Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственное управление и общество 133

имеет место и в том случае, если конституция признает свободу поли-

тической оппозиции. Правящая партия, в том числе в России, всегда в

какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оп-

позиции прийти к власти. Однако в

условиях

демократии государство

отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппози-

цию. Только немудрая государственная власть делает это. Проница-

тельные руководители государства понимают, что оппозиция полезна

для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее

будет их «лечение», тем больше шансов у правительства сохранить

свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений.

Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни обще-

ства внутрь, то последствия могут быть катастрофическими

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет дея-

тельность других общественных объединений, разрешая или запрещая

им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов, участие

в избирательной кампании, демонстрации с политическими лозунга-

ми и т.д.).

Такое

участие запрещается, например, социально-экономи-

ческим объединениям, в частности, профсоюзам.

Государство оказывает определяющее воздействие на политиче-

ский режим в обществе. Использование демократических или автори-

тарных методов осуществления государственной власти составляет

сердцевину политического режима в стране.

Государство создает основной массив политических норм. Многие

правовые акты (законы и др.) имеют политический характер и, хотя в

праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом -

инструмент политики государства. Именно путем правовых норм го-

сударство регулирует важнейшие стороны экономических, социаль-

ных и других отношений в обществе.

Наконец, регулирующая роль государства, хотя и в неизмеримо

меньшей степени, распространяется на духовную жизнь общества.

Конституции многих стран (в том числе России) запрещают пропаган-

ду расизма, национализма, разжигание языковой и социальной розни.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии

экстремистской деятельности» устанавливает уголовную, админист-

ративную или гражданско-правовую ответственность за пропаганду

исключительности, превосходства или неполноценности граждан по

признаку их отношения к религии, социальной, расовой, националь-

ной или религиозной принадлежности, пропаганду или публичное де-

Оппозиция

тоже не всегда использует правовые формы. Даже парламентская оп-

позиция устраивает драки в

парламенте,

а несколько депутатов фракции

«Родина»

в Рос-

сии в 2005 г. устроили голодовку в здании Государственной Думы.

134 Глава 5. Государственное управление:

человек,

коллектив,

общество

монстрирование

нацистской атрибутики или символики, распростра-

нение террористических взглядов. Он

предусматривает

меры по борь-

бе с распространением печатных и аудиовизуальных экстремистских

материалов. В соответствии с решением суда (государственного орга-

на) могут быть конфискованы и уничтожены издания, видеозаписи

и т.д., пропагандирующие запрещенные законом человеконенавистни-

ческие взгляды. В то же время государство в некоторых странах уста-

навливает обязательную идеологию (ислам в странах мусульманского

фундаментализма, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии

и т.д.). Соответствующие положения закреплены в конституциях, иных

правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится об идеях Мао

Цзэдуна,

в Конституции Вьетнама 1992 г. — Хо Ши Мина, в Конститу-

ции КНДР 1972 г. об идеях чучхе.

Характеризуя вмешательство государства в различные стороны

жизни

общества,

американский автор (выходец из России) В.Фрид-

ман написал книгу «Социалистические Штаты Америки». В отрывке

из этой книги, опубликованном в

«Российской

газете»,

он

утверждает.

что вмешательство американского государства во все сферы жизни

об-

щества постоянно и систематично и что в США осуществлены все

10 мер, обозначенных как необходимые для социализма в «Манифесте

Коммунистической партии» К. Маркса и Ф.

Энгельса'.

В утверждени-

ях В.Фридмана много преувеличений, однако ясно, что и в США, где,

как считается, экономическая роль государства слабее, чем в Европе,

государство регулирует самые различные стороны жизни общества.

Регулирующая роль государства (мы не говорим сейчас о ее степени)

появилась вместе с возникновением государства, отрицать ее не НУЖ-

НО, ликвидировать ее невозможно. Проблема состоит в другом: регули-

рующая роль государства не должна стеснять саморазвитие общества,

а этот теоретический постулат реализовать практически невозможно,

поскольку всякое регулирование это саморазвитие затрагивает. Речь,

видимо, может идти лишь о магистральном пути его саморазвития, ис-

ключении масштабных социальных экспериментов с обществом,

про-

водимых в прошлом государственной властью (в том числе в России в

целях строительства коммунизма).

См.:

Российская

газета. 2002. 28 фев§>.

Глава б

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Территория и управление

Состав государственной территории. Государственное управление

осуществляется в масштабах страны, а иногда выходит за ее пределы

(управление посольствами и консульствами данного государства в

других странах, регулирование поведения своих граждан, находящих-

ся за границей, контроль за использованием экономических зон госу-

дарства, расположенных в открытом море, и др.).

В России государственное управление осуществляется Федераци-

ей и ее субъектами (государственными образованиями), обладающи-

ми, как считается, государственной властью. Суверенитет РФ распро-

страняется на всю ее территорию. Территория государства определя-

ется государственной границей, включает сушу, внутренние воды, тер-

риториальное море — 12

.морских

миль от линии отлива, т.е.

приблизительно 22 км, воздушный столб над ними до высоты геоста-

ционарной орбиты Земли (приблизительно 100 -

110

км), недра Земли

на достижимую глубину, а также континентальный шельф (пониже-

ние морского дна от суши). Территорией государства считается также

«подвижная» территория — морские, воздушные суда и космические

аппараты под флагом государства.

Территория и полномочия органов государства. Осуществляя

государственное управление, Российская Федерация имеет предме-

ты исключительного ведения (оборона и безопасность, внешняя

политика, регулирование прав человека и гражданина, ядерная

энергетика и др.). По этим вопросам только Федерация издает пра-

вовые акты, распространяющиеся на всю территорию. На всей тер-

ритории (в том числе в субъектах РФ) действуют управления, от-

делы, отделения федеральных министерств и ведомств, осуществ-

ляющих отраслевое управление (военные комиссариаты, управле-

ния, отделы, отделения министерств внутренних дел, юстиции,

здравоохранения и социального развития, Федеральной службы

безопасности и др.). Они есть и во многих муниципальных образо-

ваниях, где эти отделы решают отраслевые вопросы государствен-

136 Глава 6. Территориальные

уровни

государственного

управления

ного значения (вопросами местного значения занимаются органы

местного самоуправления). Федеральное государственное

управле-

ние, имеющее в основном координационный и отраслевой харак-

тер, действует в семи федеральных округах (Центральном, Южном,

Уральском и др.). В них есть полномочные представители Прези-

дента РФ. Многие министерства и ведомства создали в округах

свои управления, Генеральный прокурор назначил в каждый округ

своего заместителя. Федеральные законы и, следовательно, госу-

дарственное управление распространяется на подвижную террито-

рию. Территориальных автономных образований в России нет, ав-

тономная область и автономные округа - субъекты РФ, лишь со-

хранившие прежние названия.

Наряду с исключительными предметами ведения Федерации

Конституция РФ выделяет совместные предметы ведения РФ и ее

субъектов (природопользование, защита прав национальных мень-

шинств, административное право и др.), по которым государственное

управление могут осуществлять и Федерация, и ее субъекты. В дан-

ном случае федеральное управление и управление субъекта РФ тер-

риториально совпадают, но субъект РФ может осуществлять управ-

ление на своей территории по этим вопросам только в том случае,

если какие-либо общественные отношения по совместным предме-

там ведения не урегулированы Федарацией (федеральное право име-

ет верховенство).

Наконец, имеются

«остаточные*

предметы ведения. Они опреде-

лены в Конституции РФ как то, что остается за вычетом предметов ве-

дения Федерации и совместных предметов ведения Федерации и ее

субъектов. Остаточные полномочия в Конституции РФ не перечисле-

ны, можно считать, они не имеют принципиального значения, но это те

предметы ведения, которые может осуществлять только субъект РФ

на своей территории. В данном случае закон субъекта РФ имеет верхо-

венство, но он, конечно, должен соответствовать Конституции РФ и

федеральным законам.

§ 2. Общегосударственное управление

Общегосударственное управление осуществляется высшими и цен-

тральными органами государства. Они почти всегда расположены в

столице государства (например, исключением является местопребы-

вание Конституционного суда Германии не в Берлине, а в г. Карлс-

руэ). К числу высших органов государства относятся: глава государ-

ства (монарх, президент, в единичных странах — коллегиальный гла-

ва), парламент, правительство (совет министров, кабинет минист-

§ 2. Общегосударственное управление 137

ров), верховный суд, конституционный суд (совет), в некоторых

странах — высший административный суд, высший хозяйственный

суд. В России высшими органами государства являются: глава госу-

дарства (Президент РФ), высший орган законодательной власти

(парламент), высший орган исполнительной власти (Правительст-

во РФ), высший орган судебной власти в сфере общей юрисдикции

(Верховный Суд РФ). К числу специализированных высших органов

правосудия могут быть отнесены Высший Арбитражный Суд РФ и

Конституционный Суд РФ.

Центральные органы государства — это, как правило, отрасле-

вые органы: министерства и ведомства. В России это также Цен-

тральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Гене-

ральный прокурор. В субъектах федерации (в том числе в большин-

стве республик в составе Российской Федерации, а иногда и в дру-

гих субъектах РФ) иногда существуют свои местные министерства,

но они не относятся к центральным органам управления.

Общегосударственный характер управления, осуществляемого

высшими и центральными органами государства, находит выраже-

ние в порядке их формирования, территориальной и предметной

сферах деятельности, в порядке подчиненности и ответственности,

формах и методах деятельности. Высшие органы государства фор-

мируются либо непосредственно гражданами государства, либо

другими высшими органами. Так, однопалатный парламент (напри-

мер, Верховная Рада в Украине) и нижняя палата двухпалатного

парламента (Государственная Дума в

России)

во всех странах фор-

мируются путем избрания гражданами (в отдельных странах прези-

дент может назначить в состав однопалатного парламента неболь-

шое число членов, например, в Египте 10 человек, которые состав-

ляют менее */

№

части его состава). Верхняя палата парламента, одна-

ко, может формироваться не только путем прямых выборов

гражданами, но и другими способами: косвенными выборами (во

Франции членов верхней палаты избирают по

административно-

территориальным единицам — департаментам депутаты нижней па-

латы, проживающие в них, а также члены органов местного само-

управления), путем назначения (в Германии - правительствами зе-

мель), выборов нижней палатой (Норвегия), смешанными способа-

ми (Бельгия и др.). В России половина членов Совета Федерации

Употребляемые в литературе названия

«верхняя»

«нижняя»

палаты парламен-

та — дань традиции. В настоящее время большими полномочиями обладает нижняя па-

лата.

138 Глава 6. Территориальные уровни государственного управления

(верхней палаты) назначается губернаторами (главами админист-

раций субъектов РФ), а половина избирается их законодательными

органами.

Глава государства президент республики также во многих стра-

нах избирается прямыми выборами (в том числе в России). В США

применяются косвенные выборы (сначала избираются выборщики,

которые голосуют за президента), в ряде стран президенты избирают-

ся парламентами (Венгрия, Чехия и др.), иногда особыми органами

(временными избирательными коллегиями) с участием парламента

(Германия,

Италия). В тоталитарных странах бывали и пожизненные

президенты (в Гвинее, Кении и др.). Глава государства в

монархиях

(король, султан и др.) не избирается (кроме Малайзии), он занимает

свой пост по наследству.

Правительства формируются парламентами, с их участием (в

Рос-

сии премьер-министра президент назначает с согласия Государствен-

ной Думы) или назначаются президентами (министры в США,

пре-

мьер-министр и министры в Египте). В большинстве президентских

республик должности премьер-министра нет, а соответствующие пол-

номочия осуществляет сам президент.

Остальные

высшие и центральные органы государства назначаются

либо одной из палат парламента (Конституционный Суд в России

Советом Федерации по представлению Президента РФ), либо по час-

тям обеими палатами парламента (Счетная палата в России), либо по

частям обеими палатами и главой государства (Центральная избира-

тельная комиссия в России,

КОНСТИТУЦИОННЫ]'!

Суд в

Испании).

Особый характер общегосударственного управления находит, да-

лее, свое выражение в территориальной и предметной сферах деятель-

ности. Как

говорилось,

органы общегосударственного управления

(если это не их делегатуры на местах) осуществляют управление на

всей территории государства (включая особые виды территорий).

В частности, в России действует

законодательство,

согласно которому

субъекты РФ не вправе осуществлять без разрешения федеральных

органов деятельность на примыкающем к их территории континен-

тальном шельфе, это объект деятельности Федерации. В тех странах,

где наряду с субъектами есть несубъекты федерации федеральные

территории, федеральные владения (Австралия, США, Индия и др.),

федерация, ее органы ими управляют непосредственно. В России по-

добных территориальных образований нет.

Предметная сфера деятельности государственных органов ох-

ватывает важнейшие вопросы жизни общества, государства, кол-

лективов, личности. В Конституции РФ эта сфера закреплена ст.

§ 2. Общегосударственное управление 139

71 в виде предметов ведения Федерации. К их числу относятся фе-

деративное устройство и территория РФ, регулирование прав и

свобод человека и гражданина, внешняя политика и международ-

ные отношения, оборона и безопасность, судоустройство, проку-

ратура и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключитель-

но общегосударственным органам, только они могут издавать нор-

мативные правовые акты по этим вопросам, осуществлять управ-

ленческие действия.

Подчиненность и ответственность высших общегосударственных

органов имеют особый характер. Над высшими органами государства

(парламентом, президентом, верховным судом и др.) нет других орга-

нов, которым они были бы подчинены (т.е. которые могли бы давать

им обязательные указания), а их ответственность своеобразна. Прези-

дент может быть смещен с должности только путем применения осо-

бых процедур (импичмент в России,

США,

решение Конституционно-

го суда в соответствии с постановлением парламента в Германии

т.д.). Правительство может быть уволено в результате вотума недо-

верия, отставки, решения президента, генеральный прокурор увольня-

ется решением одной из палат парламента (в России). Роспуск парла-

мента (как правило, нижней палаты) возможен обычно только в слу-

чае его неразрешимых противоречий с правительством или если пар-

ламент в определенный после выборов срок не может начать работу.

Некоторые органы вообще не могут быть смещены (Верховный суд,

Центральная избирательная комиссия и др.).

Центральные отраслевые органы государства — министерства и ве-

домства могут быть реорганизованы решением парламента (в парла-

ментарных государствах), президента (в президентских республиках),

главы министерств и ведомств в зависимости от формы правления мо-

гут быть уволены решением парламента (вотум недоверия, интерпелля-

ция) или президента (в президентской и

президентско-парламентарной

республиках).

Общегосударственное управление осуществляется также государ-

ственными служащими (в федеральных государствах, в том числе в

России, это федеральная государственная служба).

Своеобразие присуще отдельным способам деятельности общего-

сударственных органов. Некоторые методы принуждения могут при-

менять только общегосударственные органы (уголовное наказание,

использование внутренних войск и др.). Субъекты РФ их использо-

вать не вправе.

140

Глава 6. Территориальные уровни государственного управления

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации

Как указывалось выше, федеративные государства (они составляют

около

Y»

государств мира, в их числе Россия) состоят из субъектов фе-

дерации. В России существует шесть разновидностей субъектов: рес-

публики в составе Федерации, края, области, города федерального

значения, автономная область, автономные округа.

В отличие от несубъектов (например союзных территорий в Ин-

дии), административно-территориальных единиц (воеводств в Поль-

ше или

провинции

в Китае), муниципальных образований (сел, горо-

дов и др.) субъекты Федерации в России, как считается, обладают соб-

ственной государственной властью. У них имеются законодательные

органы (местные парламенты - законодательные собрания), главы ад-

министрации субъекта (обычно губернаторы, но иногда они называ-

ются президентами, в том числе в республиках в субъектах федера-

ции). Иногда имеются свои правительства (в землях Германии, в неко-

торых субъектах РФ), верховные суды

(США),

конституционные или

уставные суды (в субъектах РФ).

В конституциях различных федераций по-разному разграничива-

ются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Ино-

гда перечисляются только предметы исключительного ведения феде-

рации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты фе-

дерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: ис-

ключительные полномочия федерации, совместные полномочия

федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. Воз-

можны и иные варианты (о конституционном разграничении предме-

тов ведения в России говорилось выше).

С разграничением предметов ведения и

полномочий

связан тот

или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная

управленческая сфера его деятельности. В федеративных государст-

вах проблема соотношения федерального и «субъектного» государст-

венного управления нередко стоит весьма остро и порождает сущест-

венные противоречия. Связано это прежде всего с концепцией «двой-

ственности» государственной власти, принятой и в законодательстве

России (государственная власть федерации распространяется на тер-

ритории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя госу-

дарственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со

сложностями разграничения предметов ведения, особенно с сущест-

вованием совместных предметов ведения, где «свою» государствен-

ную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности

§ 3. Государственное

(государствоподобное)

управление субъекта федерации

141

преодолеваются в результате использования принципов единства го-

сударственной власти в федерации, верховенства государственной

власти федерации, верховенства федерального права и признания го-

сударственного суверенитета только за федерацией. Как уже говори-

лось, двух суверенных властей, преследующих социально противопо-

ложные цели, в государстве быть не может (это, в частности, проде-

монстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депу-

татов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента РФ — с

другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и по-

бедой политической линии Президента РФ). Конституционный

Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что суверенна

только федеральная государственная власть, а статьи конституций

некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете проти-

воречат Конституции РФ.

Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не

означает, что на их территории действует только управление Феде-

рации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые пред-

метно разделены.

С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы

ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъ-

ектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют та-

кое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего ре-

гулирования (издание законов, указов президента, постановлений пра-

вительства, действующих на всей территории Федерации и, следова-

тельно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления

созданных на местах территориальных федеральных органов и деятель-

ности федеральной государственной службы (федеральных служащих).

С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управле-

ние на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Кон-

ституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией веде-

ния (если только управленческие действия по вопросам совместного ве-

дения не осуществляют органы Федерации и федеральные государст-

венные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное

самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального

образования.

Государственное управление субъекта ограничено

его

территори-

ей и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены

те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий феде-

рации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так

называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют прин-

ципиального значения для государства.

142 Глава 6. Терри

гориальные

уровни государственного управления

Муниципальное управление на территории субъекта РФ имеет

собственную сферу деятельности. Его общие принципы установлены

Федерацией (федеральным законом), а более конкретно оно регулиру-

ется законами субъектов РФ

уставами муниципальных образований.

Управление, реализуемое субъектом, как говорилось выше, пред-

полагает создание необходимых органов. В субъекте федерации имеет-

ся свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но в Рос-

сии,

например,

некоторые субъекты имеют двухпалатные законода-

тельные органы). Функции исполнительной власти осуществляет гла-

ва администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство.

Иногда одновременно существуют глава администрации и правитель-

ство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава ад-

министрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а

может существовать и отдельная должность премьер-министра (в не-

которых республиках в составе Российской

Федерации).

Глава администрации субъекта федерации иногда избирается гра-

жданами (в США), по в Индии, Пакистане назначается президентом.

В России в соответствии с Законом 2004 г. установлен следующий по-

рядок: глава администрации избирается законодательным собранием

субъекта РФ, но кандидатуру на эту должность законодательному соб-

ранию представляет только Президент РФ. В субъектах некоторых

федераций граждане избирают непосредственно

также

отдельных

должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США).

В этом случае они пользуются определенной независимостью от гу-

бернатора.

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не

имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными су-

дами. В России судами субъектов РФ являются лишь конституцион-

ные (в республиках) и уставные суды (в других субъектах), а также

мировые судьи. В США штаты имеют свою судебную систему, своп

суды общей юрисдикции во главе с верховным судом штата.

Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъ-

екта федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федера-

ции обычно стремится расширить границы собственного управле-

ния, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается

в сферу муниципального управления. Это порождает, с одной сто-

роны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с

другой — необходимость двухуровневой и трехуровневой координа-

ции федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой

целью в России принято законодательство о разграничении полно-

мочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», му-