Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Государственное управление и коллектив 123

союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы. Пред-

принимательские

союзы

выступают, скорее, как советники государст-

ва, его органов, прежде всего по вопросам экономической политики.

Иногда предпринимательские союзы выступают и как группы давле-

ния, особенно активно в кризисных ситуациях.

Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на

государственную власть, в частности, в силу распыленности крестьян-

ских хозяйств, слабой организованности крестьян. Обычно они требу-

ют повышения цен на сельскохозяйственную продукцию и недопуще-

ния в страну более дешевой импортной продукции. В некоторых странах

крестьянские союзы иногда организуют демонстрации, перегораживая

дороги. Во всех странах государственные органы поддерживают коопе-

ративные объединения крестьян (объединение выгодно для государст-

ва) прежде всего путем предоставления льгот, ссуд, снижения налогов,

другими экономическими мерами. В странах тоталитарного социализ-

ма применялись принудительные меры со стороны государства для ус-

корения процесса кооперирования в сельском хозяйстве.

В России государство стимулирует объединение крестьян в разно-

го рода кооперативы, предоставляя таким объединениям определен-

ные льготы и материальную поддержку. Политическая партия кресть-

ян в России не очень активна (она не преодолела даже заградительный

барьер на выборах в Государственную Думу), другие крестьянские

объединения (особенно фермерские союзы) малочисленны и их роль

невелика.

В России законодательство устанавливает свободу объединения

в профсоюзы

профсоюзной деятельности, запрещает увольнение

профсоюзных руководителей без согласия профсоюза. Работодатели

обязаны законом предоставлять профсоюзам необходимое для их дея-

тельности оборудование, помещения, между профсоюзом и работода-

телем должны заключаться коллективные договоры, профсоюзы осу-

ществляют контроль за соблюдением трудового законодательства на

предприятиях, в учреждениях. Профсоюзы, выступая в качестве групп

давления (требования повышения минимального размера оплаты тру-

да, размера пенсий, чего они в определенной степени добиваются), од-

новременно проводят политику социального партнерства с государст-

вом и предпринимателями. Для этого на разных уровнях (общегосу-

дарственном, в субъектах РФ и др.) создаются трехсторонние комис-

сии представителей государства, труда и капитала (предпринимате-

лей). Они заключают соглашения по вопросам труда, занятости (обще-

государственное Генеральное соглашение заключается на несколько

лет и включает вопросы заработной платы, границы инфляции и др.).

124 Глава 5,

Государственное

управление:

человек,

коллектив, общество

Профсоюзные организации создаются на предприятиях и учреж-

дениях, по территориальному признаку (например в субъектах РФ),

по отраслям экономики и культуры (например профсоюз автомобиле-

строителей, работников науки). Нередко в стране (в том числе в Рос-

сии) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из них

сотрудничают с правительством, другие выступают в оппозиции. В де-

мократических странах (в том числе в России) профсоюзам, как и дру-

гим непартийным общественным объединениям, обычно запрещено

устраивать публичные мероприятия с политическими лозунгами, за-

ниматься политической деятельностью (под этим прежде всего подра-

зумевается запрет выдвигать кандидатов на выборах), для этой цели

существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы, другие не-

партийные объединения различных слоев населения могут активно

вовлекаться государством в политику, но только в целях поддержки

государственной власти и под руководством правящей партии.

Государство с помощью законов регулирует деятельность союзов

работодателей. В России действует Федеральный закон от 27 ноября

2002 г. «Об объединениях работодателей», Он предусматривает, что

объединения работодателей создаются по территориальному (в мас-

штабах Федерации, ее субъектов), межрегиональному, отраслевому

(по отраслям экономики), межотраслевому, территориально-отрасле-

вому

принципам.

Они представляют законные интересы своих членов

в сфере социально-трудовых отношений и формулируют согласован-

ную позицию объединений по вопросам регулирования социально-

трудовых отношений во взаимоотношениях с профсоюзами, органами

государственной власти к местного самоуправления. По этим вопро-

сам объединения работодателей вправе вносить предложения о приня-

тии законов и иных нормативных актов, получать информацию от ор-

ганов

государства,

местного самоуправления, имеют равное с проф-

союзами и государством право на представительство в органах управ-

ления государственными внебюджетными фондами (Пенсионным

фондом, Фондом социального страхования и др.). Вместе с тем они

обязаны представлять органам государства, местного самоуправления

информацию по заключенным коллективным соглашениям.

Иног/ш

парламент (в редких случаях также иные органы государ-

ства) формируется путем представительства от общественных объеди-

нений. Такой порядок применялся в Португалии (до 1974 г.), Испании

(до 1977 г.), частично в Югославии (до 1992 г.) и в СССР

(в

1990-1993

гг..

когда часть депутатов избиралась общественными

объединениями). Государства, применяющие только эту или в основ-

ном эту систему (наряду с другими признаками), называются в лите-

ратуре корпоративными государствами.

§ 2. Государственное управление и коллектив 125

Среди добровольных общественных объединений важнейшее ме-

сто занимают политические партии, целью которых является борьба

за государственную власть (в современных условиях мирными средст-

вами, используя выборы). Партии стремятся создать свое правитель-

ство или ввести в

него

своих представителей, оказывают давление на

государственную власть.

Государство устанавливает с ними особые отношения. Во многих

новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В демо-

кратических конституциях предусмотрена многопартийность (это ус-

тановлено и ст.

Конституции РФ), государству запрещается искус-

ственно ограничивать число

партий.

Они могут сменять друг друга

у власти путем выборов, и это действительно происходит.

В тоталитарных государствах конституциями может предусматри-

ваться существование только одной партии. Все партии обычно запре-

щаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах му-

сульманского фундаментализма как разрушающие единство

«право-

верных» (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эми-

раты, Катар и др.).

В конституциях многих стран (Германия, Бразилия и др.) в законах

о партиях говорится, что партии содействуют формированию и выраже-

нию политической воли народа, что они должны строиться на принци-

пах демократии, их органы

должны

избираться, периодически должны

созываться съезды и конференции партии. Государство устанавливает и

другие требования к партиям, в том числе обязательную государствен-

ную регистрацию. Оно поддерживает крупные партии путем ежегодно-

го государственного финансирования (из бюджета) в пропорции к чис-

лу голосов, полученных партией на выборах парламента или президен-

та. В России такой порядок предусмотрен Федеральным законом от

июля

2001

г. «О политических партиях». Партии признаются судом

неконституционными и подлежат роспуску, если они прибегают к на-

сильственным действиям с целью изменения государственного строя,

проповедуют расизм, разжигают социальную, религиозную, нацио-

нальную вражду в обществе. Это относится и к другим общественным

объединениям.

Существуют объединения, которые не рассматриваются как обще-

ственные объединения (религиозные объединения, общества для из-

влечения прибыли — акционерные общества и др.). Некоторые объе-

динения являются общественно-хозяйственными (кооперативы). Го-

сударство также регулирует их деятельность, прежде всего путем при-

нятия законов. В России в отношении религиозных объединений

действует Закон «О свободе совести и религиозных

объединениях»

1997 г. (с последующими изменениями). Религиозные объединения

126 Глава

Государственное управление:

человек,

коллектив,

общество

создаются и осуществляют свою деятельность на основе собственной

иерархической структуры (патриарх, синод, епископы в епархиях,

благочинные в округах и т.д.), избирают или назначают персонал по

своим установлениям. Однако они не выполняют функции государст-

венных органов и органов местного самоуправления, не могут участво-

вать в выборах, делать взносы в избирательные фонды, не вправе зани-

маться политической деятельностью, участвовать в работе политиче-

ских партий, оказывать им материальную помощь. Эти ограничения

относятся к деятельности объединений. Верующие и духовные лица

вправе участвовать в выборах (однако в настоящее время в России

церковь запрещает последним избираться по крайней мере в парла-

мент - за это лишают духовного сана) и в политической деятельности

индивидуально.

Деятельность изуверских сект, наносящих ущерб личности, здоро-

вью и имуществу граждан, не допускается.

В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обяза-

тельная религия

государственная церковь. В странах мусульманского

фундаментализма не допускается деятельность каких-либо иных рели-

гий и их учреждений. В странах Европы (Великобритания, Швеция, Да-

ния, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления христи-

анства (католичество, протестантизм, лютеранство, православие) объяв-

лены государа венными религиями, но свободно действуют и другие ре-

лигиозные объединения. Государство оказывает материальную поддержку

только государственной церкви. Только те акты гражданского состояния

(браки, записи рождений, смерти и т.д.), которые совершены в госу-

дарственной церкви, имеют юридическое значение.

Регулирование кооперативных

объединений

также имеет свою спе-

цифику, что связано с их характером как хозяйственных организаций.

Государственное регулирование осуществляется на уровне законов. Го-

сударство устанавливает для кооперативов льготы, создает благоприят-

ные условия с

целью

поощрять объединение граждан в кооперативы.

Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, раз-

ного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рассмат-

риваются как общественные объединения. Государственное управление

ими осуществляется в основном в форме принятия законов о таких орга-

низациях, регистрации и

лаЩензирования,

т.е. выдачи разрешений на

предпринимательскую деятельность определенного рода (лицензирова-

нию подвергаются только некоторые виды предпринимательской дея-

тельности), и последующего государственного контроля за соблюдением

условий лицензии и законодательства. Их деятельность регулируется

ГК РФ. а также другими законами.

§ 3. Государственное управление и общество 127

Временные коллективы создаются по заранее намеченному плану с

определенно]"!

законной целью (банда преступников имеет противоза-

конную цель). Такие коллективы образуются, например, во время соб-

раний, митингов, демонстраций, это группы пикетчиков. Их организа-

ция и деятельность регулируется законами (например, собрания до-

пускаются «мирные» и без оружия, для демонстраций устанавливает-

ся определенный маршрут, пикеты возле органов государственной

власти разрешены на определенном удалении и т.д.), а правоохрани-

тельные органы государства обязаны обеспечить проведение законно-

го собрания (демонстрации, митинга, пикета) и охранять его от враж-

дебных посягательств.

Государственное регулирование относится только к тем времен-

ным

коллективам,

которые создаются для проведения публичных ме-

роприятий и открыты для любых участников. Частные собрания, вече-

ринки с определенным кругом приглашенных гостей государством,

органами местного самоуправления (законами, постановлениями) не

регулируются (если на таких собраниях совершаются незаконные дей-

ствия, это относится не к регулированию самих собраний, а к иным во-

просам).

§ 3. Государственное управление и общество

Государственное управление и «гражданское

общество».

Государст-

во — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, при-

обретает собственное бытие, более того, становится в значительной

степени регулятором общественного развития и даже нередко стано-

вится над ним. Однако регулирующая роль государства по отношению

к обществу ограничена, и это не может быть иначе. Ограничение роли

государства первоначально нашло выражение в концепции «граждан-

ского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдви-

нувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что

есть сферы, куда государство вмешиваться не вправе. Это — естествен-

ные права человека и гражданское общество. О концепции прирож-

денных прав и реальной ситуации сказано выше. Что касается граж-

данского общества, то последнее понималось французскими, англий-

скими, американскими авторами

XVIII—XIX

вв. не совсем одинаково.

Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в

современной литературе.

Считается, что гражданское общество — это:

1) отделенная от государства структура, состоящая из множества

ассоциаций, добровольных объединений;

128 Глава 5. Государственное управление:

человек,

коллектив, общество

2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне

непосредственной деятельности государства;

3) совокупность людей, строящих определенные отношения без

вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4) самоорганизованные группы, движения и личности, независи-

мые от государства;

5) материальные условия жизни.

Утверждают, что гражданское общество — это все то, что находится

за пределами государства и государственного вмешательства (управле-

ния),

многообразные, не опосредованные государством и правом отно-

шения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и

демократического правового государства. Некоторые зарубежные по-

литологи определяют

1ражданское

общество как «самоорганизован-

ные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему

придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от поня-

тия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологи-

чески, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент

государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с го-

сударством, а не его отделение от государства. Именно

гак

определяет-

ся понятие гражданства в Федеральном законе от

.31

мая 2002 г.

«О гражданстве Российской Федерации».

Создание гражданского общества связывают с определенной сту-

пенью развития: в прошлом — с признанием естественных (а затем

иных") прав человека, с уважением человеческой личности, со свобо-

дой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютиз-

ма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных

условиях обычно с появлением «среднего

класса»

(об этом часто го-

ворится по отношению к России). Однако некоторые отечественные

авторы

утверждают,

что гражданское общество существовало всегда,

происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. Б связи

с этим предлагаются различные его классификации от древности до

наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнокра-

тия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное,

классовое, свободная ассоциация граждан. Ни в прошлом, ни тем бо-

лее в современных условиях невозможно представить не абстрактно

сконструирова?гное,

а реальное общество, которое после возникнове-

ния государства существовало бы без государственного регулирова-

ния. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешатель-

ства государства, о весомости разных элементов - саморегулирования

общества и государственного вмешательства в этом сочетании. Поэто-

му, используя термин «гражданское

общество»

(а без него, видимо, не

§ 3. Государственное управление и общество 129

обойтись, он прочно вошел в российскую лексику с высоких трибун),

важно помнить об условном характере этого понятия.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосу-

дарствлена, государственное регулирование приобретает запредель-

ный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой

подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приво-

дит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со многими стра-

нами тоталитарного социализма и тоталитарными государствами в

Европе и Африке (как социалистической, так и капиталистической

ориентации) в

80—90-х

гг.

XX в. Напротив, если исключить всякое госу-

дарственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики,

социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свобо-

ды человека и т.д.), что сделать после появления государства практиче-

ски невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулиро-

вания общества и государственного регулирования находит свое отраже-

ние в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сто-

ронам общественного строя. Очень часто заголовки соответствующих

глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных кон-

ституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические

принципы», «руководящие принципы»). Регулирование часто идет по

линии установления принципов, а не конкретных императивов.

«Гражданское общество» — прогрессивная демократическая кон-

цепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола

государства, королевского абсолютизма. Однако это - философская

абстракция. Существует реальное общество, которое невозможно без

государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, от-

ношения в обществе государственное управление не может и не долж-

но вмешиваться. Но составляют ли эти элементы особое «общество»?

Для вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая

в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также

сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и

между ассоциациями людей термин «гражданское общество» вряд ли

удачен. Однако он в течение столетий утвердился в общественном соз-

нанием, им широко пользуются представители разных слоев населе-

ния. Новый

термин-пока

что не найден, хотя предлагались понятия

для современного общества в целом (демократическое, открытое, сво-

бодное и т.д.). Они не привились настолько широко, как термин «граж-

данское общество». Поэтому последний с учетом сказанного целесооб-

разно использовать и впредь.

Поскольку в России считается, что государственным управлением

является управление не только со стороны Федерации, но и ее субъек-

9 - 7977

130 Глава

Государственное

управление:

человек,

коллектив,

общество

тов, в данном параграфе рассматриваются и вопросы государственного

управления в масштабах субъектов РФ.

Особенности государственного регулирования различных сто-

рон общества. Государство по-разному, с неодинаковой степенью на

разных этапах развития регулирует экономические, социальные, по-

литические и

духовные!отношения

в обществе. В связи с этим оно по-

лучало в истории различные характеристики: государство-зло (левиа-

фан), государство-добро, либеральное государство («ночной сто-

рож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия

(обеспечива

ющее блага всем) и современное трудовое государство, ра-

ботающее для общества, оказывающее населению все возрастающие

социальные услуги. Однако считается, что современное «работающее

государство» (work-fare state) в отличие от «государства благоденст-

вия» (welfare state) должно обеспечивать только основные нужды че-

ловека, а он сам должен заботиться о себе и своей семье.

Российское государство, прежде всего путем принятия соответст-

вующего законодательства, в той или иной степени регулирует эконо-

мические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех

форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской

деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополи-

стическую деятельность, захват рынка и установление монопольных

цен. В современных конституциях отсутствует формулировка о «свя-

щенной и неприкосновенной

частно)'!

собственности», которая приме-

нялась раньше. Нет ее и в Конституции РФ. Напротив, во многих кон-

ституциях имеются положения о социальной функции частной собст-

венности, провозглашается, что собственность обязывает, что

она

должна служить общему

благу»

допускается национализация частной

собственности (обращение ее в собственность государства) обычно

при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных

социальных

групп),

па основе закона, принятого парламентом (а не

путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равно-

ценною,

а нередко предварительного возмещения, размер которого в

спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению

должно-

стных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии

и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают

возможность проведения аграрной реформы - установление предела

земельной собственности, принудительное отчуждение излишков

(а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не об-

рабатывающих землю) и распределение их между безземельными, ма-

лоземельным]!

крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. На-

ционализация частных предприятий и целых отраслей

(электротехни-

§ 3. Государственное управление и общество 131

ческой, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные

реформы широко проводились и периодически повторяются в отно-

шении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия,

Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вме-

шательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная,

например, жилья в России, передача государственной собственности

частным физическим и юридическим лицам), систематически осуще-

ствляются государством, государственной властью (на основе закона).

В России планы приватизации утверждаются Правительством РФ, и

теперь такая приватизация проводится только на публичных аукцио-

нах и только возмездно.

Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности

государство устанавливает также определенные ограничения для сво-

боды гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия,

ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государст-

венной собственности, запрещает некоторые формы предпринима-

тельской деятельности, разрешает отдельные естественные монопо-

лии (например, Газпром или энергетические системы в России). В соб-

ственности государства во всех странах находятся огромные матери-

альные ресурсы (в некоторых странах — природные ископаемые,

оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования экономики применяется прогнозирование

экономического развития. В отличие от директивного планирования в

тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориенти-

рующее планирование.

В результате названных и иных мер государственного регулирова-

ния в России создается социально ориентированная рыночная эконо-

мика.

Государственное управление распространяется на социальные от-

ношения в обществе, государство проводит определенную социальную

политику. Прежде всего современное российское государство оказы-

вает социальные услуги (образование, здравоохранение, трудоустрой-

ство, средства связи и т.д.) всему населению независимо от социаль-

ных групп и социального положения личности, в связи с чем оно и по-

лучило в Конституции РФ название социального государства. Оно ус-

танавливает минимальный размер оплаты труда — МРОТ (в наиболее

развитых странах Европы это около 10 долл. США (менее или более)

за час работы, в России — 720 руб. в месяц, но принят закон о поэтап-

ном повышении МРОТ), устанавливает прожиточный минимум (в

наиболее развитых странах Европы это около 1000 евро (более или ме-

нее) в месяц на человека, в Греции — 560). В некоторых странах госу-

дарство проводит неодинаковую социальную политику (вспомним ло-

132 Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив, общество

зунг ликвидации эксплуататоров в странах тоталитарного социализ-

ма). При определении социальной политики государство нередко учи-

тывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального

слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населе-

ния. Оно предоставляет преимущества определенным социальным

группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с

сельским в избирательных правах), льготы мелким и средним пред-

принимателям (в России). В России государство проводит политику

социального партнерства (она нашла

.законодательное

определение в

ТК РФ). Выражением такой политики на общегосударственном уров-

не являются упомянутые выше генеральные соглашения (действует

соглашение на 2005 2007 гг.). Государство вводит противоборство со-

циальных слоев, групп давления в определенные рамки, регулируя

формы социальных выступлений. Разрешая экономические забастов-

ки работников, государство запрещает политические забастовки, все-

общие забастовки, забастовки солидарности, забастовки государствен-

ных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное

управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабже-

ние водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта

и т.д.). Одновременно государство ограничивает права предпринима-

телей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае

забастовок, запрещает индивидуальные увольнения без согласия

профсоюза (в России - только работников профсоюзных органов),

произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, на-

пример в Швейцарии, Конституцией 1999 г. одновременно разрешены

и экономические забастовки, и локауты (lock-out — закрытие предпри-

ятия собствен

никоим

в связи с забастовкой).

Государство регулирует другие формы социального протеста и

давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок

проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их

проведение в определенных местах. При нарушениях порядка, как го-

ворилось, милиция в России вправе применить силу, рассеивая неза-

конные демонстрации. В тоталитарных странах государство запрещает

оппозицию. Ее выступления рассматриваются как антигосударствен-

ная деятельность и караются в соответствии с уголовным законом.

Государство регулирует политические отношения в обществе.

Оно разрешает или не разрешает деятельность определенных партий

и общественных

объединений,

поддерживает одни партии и стесняет

или запрещает деятельность других. Это относится к экстремистским,

террористическим объединениям, которые в соответствии с консти-

туциями запрещаются судом. Неодинаковое отношение государст-

венной власти к тем или иным партиям, общественным объединениям