-

конах и правовых актах, государство берет на себя обязанность защи-

щать личность, ее жизнь, свободу, достоинство, имущество от любых

посягательств, гарантировать осуществление ею своих прав. Индивид

может обратиться в суд с иском к государству, его органам, должност-

ным лицам. Наряду с судом (в том числе конституционными судами)

права человека охраняют другие органы государства: прокуратура, ом-

будсманы (уполномоченные парламента по правам человека и другим

вопросам) и т.д. Пройдя все стадии защиты прав в государстве пребы-

вания и будучи неудовлетворенным, российский гражданин и ино-

странец, находящийся в России,

может

обратиться в международные

органы (Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге), а также

в Комитет ООН по правам человека (решения последнего не имеют

120 Глава 5. Государственное управление: человек,

коллектив,

общество

обязывающего характера). Некоторые граждане РФ обращались в Ев-

ропейский суд по правам человека с исками против российского

госу-

дарства, несколько их исков были

Судом

удовлетворены,

на государст-

во были наложены денежные взыскания в пользу потерпевших от дей-

ствий органов или должностных лиц государства, нарушивших основ-

ные права человека.

При отклоняющемся поведении личности государственные орга-

ны в соответствии с законом могут применять санкции. При соверше-

нии Преступления к виновному лицу может быть применено наказа-

ние (уголовная ответственность), вплоть до смертной казни (во мно-

гих государствах смертная казнь отменена, в России не применяется).

Государство вправе требовать уплаты установленных законом нало-

гов, средства от которых идут на затраты для выполнения «общих дел»

(оборону государства, содержание государственного аппарата для

управления обществом и пр.), соблюдения общественного порядка.

В случаях нарушений могут быть применены штрафные санкции (ад-

министративная ответственность). Существует гражданско-правовая

ответственность индивида перед государством: помимо возмещения

ущерба возможны и другие взыскания. Для служащих некоторых ка-

тегорий предусмотрена дисциплинарная ответственность (выговор,

понижение в должности и др.). В отношении некоторых лиц депута-

тов представительных органов, выборных должностных лиц (мэров

городов и др.) - могут быть применены формы

конституционно-пра-

вовой

политической ответственности: досрочный отзыв депутата или

выборного должностного лица, роспуск представительного органа

(и, следовательно, лишение полномочий

его

членов), увольнение в от-

ставку, отрешение от должности главы администрации и др. Меры

конституционно-правовой (но не политической) ответственности

применяются, как правило, если предварительно судом будет установ-

лено нарушение Конституции РФ и законов, а предупреждения об ис-

правлении

актов,

противоречащих Конституции, федеральным зако-

нам, не выполнены.

Обладая правами, государство несет обязанности по отношению

к индивиду. Организуя охрану общественного порядка, используя

подчиненные его органам полицию, внутренние войска, другие свои

«материальные придатки», государство обязано защищать человека и

гражданина. В соответствии с конституционными формулировками о

«социальном государстве» оно должно предоставлять индивидам со-

циальные услуги (образование, здравоохранение, пенсионное обеспе-

чение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно принимать

меры по улучшению качества жизни граждан.

§ 2. Государственное управление и коллектив 121

Не всегда отношения личности и государства являются правовы-

ми. Во-первых, как отмечалось выше, есть множество фактических от-

ношений, которые не нуждаются в урегулировании правовыми норма-

ми. Во-вторых, нельзя сбрасывать со счетов случаи отклоняющегося,

правонарушающего поведения человека (преступления и др.). Со сво-

ей стороны, государство, его органы иногда нарушают установленные

им правовые нормы, не обеспечивает необходимые гарантии личности

(например, длительные и массовые задержки выплаты заработной

платы и пенсий в России), осуществляет массовые репрессии (напри-

мер, сталинские репрессии в отношении граждан и целых народов в

прошлом в СССР).

§ 2. Государственное управление и коллектив

Разновидности коллективов и государственное управление. В лю-

бом современном обществе существуют самые разные коллективы.

Различают естественно сложившиеся коллективы (классы и социаль-

ные слон), коллективы формализованные, требующие регистрации

в государственных органах (например, политические партии), объеди-

нения устойчивые, постоянные (например, профсоюзы) и временные,

преходящие (например, объединение людей в ходе демонстрации

гра-

ждан, выступающих под лозунгами оппозиции), многочисленные

(массовые) и имеющие очень небольшой состав, общегосударствен-

ные и местные и т.д.

Различают организации, действующие легально, и нелегальные,

подпольные организации (в России, например, это Новая революци-

онная инициатива и Реввоенсовет Республики — группы, устраивав-

шие взрывы памятников и т.д.). В России действует незарегистриро-

ванная национал-большевистская партия, нередко организующая си-

ловые акции, существуют подпольные вооруженные террористиче-

ские организации. Верховный Суд РФ в 2003 г. своим постановлением

признал террористическими 15 организаций: Батальон шахидов-

смертников, Конгресс народов Ичерии и Дагестана, Высший военный

маджилис аш-шура и др.

Особенности государственного управления по отношению к раз-

личным видам коллективов. Отношения государственных органов

и коллективов определяются многими обстоятельствами: характером

формирования коллектива (естественно сложившиеся коллективы,

например, крестьянство нельзя «распустить», как это можно сделать в

отношении политической партии, систематически нарушающей кон-

ституцию), природой коллектива (взаимосвязи государства с коллек-

тивами политического характера иные, чем, скажем, с обществом фи-

122 Глава 5. Государственное управление:

человек,

коллектив,

общество

лателистов - коллекционеров почтовых марок), значением в общест-

венной жизни (общегосударственный или локальный коллектив), по-

зицией коллектива по отношению к государственной власти

(сотрудничает, находится в оппозиции) и т.д.

Отношения государства с объективно складывающимися в обще-

стве разными социальными коллективами (работодателями, наемными

работниками,

ремесленниками, интеллигенцией, «средним клас-

сом» и т.д.) неодинаковы. Наиболее отчетливо это проявлялось в усло-

виях тоталитарного социализма, когда государство официально под-

держивало рабочий класс и ликвидировало «класс эксплуататоров»

(в советской России для ликвидации кулачества — зажиточных кре-

стьян применялась ссылка и высылка). В современных демократиче-

ских странах государство стремится опереться на средний класс, но не-

редко те или иные направления деятельности государства определяет

группировка крупнейших предпринимателей (известна роль олигар-

хов и в России). Одна из важных задач российского государства, орга-

нов государственного управления создавать условия для формиро-

вания среднего класса, являющегося опорой демократического госу-

дарства, фактором стабильности государственной власти.

Ко многим добровольным объединениям., особенно локальным, не

выступающим с политических позиций (например, к союзам нумизма-

тов — коллекционеров монет), государство относится нейтрально.

В данном случае активное государственное управление используется

в минимальной степени. Установив в законе общие правила, относя-

щиеся к объединениям в целом, или правила, относящиеся к опреде-

ленным категориям

объединений,

оно не особенно интересуется их

деятельностью, если они не нарушают законы. Аналогичным образом

дело обстоит со многими объединениями по интересам, клубами, раз-

личными органами общественной самодеятельности (например, улич-

ные, домовые, родительские комитеты в школах), которые не имеют

централизованного характера. Однако для получения прав юридиче-

ского лица (чтобы действовать от собственного имени) любое общест-

венное объединение должно зарегистрироваться в соответствующих

органах государства (обычно в органах Министерства юстиции РФ,

Минстерстве финансов РФ). Государство не вмешивается во внутрен-

нюю организацию и порядок деятельности добровольных объедине-

ний (как и они не вправе вмешиваться в деятельность государствен-

ных органов, подменять их), но оно устанавливает законами демокра-

тические основы их организации и деятельности и ответственность

(вплоть ДО роспуска по суду) за нарушение законодательства.

Социально-экономические объединения привлекают пристальное

внимание государства, но его отношения с предпринимательскими