Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба

должностное лицо

103

нием

законности (с 1999 г. в России — также конституционности).

Специфической частью государственного аппарата являются специа-

лизированные органы конституционного контроля (конституционные

суды, конституционные советы и др.),

в некоторых мусульманских

странах — органы религиозно-конституционного контроля (послед-

ние не решают конкретные дела, а следят за соответствием законов Ко-

рану).

Существует множество других

классификаций,

относящихся к го-

сударственному

аппарату.

Различаются органы и должностные лица

общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и

должностные лица отраслевой компетенции (например, министры

или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися

к компетенции государства, занимаются центральные органы (напри-

мер, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к реше-

нию некоторых вопросов на местах, если они имеют государственное

значение,

—

местные государственные органы общей компетенции

(например, местные администрации в областях и районах Украины,

назначаемые президентом) или отраслевой компетенции

(отделы,

от-

деления министерств). В качестве местных государственных органов

(государственной власти и государственного управления) в странах

тоталитарного социализма (Китай, КНДР,

Куба

и др.) рассматривают-

ся советы и избираемые ими исполнительные комитеты (их названия

на языках той или иной страны различны).

В структуре государственного аппарата различаются коллегиаль-

ные

единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально,

в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент

или суд), вторые — единолично (президент, министр). Существуют и

другие классификации, о которых речь пойдет ниже.

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом уни-

тарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих

только административно-территориальные единицы), в сложном уни-

тарном государстве, включающем автономные образования (например,

в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент,

принимающий местные законы),

региональном государстве, цели-

ком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в госу-

дарстве федеративном. Наиболее простой является структура аппара-

та в простом унитарном государстве: один парламент (местных парла-

ментов не существует), правительство и глава государства (президент

или монарх), судебная система и система исполнительных органов,

строго подчиненных по вертикали.

Вместе с тем структура государственных органов унитарного госу-

дарства на местах может различаться в зависимости от того, является

104 Глава 4. Государство как управляющая система

унитарное государство централизованным, децентрализованным или

относительно

централизованным

В централизованном унитарном государстве на местах (кроме об-

щин — низовых территориальных единиц) государственным управле-

нием ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернато-

ры, начальники районов и др.).

В децентрализованном унитарном государстве (например, в Вели-

кобритании, Швеции), а также в субъектах федерации в России, США

и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решени-

ем вопросов общегосударственного значения там занимаются местные

отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел

—

только в рамках

своей отраслевой

компетенции),

а местными делами ведают избран-

ные гражданами муниципальные советы и муниципальная админист-

рация.

отноаттлъно

централизованном унитарном государстве (на-

пример во Франции) назначенных чиновников общей компетенции

никогда не бывает в низовом звене — в общинах, в остальных звеньях

действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты),

делегатуры министерств и органы местного самоуправления — из-

бранные советы и мэры (или председатели советов).

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно

или несколько автономных образований, структура государственного

аппарата не столь проста. Если

это

автономия политическая, то там

действует свой законодательный орган (на Аландских островах в

Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филип-

пинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он

обычно создает свой испол нительный аппарат, а в автономию глава го-

сударства или правительство назначает губернатора (иногда — мини-

стра). Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием

деятельности органов автономии общегосударственным законам, но

нередко такие

полномочия

гораздо шире.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Ни-

карагуа, Гагаузия в Молдавии, более

150

автономных районов, округов

и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от об-

щегосударственного стандарта управления на местах. В основном от-

личия касаются более широких полномочий автономии по сравнению

административно-территориальными

единицами соответствующей

ступени с целью учета в управлении местных особенностей.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка)

целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых

(Испания) автономных образований. Все они являются политически-

ми автономиями, но в Испании права мелких автономий

ио

сравнению

Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо

105

с крупными ограничены. По сравнению со сложным унитарным госу-

дарством с политической автономией в региональном государстве

структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые

действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части

территории унитарного государства с автономией, в региональном го-

сударстве существуют на всей его территории, состоящей из автоном-

ных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в феде-

ративном государстве. По существу, он имеет двойственный харак-

тер. Поскольку в федерации имеется федеральная государственная

власть и, как иногда считается, государственная власть каждого из

ее субъектов, то наряду с государственным

аппаратом

федерации

функционируют и государственные аппараты субъектов, их собст-

венная государственная служба.

.Государственный

аппарат федера-

ции представлен

общегосударственными

законодательными, испол-

нительными, судебными и другими органами, а также федеральны-

ми государственными служащими, входящими в состав таких орга-

нов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их

законодательными, исполнительными и иногда — системой судеб-

ных органов, действующих параллельно с системой судебных орга-

нов федерации (например в США), однако во многих федерациях

существует единая судебная система (например, в Канаде). В Рос-

сии также имеется единая судебная система, субъекты Федерации

учреждают лишь свои конституционные (уставные) суды и миро-

вые суды (мировых судей).

Как говорилось, важнейшей частью государственного аппарата яв-

ляются «материальные придатки» — вооруженные силы, полиция,

тюрьмы и др.

В деятельности государственного аппарата могут участвовать дру-

гие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные

функции органов государственного управления (одновременно переда-

ются и материальные средства, необходимые для выполнения таких

функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конститу-

цией РФ в отношении к органам местного самоуправления. В этом слу-

чае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата,

их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а

сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем

государства. Иногда отдельными функциями государственных органов

наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные

организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культу-

ры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-про-

мышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные

106 Глава

Государство как управляющая система

знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам). В России зада-

чу государственной аттестации научных кадров, как говорилось, вы-

полняют ученые (диссертационные) советы и Высшая аттестационная

комиссия, состоящая из признанных ученых.

Государственные организации и государственные органы. Ключе-

выми понятиями в системе государственного аппарата являются рас-

смотренные выше ветви власти, а более дробными понятия государ-

ственной организации, государственного органа, государственного слу-

жащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица).

Государственная организация обобщающее понятие. Сюда отно-

сятся государственные учреждения, государственные фонды, пред-

приятия. Различия между предприятиями, учреждениями, фондами

состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной дея-

тельности. Предприятия (унитарные, казенные) занимаются прежде

всего производственной деятельностью, учреждения - управлением,

социальным обслуживанием населения. На государственных пред-

приятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сво-

дятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступа-

ет вовне как управленческий орган. Поэтому управление предпри-

ятиями (в том числе находящимися в государственной и муниципаль-

ной собственности) в данном курсе не изучается.

Учреждение это организация, созданная собственником (в дан-

ном случае - государством) для управления в социально-культурной

сфере или выполнения иных функций некоммерческого характера,

финансируемая собственником полностью или частично.

Учреждение (например,

научно-исследовательский

институт,

государственная библиотека, государственное высшее учебное заве-

дение, служба занятости — по

трудоустройству.

Федеральный речной

регистр, занимающийся регистрацией

судов,

осуществляющий кон-

троль за их

сооружением,

ремонтом, эксплуатацией и т.д.) зачастую

распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учрежде-

ния, непосредственно не подчиненные ему, но,

отличие от государ-

ственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не

обладает государственно-властными полномочиями, правом прини-

мать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие

подготовительную работу для принятия органами государства вла-

стных решений. К государственным учреждениям относят также

вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государст-

венных органов (например, управление делами, канцелярия). Ра-

ботники государственных учреждений часто не являются государст-

венными служащими.

§ 3. Государственный

аппарат,

государственная служба и должностное лицо

107

Государственные фонды аккумулируют определенные средства, а

затем используют их в соответствии с законом (например, Пенсион-

ный фонд, Фонд социального

страхования)

Государственный орган — это самостоятельная структурная едини-

ца государственной власти, наделенная государственно-властными

полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответ-

ствии с профилем работы органа) функций определенной ветви госу-

дарственной власти. Наиболее общие признаки органа государства:

выполнение публичных функций государственного значения, которые

включают регулятивные, координационные и иные формы управлен-

ческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; уч-

реждение и определение правового статуса данного органа вышестоя-

щим государственным органом; право принимать управленческие ре-

шения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя струк-

тура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов)

и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным

расписанием данного органа; финансирование из государственного

бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государствен-

ной власти, учредившим данный орган (соподчиненность и ответст-

венность в указанной форме относятся к органам исполнительной вла-

сти). В России, в том числе в субъектах РФ существуют разные виды

государственных органов законодательной, исполнительной и судеб-

ной власти.

Государственная служба. Государственная служба нередко пони-

мается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреж-

дениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций та-

кого подхода государственным служащим является главный врач госу-

дарственной больницы, директор государственного музея, профессор

государственного университета и т.д. Они оплачиваются из средств го-

сударственного бюджета. Число таких служащих (без учета военнослу-

жащих) в Германии составляет 7,3% населения, во Франции — 7,6%.

В более узкой трактовке — это профессиональная деятельность лиц,

имеющих соответствующие ранги, чины, звания, только в государствен-

ных органах. За рубежом такая деятельность обычно называется клас-

сифицированной (гражданской, публичной) государственной службой.

Лица, занимающие должности на такой службе, — чиновники. В феде-

ративных государствах может существовать также государственная

служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюджетов.

Существуют также негосударственные фонды, основанные частными лицами,

негосударственными организациями

(например,

благотворительные фонды).

108 Глава 1. Государство как управляющая система

В России существует федеральная государственная служба и

госу-

дарственная служба субъектов РФ, оплачиваемая из их бюджетов.

Муниципальные служащие не относятся к государственной службе.

Федеральная государственная служба включает более 500 тыс. госу-

дарственных служащих, 90% которых работают на местах в территори-

альных органах министерств и ведомств, в судах, прокуратуре. Систе-

ма федеральной государственной службы определена Федеральным

законом 2003 г. (федеральная государственная гражданская служба

регулируется законом 2004 г., военная и правоохранительная служба

регулируется многими различными законами и иными правовыми ак-

тами). Она включает следующие ее виды: гражданскую службу, воен-

ную

службу,

правоохранительную службу. Федеральный государст-

венный служащий это

1~ражданин

РФ (не иностранец, не лицо без

гражданства, не лицо с множественным гражданством)', осуществляю-

щий профессиональную деятельность на федеральной должности,

обеспечивающий исполнение

полномочий

тех или иных государствен-

ных органов и получающий денежное содержание (довольствие) за

счет средств федерального бюджета. Служащие, не занимающие госу-

дарственной должности, обеспечивающие деятельность должностных

лиц, органов государства, работники вузов, музеев, медицинских учре-

ждений и др. не считаются государственными служащими.

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достиг-

шие 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие

квалификационным требованиям, установленным законом. Поступле-

ние на службу осуществляется по результатам конкурса. Конкурс не

проводится: если на определенный срок назначаются руководители и

советники (помощники); если назначение на должности руководителя

осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; при за-

ключении срочного служебного контракта, в некоторых других случа-

ях. Конкурс может не проводиться при назначении на должности, свя-

занные с использованием государственной тайны или при замещении

должности в группе младших Должностей. Претенденту на участие в

конкурсе может быть отказано в допуске к конкурсу в связи с несоот-

ветствием квалификационным и другим требованиям закона (отказ

может быть обжалован).

Конкурс

проводит создаваемая в органе госу-

дарства конкурсная комиссия. Ее решение может быть обжаловано.

При

положите;!ьном

решении заключается служебный контракт на

срок от одного года до пяти лет или на неопределенный срок. Он мо-

жет предусматривать предварительные испытания. При расторжении

На военной службе по контракте могут

находиться

граждане СНГ.

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо

109

служебного контракта (в том числе по инициативе нанимателя в связи

со служебным несоответствием, недостаточной квалификацией, со-

стоянием здоровья и др.) наниматель не менее чем за два месяца ин-

формирует выборный профсоюзный орган данного государственного

органа. Расторжение контракта может быть обжаловано в суд.

Должности гражданской службы и государственной службы РФ и

субъектов РФ подразделяются на категории и группы, которым соот-

ветствуют классные чины государственной гражданской службы (на

военной и правоохранительной службе существуют свои должности и

звания). Предусматривается пять категорий должностей: руководи-

тели (руководители структурных подразделений и их заместители);

помощники (советники), т.е. должности для содействия руководите-

лям, другим лицам; специалисты (обеспечивают профессиональное

выполнение государственными органами своих функций); обеспечи-

вающие специалисты (занимаются информационным, документаци-

онным, финансово-экономическим, хозяйственным и другим обеспе-

чением государственных органов).

Установлены пять групп должностей государственной граждан-

ской службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должно-

сти. В соответствии с занимаемыми должностями присваиваются

классные чины: действительный государственный советник

1,2,3

клас-

са (высшая группа должностей); советник государственной граждан-

ской службы; государственный советник 1, 2, 3 класса (главная груп-

па); советник государственной гражданской службы 1, 2, 3 класса (ве-

дущая группа); референт государственной гражданской службы 1, 2, 3

класса (старшая группа); секретарь государственной гражданской

службы 1, 2, 3 класса (младшая группа). Для занятия той или иной

должности и присвоения классного чина установлены различные ква-

лификационные требования (уровень профессионального образова-

тия, стаж работы и др.).

Гражданский служащий обладает специальными правами

несет

особые обязанности. В частности, он имеет право на создание органи-

зационно-технических условий, необходимых для выполнения долж-

ностных обязанностей; ознакомление с регламентами и другими доку-

ментами, определяющими его права, обязанности, порядок службы;

доступ к информации и к сведениям, составляющим государственную

тайну (если необходимость этого предусматривают должностные обя-

занности); доступ в государственные, муниципальные органы, общест-

венные объединения в связи с исполнением должностных обязанно-

стей; членство в профсоюзе; ознакомление с отзывами о его профес-

сиональной служебной деятельности; должностной рост на конкурс-

ной основе; на служебную проверку в соответствии с его требования-

110 Глава 4. Государство как управляющая

система

ми; на профессиональную переподготовку; медицинское страхование,

государственное пенсионное обеспечение и др.

Государственный гражданский служащий обязан: соблюдать Кон-

ституцию РФ, законы, иные нормативные правовые нормы (в том чис-

ле субъектов РФ) и обеспечивать их исполнение; исполнять поруче-

ния руководителей; соблюдать законные права и интересы человека и

гражданина, организаций: поддерживать уровень своей квалифика-

ции, представлять сведения о себе и членах семьи, имуществе и дохо-

дах; соблюдать правила служебного поведения, сообщать о личной за-

интересованности при исполнении служебных обязанностей и др.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправо-

мерное поручение. В этом случае он должен представить руководите-

лю в письменной форме обоснование неправомерности поручения.

Если руководитель подтвердил в письменной форме такое

поручение,

гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения, в про-

тивном случае он и руководитель несут ответственность.

Государственная гражданская служба предполагает организацион-

ные ограничения

запреты. На гражданской службе не могут нахо-

диться: лица недееспособные или ограниченно дееспособные (при-

знанные таковыми решениям!! суда); осужденные; лица, имеющие не

снятую или не

погашенную

судимость; отказавшиеся от процедуры

допуска к секретным сведениям; имеющие определенные заболевания;

имеющие близкое родство или свойство и подчиненные по службе;

имеющие гражданство другого государства, если иное не предусмотре-

но международным договором РФ, и др.

Лицу, находящемуся на государственной гражданской службе,

запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органов

управления коммерческой организации (если иное не устанавливает

закон); совмещать гражданскую службу с избранием или назначени-

ем на другую государственную должность, в местном самоуправле-

нии, с оплачиваемой выборной должностью в профсоюзе; осуществ-

лять предпринимательскую деятельность; приобретать ценные бума-

ги, от которых может быть получен доход (такого рода конкретные

случаи устанавливаются законом); быть поверенным в своем госу-

дарственном органе по делам третьих лиц; принимать в связи с ис-

полнением должности подарки,

услуги,

выезжать за пределы страны

за счет третьих лиц (подарки, полученные в связи с протокольными

мероприятиями, передаются в государственный орган); использо-

вать государственное имущество, служебную информацию вне связи

со служебной деятельностью; допускать публичные суждения и

оценки в отношении деятельности государственных органов, их ру-

ководителей; принимать без письменного разрешения почетные и

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо

111

специальные звания (кроме научных) иностранных государств; ис-

пользовать служебное положение для агитации на выборах и рефе-

рендуме; использовать должностное положение в интересах полити-

ческих партий или общественных объединений, публично выражать

свое отношение к ним; создавать в государственном органе структу-

ры политических партий или других общественных объединений

(кроме профсоюзных) и др. Государственный служащий не вправе

оказывать предпочтение каким-либо общественным, религиозным,

профессиональным объединениям, соблюдать нейтральность, прояв-

лять корректность в отношениях с гражданами, не допускать поступ-

ков, порочащих его честь и достоинство. После ухода с государствен-

ной службы гражданин не вправе выполнять работу в организациях,

если он выполнял в отношении этих организаций отдельные функ-

ции государственного управления. После ухода на пенсию государст-

венный служащий не может разглашать или использовать в интере-

сах организаций какие-либо конфиденциальные сведения, которые

стали ему известными по службе. Государственный служащий не

вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации,

если это делается при использовании государственной службы.

При возникновении конкликта интересов, когда личная заинтере-

сованность служащего может повлиять на объективное исполнение им

служебных обязанностей, то такое противоречие необходимо предот-

вращать вплоть до отстранения служащего от занимаемой должности.

В государственных органах создаются комиссии по служебному пове-

дению государственных служащих и урегулированию конфликтов ин-

тересов.

Более подробно государственная служба изучается в курсе адми-

нистративного права в особых учебных дисциплинах, специально изу-

чающих государственную службу.

Должностное лицо. В России — это гражданин РФ, постоянно,

временно или по специальному поручению осуществляющий функ-

ции представителя публичной власти (государства, субъекта РФ, ме-

стного самоуправления). Такое лицо обычно наделено распорядитель-

ными полномочиями в отношении других лиц, не находящихся в слу-

жебной зависимости от него. Должностным лицом является также

лицо, выполняющее организационно-распорядительные или хозяйст-

венные функции в государственных организациях, органах местного

самоуправления, других муниципальных органах, в Вооруженных си-

лах, в других войсках и воинских формированиях РФ. Руководители

коммерческих структур, фондов, общественных объединений, выпол-

няющие организационно-распорядительные и

админнстративно-хо-

112

Глава

4. Государство как управляющая система

зяйственные

функции, должностными лицами не являются. Они не

отвечают, как должностные лица, за уголовные преступления, но со-

гласно КоАП РФ возможно привлечение таких лиц, а также индиви-

дуальных предпринимателей к административной ответственности за

административные правонарушения.

В России существует реестр государственных должностей.

§ 4. Институты непосредственной демократии в управлении

государством

Выше уже упоминалось о значении институтов непосредственной де-

мократии в государственном и муниципальном управлении, названы

некоторые институты непосредственной демократии. В данном пара-

графе более подробно рассматривается роль непосредственной

демо-

кратии в управлении государством.

Непосредственная демократия может находить выражение в орга-

низованных (институциональных) формах и как стихийное, неоргани-

зованное проявление настроений граждан. Последнее не всегда пред-

ставляет собой антиправительственное выступление, оно может сти-

хийно начаться и в поддержку тех или иных мер правительства, в про-

тивовес оппозиции. Чаще всего, однако, стихийная демонстрация

является выражением недовольства

населения,

его определенной час-

ти политикой органов государства.

Некоторые проявления непосредственной демократии имеют фор-

му только коллективных действий (один человек, вышедший с плака-

том, еще не демонстрация), другие представляют собой индивидуаль-

ное действие (например, каждый на выборах голосует лично, и только

при суммировании голосов каждого достигается общий результат).

К коллективным формам проявления непосредственной демокра-

тии относятся собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетиро-

вания. Они составляют особый институт коллективных публичных

мероприятий.

Один из важнейших институтов непосредственной демократии в

масштабах государства - выборы в парламент (Государственную

Думу) и выборы Президента РФ. Такие выборы являются всеобщими,

прямыми, равными, свободными и альтернативными и осуществляют-

ся путем тайного голосования. Всеобщность выборов означает, что в

них могут участвовать как избиратели (активное избирательное пра-

во) все граждане, достигшие

лет, не признанные судом недееспособ-

ными и не лишенные свободы по вступившему в законную силу приго-

вору суда. Иностранцы, лица без гражданства в общегосударственных

выборах действовать не могут. Для права быть избранными (пассив-