Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 6. Особенности управления крупными городами 153

становлений Правительства РФ, если факт нарушения установлен су-

дом, и оно повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граж-

дан. Решение о недоверии мэру принимается двумя третями голосов

Думы по инициативе не менее трети депутатов. Недоверие влечет за

собой немедленную отставку мэра и Правительств Москвы (Прави-

тельство Москвы продолжает исполнять свои обязанности до созда-

ния нового Правительства, но некоторые важные полномочия оно не

вправе осуществлять).

Кроме мэра в состав правительства Москвы входят: вице-мэр; за-

местители мэра в Правительстве Москвы (в том числе первые замес-

тители); руководитель Аппарата мэра и Правительства Москвы в ран-

ге первого заместителя мэра в Правительстве Москвы; министры Пра-

вительства Москвы; префекты административных округов в ранге ми-

нистров Москвы. Правительство Москвы принимает постановления,

если за них голосует более половины членов Правительства.

Правительство Москвы осуществляет свои полномочия также че-

рез отраслевые и функциональные органы исполнительной власти

г. Москвы (департаменты, управления, отделы и др.), которые осуще-

ствляют исполнительно-распорядительную деятельность в опреде-

ленных отраслях и сферах управления городом (городская собствен-

ность, финансы, транспорт и т.д.). Руководители этих органов назнача-

ются и освобождаются от должности Правительством Москвы. В Пра-

вительстве Москвы партийные объединения не могут создаваться.

На местах — в административных округах и районах города обра-

зуются территориальные органы исполнительной власти. Это префек-

туры в округах и управы в районах. Префекты назначаются мэром, ру-

ководители управ — Правительством Москвы. Префектуры и управы

осуществляют в пределах, установленных правовыми актами г. Моск-

вы, контрольную, координирующую и исполнительно-распорядитель-

ную деятельность на соответствующих территориях. Префекты и ру-

ководители управ являются представителями исполнительной власти

г. Москвы. В префектурах и управах имеется свой управленческий ап-

парат государственных служащих г. Москвы.

Судебная система в г. Москве является составной частью судебной

системы Российской Федерации и включает Московский городской

суд, районные суды, Арбитражный суд г. Москвы, Уставный суд г. Мо-

сквы, мировых судей, другие суды, учреждаемые в соответствии с феде-

ральным законом. Уставный суд и мировые судьи являются не феде-

ральным]!

судами, а судами субъекта Федерации (Москвы). Остальные

суды — федеральные суды. Уставный суд рассматривает вопросы соот-

ветствия законов и иных нормативных правовых актов: Уставу г. Мо-

сквы, а также дает официальное толкование Уставу г. Москвы. Его

154 Глава 6.

Территориальные

уровни государственного

управления

члены назначаются городской Думой по представлению мэра.

Миро-

вые судьи рассматривают дела по вопросам, указанным федеральным

законом. Каждый судья действует в судебном участке, объединяющем

группу улиц, кварлалов города или крупных домов.

Прокуратура, действующая в г. Москве, является федеральным ор-

ганом, организованным на основе единоначалия.

Местное самоуправление осуществляется в районах г. Москвы, ко-

торые являются муниципальным образованиями. Система муници-

пальных органов регулируется Уставом Москвы и специальным зако-

ном. Организация и предметы ведения местного самоуправления в

г. Москве соответствуют общим принципам местного самоуправления

в РФ, которые установлены федеральным законом. Они рассматрива-

ются ниже.

Представительным органом местного самоуправления в каждом

районе г. Москвы является избираемое жителями района - граждана-

ми РФ (независимо от срока проживания в Москве)

муниципальное

собрание. Его численность зависит от числа жителей района и колеб-

лется от 10 до 20 депутатов. Депутат муниципального образования в

Москве осуществляет свои депутатские полномочия без отрыва от ос-

новной деятельности (т.е. его депутсткая работа не оплачивается из

муниципального

бюджета). В исключительном ведении муниципаль-

ного собрания находятся: принятие Устава муниципального

образова-

ния и его применение; местный бюджет; установление порядка управ-

ления и распоряжения муниципальной собственностью; принятие

планов и программ муниципального образования; решения о проведе-

нии местного референдума и другие вопросы, типичные для органов

местного самоуправления (они детально рассматриваются ниже).

Ру-

ководит работой муниципального собрания его председатель, избирае-

мый депутатами.

Исполнительно-распорядительный орган района - муниципали-

тет. Возглавляет

муниципалитет

руководитель муниципального обра-

зования. Он избирается гражданами на срок полномочий муниципаль-

ного собрания (не более пяти лет), одновременно с выборами собра-

ния, но по отдельным кандидатурам. Руководитель района возглавля-

ет деятельность

но

реализации местного самоуправления в районе,

осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия. Он

вправе решать все вопросы местного значения, кроме отнесенных к ис-

ключительному ведению муниципального собрания, под его руково-

дством находятся служащие муниципальной службы. Руководитель

управы может издавать нормативные распоряжения, а по вопросам ор-

ганизационного характера — приказы.

6. Особенности управления крупными городами 155

Для управления жизнью муниципального района используются

формы прямого волеизъявления граждан (референдум, территориаль-

ное общественное самоуправление и др.). Они присущи и другим му-

ниципальным образованиям.

Санкт-Петербург, как и Москва, имеет свой законодательный ор-

ган (законодательное собрание), главу администрации данного субъ-

екта РФ - губернатора. Город разделен приблизительно на

110

муни-

ципальных образований — города Гатчина, Петергоф,

пос.

Белоостров,

а также внутригородские округа, обозначенные номерами (17, 51, 63 и

др.). В них создаются выборные гражданами муниципальные советы.

Глава муниципального образования избирается депутатами муници-

пального совета из своего состава. Он создает свою администрацию.

Административных округов, аналогичных округам в Москве, в

г. Санкт-Петербурге нет. Есть Уставной суд г, Санкт-Петербурга, ми-

ровые судьи по участкам мировых судей.

Глава 7

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Функции государства

Задачи и функции государства. Государственное управление являет-

ся важнейшей стороной реализации функций государства, т.е. основ-

ных Направлений его деятельности по решению главных задач. Функ-

ции государства по-разному проявляются в экономике, в сфере соци-

альных, политических отношений, в духовной сфере жизни общества.

По мере развития общества задачи меняются, что приводит к изме-

нению прежних функций государства и возникновению новых. Функ-

ции современного демократического государства, а следовательно, и

способы государственного управления совершенно иные, чем в рабо-

владельческом или феодальном государстве. Они неодинаковы на раз-

ных этапах развития капиталистического государства. В условиях ли-

берального капитализма XIX в. экономическая функция государства

была иной, чем у современного капиталистического государства в ус-

ловиях социально ориентированной рыночной экономики.

Функции государства следует отличать от функций его органов, ко-

торый имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения

этих органов. Суд выполняет иные функции в обществе, чем, скажем,

правительство, а министерство иностранных дел осуществляет другие

задачи и, следовательно,

функции,

чем министерство

внутренних

дел.

Классификация

функций

государства. В научной литературе

пре/уюжено

много классификаций функций государства. Во-первых,

различают основные

неосновные функции государства. Первые связа-

ны с

его

главными задачами (например, функция обороны страны, для

чего создаются государственные и только государственные вооружен-

ные силы), вторые — с задачами, хотя и имеющими существенный ха-

рактер, но не основными (например, преодоление последствий сти-

хийных бедствий).

Во-вторых, различают функции внутренние, которые государство

осуществляет внутри страны (например, экологическая функция, свя-

занная с защитой среды обитания, природного равновесия), и внешние

(участие в поддержании миропорядка).

Функции государства 157

В-третьих, функции подразделяют на постоянные, осуществляе-

мые государством на всех этапах его развития (например, правоохра-

нительная и правообеспечительная функция, хотя сам характер права

на разных этапах развития государства может быть неодинаковым), и

временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной про-

мышленности, «ядерного щита» в СССР во время острого противо-

борства («холодной войны») с западными государствами). Основные

функции

чаше всего имеют постоянный характер, неосновные могут

быть временными.

В-четвертых, различают функции общего характера,

социапьно

нейтральные, вытекающие из «общих дел» и не зависящие от социаль-

ной природы, типа того или иного государства (та же функция обороны),

и социально определенные, зависящие, в частности, от исторического

типа

того

или иного государства. Функция охраны социалистической

собственности, как она формулировалась в документах стран тотали-

тарного социализма, не существует в государствах другого типа (на-

пример в феодальном).

Разделение функций по названным четырем группам имеет в из-

вестной мере условный характер. Одна и та же функция может быть

основной, постоянной, социально нейтральной и т.д. (например функ-

ция обороны страны), другая может быть временной, осуществляться

внутри страны, но иметь внешнеполитические цели (создание ракет-

но-ядерного

«щита»),

В научной литературе обычно выделяют четыре основные внут-

ренние функции государства: экономическую, социальную, политиче-

скую и идеологическую, а иногда добавляют еще две: экологическую и

правоохранительную. Все эти функции должны осуществляться госу-

дарством в тех пределах и формах, которые не разрушают естествен-

ное саморегулирование общества. Попытки создать огосударствлен-

ную экономику, тотальную политическую систему, особые социаль-

ные отношения («эксплуататоры», «эксплуатируемые» и др.), устано-

вить «сверху» единственную идеологию привели к краху таких

государств.

Экономическая

функция

состоит в установлении государством ус-

ловий и порядка экономической деятельности, в регулировании эко-

номики. Эта функция осуществляется по-разному в тоталитарных го-

сударствах, где экономика огосударствлена, и в государствах с рыноч-

ной экономикой. В современных условиях суть этой функции состоит

в том, чтобы исправлять недостатки рыночной стихии, не нарушая ес-

тественного саморегулирования общества. Этой цели в настоящее вре-

мя соответствует концепция социально ориентированной рыночной

экономик]!. На практике экономическая функция государства выра-

158 Глава 7. Функции государства и государственное управление

жается в том, что оно определяет разрешаемые и запрещаемые законом

формы экономической деятельности (например, недобросовестную

конкуренцию

или производство атомного оружия частными предпри-

нимателями). Государство предпринимает меры против незаконных

монополий (например, созданных с целью взвинчивания цен), но од-

новременно может создавать государственные монополии в жизненно

важных для общества сферах (например, электроэнергетическая сис-

тема в России). Оно устанавливает цены на некоторые товары, занима-

ется прогнозированием и планированием экономического развития,

осуществляет национализацию определенных объектов собственно-

сти и др. Таким образом, экономическая деятельность современного

государства, в том числе в России, имеет весьма разносторонний ха-

рактер.

Социальная функция в современном демократическом государстве

имеет

не

классовые, а общесоциальные цели. Во-первых, это регулиро-

вание отношений между различными социальными, этническими, воз-

растными и другими общностями населения. Такая деятельность госу-

дарств*

осуществляется в соответствии с принципами

социально]!

со-

лидарности и социальной справедливости. Во-вторых, это оказание

социальных услуг населению: создание сети образовательных учреж-

дений, медицинского обслуживания, систем транспорта и связи, путей

сообщения и т.д. Оба эти аспекта присущи социальной функции рос-

сийского государства.

Политическая функция связана прежде всего с регулированием

политических отношений в обществе, установлением определенных

правил «политической игры» (недопущение насильственных дейст-

вий,

запрет создания тайных и вооруженных объединений, правила

проведения политических демонстраций, установление порядка про-

ведения выборов государственных органов и референдума, реализа-

ции политических прав граждан). Эта функция в конечном

счете

пре-

следует закрепленные в конституциях некоторых стран цели состяза-

тельности для участия в государственной власти, давлении на нее со

стороны различных социально-политических сил и объединений гра-

ждан. В России действует обширное законодательство (о выборах, ре-

ферендуме, политических партиях, общественных

объединениях,

соб-

раниях и демонстрациях, предотвращении экстремистской деятельно-

сти, терроризма и др.). В соответствия с ним осуществляется управ-

ленческая деятельность государства. В тоталитарных странах

основное содержание политической функции государства состоит в

подавлении всякой оппозиции существующему режиму.

Идеологическая функция по своему содержанию гоже неодинако-

ва. В тоталитарных странах

конституцией,

законом устанавливается

§ 1. Функции государства 159

единственно допустимая или государственная идеология. Современ-

ные демократические государства конституционно провозглашают и

обеспечивают идеологический плюрализм. Однако это не означает,

что государство безразлично относится к любой идеологии. Оно под-

держивает (в том числе материально) передовые идеологические тече-

ния, основанные на признании общечеловеческих ценностей.

Экологическая (природоохранительная) функция стала выделять-

ся в качестве особой в последние десятилетия, что связано с прогрес-

сирующим ухудшением природного состояния планеты. Деятельность

человека оказывает вредное воздействие на экосистему, имеет необра-

тимые последствия. Поэтому государство все активней занимается

природоохранительной деятельностью и восстановлением нарушен-

ного равновесия. Эта функция по необходимости (планета едина) вы-

ходит за пределы государства, становится общей для всех государств.

В настоящее время заключен ряд международных соглашений о защи-

те природной среды (растительного мира, атмосферного воздуха

и др.), в которых участвует Россия.

Правоохранительная функция изначально присуща государству.

Сохраняя старые нормы, равно как и устанавливая новые правила, го-

сударство охраняет их от нарушений, проводит их в жизнь. Поэтому

данная функция на деле является более широкой: она и правотворче-

ская, и правоохранительная, и правореализующая (обобщающего на-

звания для нее в научной литературе пока не найдено; может быть,

правильнее говорить о правовой функции государства в ее различных

сторонах).

Наряду с внутренними государство осуществляет и внешние функ-

ции на международной арене. Внутренние функции могут иметь меж-

дународный элемент (например, экономическая функция в виде внеш-

ней торговли), а внешние находят свое продолжение во внутренних

(функция обороны требует создания соответствующей оборонной тех-

ники внутри страны). Тем не менее, имея в виду целевое назначение,

а также главное содержание деятельности (доминанту), можно выде-

лить следующие внешние функции: обороны, интеграции в мировое

сообщество, поддержание миропорядка, международное сотрудниче-

ство в решении глобальных проблем современности.

Функция обороны страны может осуществляться индивидуально

(каждое государство, в том числе Россия, вправе защищать свою тер-

риторию от нападения) и коллективно — при участии других госу-

дарств (например, на основе договоров о взаимной обороне от агрес-

сии или при участии всего международного сообщества по решениям

Совета Безопасности ООН).

160 Глава

Функции государства и государственное управление

Функция интеграции в мировое' сообщество осуществляется на ос-

нове применения экономических, политических и иных методов (на-

ггример,

соглашения о торговле, заключение договоров о союзе, член-

ство в международных организациях).

Функция поддержания миропорядка имеет в основном политиче-

ский характер. Она связана с деятельностью универсальной междуна-

родной организации ООН, членами которой являются почти все госу-

дарства планеты. Эта функция, как и функция обороны, также осущест-

вляется государствами коллективно и индивидуально. Каждое государ-

ство вправе и обязано поддерживать сложившийся миропорядок,

выступать против агрессии. Россия вносит свой вклад в поддержание

миропорядка, в частности, направляя воинские

контингенты

«миро-

творцев» в соответствии (-решениями ООН в «горячие точки» планеты.

Функция международного сотрудничества

решении глобальных

проблем человечества связана с охраной мировой экосистемы, освое-

нием космоса, защитой прав человека (для этого созданы различные

международные органы), Россия участвует в соответствующих между-

народных конвенциях.

Поскольку функции государства неодинаковы по своему характе-

ру, они предполагают создание разных управленческих органов и при-

менение неодинаковых способов управления в различных сферах.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

Государственное управление экономикой это управление промыш-

ленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, фи-

нансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по

ряду вопросов к экономике (например, охрана природных богатств).

Главная задача государственного управления в экономической сфе-

ре — обеспечение роста материального производства, продукции. В ко-

нечном счете это делается

/1ля

обеспечения потребностей людей, хотя

распределение общественного продукта между ними и их группами

может быть самым разным, есть богатые и бедные граждане. Процесс

управления экономикой предполагает решение многих вопросов

(обеспечение пропорциональности хозяйства, повышение эффектив-

ности производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достига-

ется различными методами, в том числе экономическими (например,

создание государством льгот для некоторых отраслей, в результате

чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство)

и административными (властными) методами (выдача и отказ в выда-

че лицензий, требования к производителям, например сертификация

продукции, и т.д.). Властные методы неодинаковы по отношению

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 161

к подчиненным и неподчиненным государственным органам объектам

управления (предприятиям, учреждениям и др.). По отношению

к подчиненным объектам у государства больше возможностей для ис-

пользования административных (командных) методов.

В Российской Федерации управление экономикой и основа это-

го — управление собственностью разделены в предметном и функцио-

нальном плане. В предметном плане федеральной собственностью

(предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими

Федерации, и т.д.) управляют федеральные органы (например, органы

федеральных министерств), собственностью субъектов РФ — их орга-

ны. Муниципальной собственностью (она не является государствен-

ной) управляют органы муниципальных образований. В функцио-

нальном плане управление экономикой связано с профилем деятель-

ности различных федеральных министерств, департаментов в субъек-

тах федерации, специализированных отделов администрации в

муниципальных образованиях (в сфере промышленности, сельского

хозяйства и т.д.). Отделы администрации муниципальных образова-

ний осуществляют не государственное, а муниципальное функцио-

нальное управление.

Высшими федеральными органами государственного управления

в сфере экономики являются парламент, Президент РФ, Правительст-

во РФ, центральными органами отраслевого управления — министер-

ства РФ и автономные ведомства, не входящие в состав мини-

стерств РФ (например, министерства промышленности и энергетики

сельского хозяйства, финансов, Федеральное агентство по атомной

энергии, Федеральная служба по тарифам), а также многие федераль-

ные службы и агентства, входящие в состав министерств.

Парламент осуществляет управление экономикой прежде всего

путем целенолагания. Он определяет общую стратегию экономическо-

го развития и устанавливает параметры экономической деятельности

на год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись дохо-

/юв

и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным спосо-

бом управления является принятие законов (гражданский, земель-

ный, водный, налоговый, бюджетный кодексы, законы о порядке раз-

решения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о не-

драх, о животном и растительном мире, о континентальном шельфе

и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.). В зако-

нах, которые не относятся непосредственно к экономике, также име-

ются нормы экономического характера (например, ответственность в

уголовном праве за хищение или порчу государственного имущества).

Законы за редчайшими исключениями имеют общенормативный ха-

рактер, хотя в редких случаях издаются и частные законы (например,

- 7977

162 Глава

Функции

государства и государственное управление

Федеральный закон от 2 января 2000 г. «Об участках недр, право поль-

зования которыми может быть предоставлено на условиях раздела

продукции на

Банкирском

газонефтяном месторождении» (в Красно-

ярском крае).

С экономическими вопросами связаны многие другие формы дея-

тельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в Рос-

сии — информацию) соответствующих министров на пленарных засе-

даниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им во-

просы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания, в

том числе по вопросам

экономики,

с целью привлечь внимание обще-

ства к проблемам, имеющим важное общественное значение, Счетная

палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государственно-

го бюджета и т.д.

Глава государства, если он обладает реальными полномочиями

(монарх в абсолютных и

дуалистических

республиках,

президент

президентской, президентско-парламентарной и парламентарно-пре-

зидентской

республиках) тоже участвует в управлении экономикой.

В России Президент создает

министерства

и ведомства, в том числе за-

нимающиеся вопросами

экономики,

осуществляет дополнительное

(в дополнение к законам) регулирование экономических отношений.

Глава государства заслушивает доклады министров, дает им указания

и советы (в том числе по экономическим вопросам), издает множество

распоряжений частного характера (например, о

передаче

тех или иных

предприятий

из федерального подчинения в подчинение субъектов

РФ). Президент РФ

посещаете

инспекционными поездками различ-

ные районы страны, знакомится с экономическим положением и ино-

гда на месте принимает необходимые решения. По результатам таких

поездок принимаются и решения Правительства РФ.

Экономическими и связанными с экономикой министерствами и

ведомствами руководит Правительство РФ (а не Президент

РФ.

кото-

рый осуществляет непосредственное руководство главным образом

«силовыми» министерствами и ведомствами). Правительство РФ вно-

сит на заседание парламента основные законопроекты экономическо-

го характера (проект государственного бюджета может предлагать

только правительство). Законопроекты, касающиеся доходов или за-

конности расходов государственного бюджета, внесенные парламента-

риями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь

за-

ключение правительства. Правительство РФ утверждает положения о

тех министерствах и ведомствах, которыми оно руководит.

Соответствующие министерства и ведомства занимаются опера-

тивным управлением подчиненными им предприятиями и учрежде-

ниями, регулируют деятельность в соответствующей сфере иногда не-