Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 173

§ 3. Государственное управление в сфере

социальных отношений

Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение,

образование, науку, культуру, иные социальные отношения. Их неред-

ко сложно отделить от экономических и политических отношений (на-

пример, труд — это не только социальное явление, но и важнейшая

экономическая категория, а отношения социальных коллективов по

вопросам труда часто приобретают политический характер).

В современных условиях главная задача государственного регули-

рования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать

социальной солидарности

социальной справедливости, а поскольку

борьба различных классов и социальных слоев за удовлетворение соб-

ственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состя-

зательности и в рамках правового тюля, в целях поиска согласия, ком-

промиссов.

Для решения этих задач парламент принимает соответствующие

кодексы законов и законы: о порядке разрешения трудовых конфлик-

тов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних комиссий,

состоящих из представителей государства, профсоюзов (работников)

и предпринимателей (работодателей), об установлении минимальных

размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках, о

государственной социальной помощи, о пособиях по безработице и т.д.

Эти нормы распространяются на все предприятия, независимо от фор-

мы собственности. Действуют законы о пенсиях, медицинском обслу-

живании, образовании, устанавливаются льготы для малообеспечен-

ных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д.

Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагае-

мую базу на соответствующий размер.

Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава

государства и правительство контролируют исполнение принятых за-

конов, своими актами развивают их положения. Оперативным управ-

лением ведают министерства (ведомства), на местном уровне — их

территориальные управления и отделы. Особенностью сферы соци-

ального регулирования является то, что в ней преобладают учрежде-

ния (в экономической сфере — предприятия).

Решающее значение в жизни общества имеет труд. Положения о

роли труда содержатся во многих зарубежных конституциях (Испа-

ния, Италия, Португалия и др.). С вопросами труда связаны многие ас-

пекты социального развития, пенсионное обеспечение, трудовая и

иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающееся

изменением места жительства населения), вопросы отдыха и быта.

174 Глава

Функции государства и

государственное

управление

Регулированием вопросов труда и связанных с ними отношений

почти во всех странах занимаются министерства труда (имеются и

другие названия), в Российской Федерации эти функции осуществ-

ляет Министерство здравоохранения

социального развития РФ.

В его состав входят федеральные службы по труду и занятости, по

надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия челове-

ка, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития,

федеральные агентства

но

здравоохранению и социальному разви-

тию (в отличие от службы по надзору одноименное агентство вы-

полняет непосредственные управленческие функции по отношению

к подчиненным предприятиям и учреждениям), по физической

культуре, по спорту и

туризму.

Министерство проводит государст-

венную

политик}-

в области здравоохранения, труда, занятости, со-

циальной защиты населения, координирует по этим вопросам дея-

тельность других органов исполнительной власти Федерации и ее

субъектов.

Оно создает

территориальные

органы по урегулирова-

нию коллективных трудовых споров, разрабатывает комплексные

программы использования трудовых ресурсов, повышения доходов

граждан, развития социального страхования, организации пенсион-

ного обеспечения, совершенствования социального партнерства го-

сударства, труда и капитала, социальной защиты женщин, детей,

не

теранов, инвалидов, пенсионеров, в том числе разрабатывает проек-

ты законодательных актов о льготах менее обеспеченным гражда-

нам и о замене льгот выплатой денежного содержания (по определен-

ным льготам и слоям населения эти вопросы решают органы субъек-

тов РФ), проводит мероприятия по охране труда и технике безопас-

ности. Министерство готовит проекты законов по пенсионному об-

служиванию населения (вопросами пенсионного обеспечения воен-

нослужащих, сотрудников органов безопасности занимаются

другие ведомства), разрабатывает целевые программы, осуществля-

ет социальные выплаты в виде пособий по

безработице,

совместно с

органами местного самоуправления содействует гражданам в поис-

ке подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых

работников.

Труд человека непосредственно связан с состоянием его здоровья,

физического и психического. Этими вопросами также занимается Ми-

нистерство здравоохранения и социального развития РФ. Оно коор-

динирует в этой сфере деятельность других органов исполнительной

власти.

Министерство

действует в тесном контакте с соответствующи-

ми органами субъектов РФ, с Федеральным фондом обязательного ме-

дицинского

страхования.

Российской академией медицинских наук,

обществом Красного креста и Красного полумесяца, с профессиональ-

§ 3. Государственное управление в сфере

социальных

отношений

175

ными медицинскими ассоциациями. На местах в систему Министерст-

ва входят его территориальные органы (управления, отделы), государ-

ственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, об-

разовательные учреждения, санатории, курорты, аптеки, предприятия,

санитарно-эпидемиологические станции (в системе Министерства

имеется департамент, который занимается санитарно-эпидемиологи-

ческими вопросами; его возглавляет Главный санитарный врач РФ).

Министерство разрабатывает основы государственной политики в

области здравоохранения, организует систему медицинской помощи

населению, осуществляет государственный санитарно-эпидемиологи-

ческий надзор, охрану здоровья населения, научные исследования по

вопросам здравоохранения, внедряет их в медицинскую практику,

обеспечивает методическое руководство, разрабатывает нормативы и

стандарты, контролирует качество медицинской помощи и лечебных

средств, проводит медицинскую экспертизу

случае заболеваний, ин-

валидности, заботится об охране семьи, материнства, детства. Оно за-

нимается медицинским обязательным (для всех работающих граждан)

и добровольным страхованием. В укреплении здоровья населения ак-

тивно участвуют федеральные агентства по физической культуре,

спорту, туризму, входящие в состав Министерства здравоохранения и

социального развития РФ. Для обеспечения экстренной медицинской

помощи населению действуют службы скорой и неотложной помощи,

а при авариях и катастрофах — Министерство РФ по делам граждан-

ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий

стихийных бедствий. Оно функционирует в контакте с соответствую-

щими службами министерств здравоохранения и социального разви-

тия, обороны, внутренних дел, транспорта, на местах имеет свои орга-

низации.

Квалифицированный и производительный труд требует общего и

профессионального образования. Образование формирует также ду-

ховный мир человека, совершенствует

его

способности. В настоящее

время каждый третий россиянин (около 50 млн человек) учится или

повышает свою квалификацию. Образование — приоритетная сфера.

В России существует бесплатное общее полное (среднее)

одиннадца-

тилетнее образование, начальное и среднее профессиональное образо-

вание (профтехшколы,

техникумы)

в государственных и муниципаль-

ных образовательных учреждениях, высшее профессиональное обра-

зование в государственных и частных высших учебных заведениях.

Прием в частные образовательные учреждения осуществляется, как

правило, без конкурса для всех желающих, в государственных учреж-

дениях существует конкурс. Образование может быть получено на ос-

нове очного обучения, очно-заочного (вечернего), заочного, экстерном

176 Глава /. Функции государства и государственное управление

(самообразование или образование на дому со сдачей экзаменов), но

по некоторым специальностям получение высшего профессионально-

го образования в заочной форме или в форме экстерна не допускается

(например, медицина, военное дело, иностранные языки). Для любой

формы образования и обучения действует единый государственный

(федеральный) образовательный стандарт (необходимый минимум

знаний).

В России сложилась следующая система государственных

органов

управления образованием: Министерство образования и науки РФ; со-

ответствующие управления (департаменты, отделы) в других мини-

стерствах и ведомствах, которые управляют своими учебными заведе-

ниями данного профиля (военные училища, институты и академии в

министерствах обороны, внутренних дел, здравоохранения, транспор-

та); государственные органы управления образованием в субъектах

РФ. Существуют и муниципальные (местные) органы управления об-

разованием (например, отделы народного образования, входящие в ад-

министрацию

муниципального

района или муниципального городско-

го поселения), они занимаются прежде всего вопросами начального и

начального профессионального (профтехшкола) образования.

Государственные органы образования разрабатывают целевые

программы, государственные (федеральные) образовательные стан-

дарты

, создают структуру образования, осуществляют государствен-

ную аккредитацию образовательных учреждений (после этого учреж-

дения вправе выдавать документы, дипломы об образовании единого

государственного образца), устанавливают эквивалентность докумен-

тов об образовании, в частности иностранных документов (нострифи-

кация), определяют порядок аттестации педагогических работников,

финансируют созданные ими образовательные учреждения и устанав-

ливают нормативы материальной и иной обеспеченности образова-

тельного процесса.

Основную роль в осуществлении государственной политики в об-

ласти образования играет

Министерство

образования и науки РФ. Во-

просами

образования

в нем занимаются федеральные службы по обра-

зованию, по надзору в сфере образования и науки. Министерство ру-

ководит подчиненными ему образовательными учреждениями (преж-

де всего высшего профессионального образования, среднее образова-

ние обычно входит в сферу управленческой деятельности

субъек-

Помнмо

федерального компонента, который обязателен для всех субъек-

тов РФ, в стандарт могут быть включены региональный и вузовский (для данного

вуза) компоненты.

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 177

тов РФ) и выполняет функциональные обязанности по отношению

к неподчиненным образовательным учреждениям (например негосу-

дарственным вузам). Министерство обеспечивает сохранение единого

образовательного пространства Российской Федерации, условия для

реализации конституционного права граждан на образование, коорди-

нацию сферы образования и научно-исследовательской деятельности,

внедрение научных разработок в сферу образования, координирует и

контролирует деятельность других исполнительных органов в сфере

образования. Оно разрабатывает типовые положения об образователь-

ных учреждениях, устанавливает для подведомственных учреждений

ежегодные контрольные цифры всех категорий обучающихся и поря-

док приема граждан в государственные учреждения среднего и высше-

го профессионального образования, создает действующие на общест-

венных началах советы по защите докторских и кандидатских диссер-

таций (диссертационные советы), устанавливает правила защиты,

присваивает ученую степень доктора наук (эта функция возложена на

Высшую аттестационную комиссию, являющуюся структурной ча-

стью Министерства). Министерство вправе

издавать

нормативные

акты, обязательные для ведомств, в ведении которых находятся обра-

зовательные учреждения, и инспектировать любые образовательные

учреждения и органы управления образованием.

Образовательные учреждения бывают дошкольными, общеобразо-

вательными

(начального общего, основного общего, среднего или пол-

ного общего образования), среднего и высшего профессионального об-

разования, специальными (для лиц с отклонениями в развитии), допол-

нительного образования (например второго высшего образования) и др.

Кадры высшей квалификации готовят учреждения высшего профес-

сионального образования — институты, университеты, академии и др.

В России более 600 государственных вузов и около 400 негосударствен-

ных (иногда приводятся и другие данные), в целом в них обучаются

около 3 млн студентов. Вузы теперь имеют значительную администра-

тивную и хозяйственную самостоятельность, утвердилась академиче-

ская свобода — право преподавателя вуза излагать материал с тех идео-

логических позиций, которых он придерживается, при соблюдении за-

конов и объема знаний, определенного в федеральном образовательном

стандарте. Граждане РФ имеют право на получение на конкурсной ос-

нове высшего и послевузовского профессионального образования в го-

сударственных учреждениях, если образование данного уровня он по-

лучает впервые, второе высшее образование он может получить только

за плату. Вуз должен иметь лицензию, пройти аккредитацию (она дает

право на выдачу диплома, иных документов государственного образца),

12-7977

1/8

Глава

7. Функции государства и государственное управление

для чего вузу надо иметь опыт подготовки кадров не менее

грех

лет.

В соответствии с

болонскими

соглашениями, к которым присоедини-

лась Россия, студенту, прошедшему итоговую аттестацию, присваивает-

ся степень бакалавра (после не менее четырех лет образования), дипло-

мированного специалиста (пяти лет) и магистра (шести лет)'. Управле-

ние вузом осуществляется на основе устава данного вуза, путем соче-

тания принципов . единоначалия и коллегиальности. Общее

руководство государственным или муниципальным вузом осуществ-

ляет выборный ученый совет - совещательный орган при ректоре,

практически основные решения ректор не принимает

без

участия уче-

ного совета. Оперативное руководство вузом осуществляет ректор, из-

бираемый тайным голосованием на общем собрании (конференции)

сотрудников сроком до пяти лет и утверждаемый вышестоящим орга-

ном управления, в ведении которого находится вуз (в негосударствен-

ных вузах применяется и мной порядок). Факультеты возглавляет де-

кан, выполняющий в том числе и административные функции. Фа-

культет ведет подготовку студентов по определенной специальности.

Основным звеном вуза является кафедра - группа преподавателей од-

ной или смежных специальностей во главе с заведующим, избираемым

(аттестуемым) ученым советом. Кафедра проводит учебную, методиче-

скую, научно-исследовательскую, воспитательную работу со студента-

ми, ведет подготовку кадров ученых (аспирантура).

В наше время наука стала важнейшей производительной силой

в обществе. В науке и научно-технической деятельности участвуют

научный работник (исследователь) ••- лицо, обладающее необходи-

мой

квалификацией

и профессионально занимающееся научной, на-

учно-технической деятельностью; специалист научной организации

(лицо, имеющее профессиональное образование, способствующее

получению научного, научно-технического результата, например ла-

борант), работник сферы научного обслуживания (обеспечивает

соз-

дание условий для научной работы). Они могут заниматься научной

деятельностью индивидуально, в составе научных коллективов или

организаций.

Наука и образование тесно соединены, чем обусловлено создание

Министерства образования и науки РФ. Вопросами науки в нем зани-

маются федеральные агентства по науке и инновациям, по надзору в

сфере образования и

науки,

по интеллектуальной собственности, па-

тентам и товарным знакам.

Пока действует порядок выдачи диплома специалиста (срок

обучения

пять

лег),

но болонские документы такого диплома не предусматривают.

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 179

Организация государственного управления наукой связана с ее де-

лением на фундаментальную и прикладную (отраслевую). Отдельно

иногда говорится о вузовской науке, которая может быть и фундамен-

тальной, и прикладной

. Эти классификации связаны с характером ре-

шаемых задач и источниками финансирования. Фундаментальная

наука создает интеллектуальные ресурсы для дальнейшего продвиже-

ния исследований, ее достижения реализуются в виде товарных цен-

ностей прикладной наукой.

Министерство образования и науки РФ занимается формировани-

ем и обеспечением реализации единой научно-технической политики.

Оно осуществляет управление в сфере науки и технологий граждан-

ского назначения, работает в тесном взаимодействии с Российской

академией наук, отраслевыми государственными академиями наук, со-

трудничает с вузами. Министерство определяет приоритетные на-

правления развития науки и техники, организует работу по решению

важнейших межотраслевых научных и научно-технических проблем,

координирует деятельность федеральных органов исполнительной

власти в сфере научно-технической информации, содействует между-

народному научно-техническому сотрудничеству, разрабатывает

меры по рациональному размещению на территории страны научно-

технического потенциала, определяет исполнителей и объекты финан-

сирования по приоритетным направлениям, утверждает номенклату-

ру научных специальностей и др. Оно осуществляет аккредитацию на-

учных организаций и ведет сводный реестр (регистрацию) таких орга-

низаций.

Важное значение имеет государственная охрана научных достиже-

ний. Такую охрану осуществляет федеральное агентство по интеллек-

туальной собственности, патентам и товарным знакам в составе Мини-

стерства образования и науки РФ. Оно имеет исполнительные, кон-

трольные, разрешительные, регулирующие и организационные функ-

ции в области охраны интеллектуальной, промышленной собственно-

сти, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также права ав-

тора литературного произведения.

Наряду с Министерством образования и науки РФ существуют

научные организации. К их числу относятся Российская академия

наук, а также российские отраслевые академии наук (сельскохозяйст-

венных наук, медицинских наук, образования, архитектуры и строи-

тельства, художеств). Все они являются организациями, действующи-

Вычленение вузовской науки (по месту научных исследований) часто вызыва-

ет возражения.

12-

Глава /. Функции государства и государственное управление

ми на основании устава, имеют государственный статус, создаются и

ликвидируются актами Президента или Правительства РФ, финанси-

руются за счет средств федерального бюджета. В системе этих акаде-

мий существуют научные учреждения — научно-исследовательские

институты, лаборатории,

ггроектно-конструкторские

и другие органи-

зации. На базе ведущих научно-исследовательских институтов созда-

но 58 (2005 г.) единых государственных научных центров (научных

технопарков, инновационных центров и др.). с каждым из которых

Правительство РФ заключило договор о проведении фундаменталь-

ных и прикладных работ, жизненно необходимых стране. Финансиро-

вание имеет целевой характер.

Некоторые ученые создали по своей инициативе несколько акаде-

мий (Российская академия общественных наук, информатизации, пра-

ва и

др.),

действующие на общественных началах. Они

гоже

присваи-

вают своим членам титул академиков (форма общественного призна-

ния заслуг).

В условиях многонациональной России очень важное значение

имеют федеральные и национальные отношения. Ранее эти вопросы

относились к компетенции Министерства по делам федерации,

нацио-'

нальной и миграционной политики. В 2001 г. оно было упразднено, а

его функции переданы другим министерствам и ведомствам (МВД,

МИД и др.). Впоследствии была учреждена должность министра, ко-

торый занимался разработкой и координацией национальной полити-

ки (он не входил в состав Правительства РФ), хотя соответствующего

министерства не было создано. В 2004 г. учреждена должность мини-

стра регионального развития.

§ 4. Государственное управление в административно-

политической сфере

Государственное управление в сфере административно-политической

деятельности распространяется на оборону, государственную безопас-

ность, иностранные дела, внутренние дела, чрезвычайные ситуации, юс-

тицию, надзор за законностью (деятельность прокуратуры). Многие из

таких полномочий относятся к исключительному ведению Федерации.

Поэтому

непосредственное

управление названными сферами жизни об-

щества

осуществляется

преимущественно или исключительно феде-

ральными органами (министерствами и ведомствами) через свои управ-

ления и отделы в субъектах РФ, а также в семи федеральных округах.

Большинство административно-политических министерств и ведомств

подчинены непосредственно Президенту РФ, а Правительство РФ

выполняет в их отношении лишь координирующую роль.

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере 181

Некоторые полномочия в сфере административно-политической

деятельности относятся к совместному ведению Федерации и ее субъ-

ектов (защита, но не регулирование прав и свобод человека и граждани-

на, защита прав национальных меньшинств, обеспечение правопорядка,

общественной безопасности, координация международных и внешне-

экономических связей субъектов РФ и др.), они осуществляются и го-

сударственными органами РФ, и органами государственной власти

субъектов РФ (в последнем случае, если эти отношения не урегулиро-

ваны органами РФ или не включены ими в сферу своей деятельности).

На уровне муниципальных образований (в городах, районах, но не в

мелких селениях) государственное управление в административно-по-

литической сфере осуществляется либо соответствующими отделения-

ми федеральных министерств и ведомств, либо (если вопросы отнесены

Конституцией РФ к сфере предметов совместного ведения) органами

субъекта РФ при соблюдении указанного выше условия.

Государственное управление в области обороны включает меры по

повседневному обеспечению защиты страны, использование воору-

женных сил в случае агрессии против нее (или выполнения обяза-

тельств по взаимной обороне от агрессин), выполнение задач, выте-

кающих из Устава ООН.

Основа военной организации государства — Вооруженные Силы

(Ракетные войска стратегического назначения, Военно-воздушные

силы, Военно-морской флот, Сухопутные войска). К выполнению за-

дач обороны привлекаются также внутренние войска Министерства

внутренних дел РФ, Железнодорожные войска, войска Министерства

по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида-

ции последствий стихийных бедствий

(МЧС),

а также инженерно-тех-

нические и дорожно-строителъные воинские формирования при дру-

гих федеральных органах исполнительной власти.

Управление в области обороны осуществляется только федераль-

ными государственными органами, это исключительная компетен-

ция РФ. Наиболее широкими полномочиями в этой области наделен

Президент РФ, являющийся по должности Верховным главнокоман-

дующим. В соответствии с Конституцией РФ он определяет основные

направления военной политики, утверждает планы строительства

Вооруженных сил, осуществляет руководство Вооруженными силами

и другими войсками, в случае возникновения вооруженных конфлик-

тов объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное

положение, издает указы о призыве граждан на военную службу и

увольнении в запас, назначает и освобождает от должности высшее ко-

мандование, присваивает высшие воинские звания, решает ряд других

вопросов в области обороны.

182 Глава /. Функции государства и государственное

упр<

авление

Важные полномочия принадлежат Правительству РФ. Оно прово-

дит'необходимые

меры по организации обороны и государственной

безопасности, организует обеспечение войск вооружениями, матери-

альными

средствами,

услугами,

обеспечивает

выполнение программ

подготовки граждан по военным специальностям, руководит граждан-

ской обороной и др. Непосредственное управление Вооруженными

Силами осуществляют Министерство обороны, Генеральный штаб,

командующие военными округами, другие военачальники.

Министерство обороны РФ отвечает за состояние и развитие

Вооруженных Сил, их боеготовность, военно-техническое обеспече-

ние, соблюдение воинской дисциплины. В состав Министерства

входят федеральные службы по военно-техническому сотрудничест-

ву, по техническому и экспортному контро.тю, Федеральное агентст-

во специального строительства. Министр обороны является членом

Правительства РФ, но непосредственно подчинен Президенту РФ.

Министерство обороны в соответствии с Федеральным законом

«Об обороне» 1996 г. разрабатывает предложения о концепции Воору-

женных сил, программу вооружений, заказывает и финансирует про-

изводство военной техники, продовольствия, другого имущества для

армии, обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных сил.

Оно координирует

работы,

выполняемые в целях обороны. В составе

Министерства

функционирую!

органы управления видами Воору-

женных сил. Их возглавляют главнокомандующие видами

войск

(воен-

но-воздушными,

военно-морскими и др.). Главнокомандующим под-

чинены главные штабы родов войск и другие службы.

Генеральный штаб — основной орган оперативного управления

Вооруженными силами. Он разрабатывает предложения по строитель-

ству Вооруженных сил, мобилизационный план, программу оборудо-

вания территории РФ в целях

обороны,

осуществляет перспективное

и текущее планирование, разведывательную деятельность в целях обо-

роны и государственной безопасности РФ.

Связующим звеном между Министерством обороны РФ и войска-

ми, размещенными в различных частях страны, являются органы

управления военных округов

флотов. Военный округ — оперативно-

территориальная единица, создаваемая для командования Вооружен-

ными силами на определенном стратегическом направлении. Во главе

округа стоит командующий, который через штаб округа, другие служ-

бы осуществляет управление войсками в границах округа, организует

его оборону. Аналогичные задачи и организацию имеют флоты (Се-

верный, Тихоокеанский, Черноморский). Объединениями (например,

армией), соединениями (корпусом, дивизией), частями (полками)

управляют органы строевого военного командования, подразделениям] г