Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии 193

ченный и специфический характер. Оно сводится в основном к заботе

о развитии

духовно-интеллектуальной

жизни, созданию государством

соответствующих условий, поддержке прогрессивных направлений,

но государственные органы не вмешиваются в творческий процесс ху-

дожника, артиста, писателя. Вместе с тем в соответствии с законами

государственные органы вправе принимать меры по запрету псевдо-

культурных, деструктивных направлений, против пропаганды, на-

правленной на подрыв общечеловеческих ценностей, разрушающих

духовный мир, здоровье, нравственность людей, пропаганды терро-

ризма. Как говорилось, Конституция РФ запрещает разжигание соци-

альной, расовой, национальной и религиозной розни.

Важно учесть также, что речь идет о духовно-интеллектуальной

сфере жизни общества, т.е. о той стороне, которая приобретает обще-

ственно значимый характер. Внутренний мир человека, его духовная

жизнь, его личные взгляды не подлежат государственному воздейст-

вию. Влиять на мысли человека можно, но регулировать их средства-

ми государственного управления нельзя.

В России важнейшие направления культурной деятельности госу-

дарства, общественных организаций, граждан определены законода-

тельством о культуре. Среди объектов

заботы

государства названы па-

мятники истории и культуры, художественная литература, кинемато-

графия, музыкальное искусство, архитектура, фотоискусство, другие

виды искусства, художественные народные промыслы и ремесла,

фольклор и обряды, художественная самодеятельность, телевидение и

радио в части создания и распространения культурных ценностей, эс-

тетическое воспитание и др.

Непосредственная управленческая деятельность на различных

участках культурного строительства осуществляется Министерством

культуры

массовых коммуникаций РФ, Министерством образования

и науки (о последнем сказано выше). В составе Министерства культу-

ры и массовых коммуникаций РФ действует Служба по надзору за со-

блюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охра-

не культурного наследия, а также федеральные агентства: архивное, по

культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям.

Эти названия указывают на основные направления деятельности. Ми-

нистерство проводит государственную политику в области культуры,

искусства, охраны и использования историко-культурного наследия.

Министерство призвано обеспечивать условия доступа к культурным

ценностям, определять приоритеты деятельности в сфере культуры,

содействовать развитию национальных культур народов России, раз-

рабатывать меры по предупреждению незаконного вывоза из страны и

ввоза культурных ценностей (это делается в соответствии с междуна-

13-7977

194 Глава 7. Функции государства и государственное управление

родными обязательствами). Оно осуществляет координацию деятель-

ности других органов в этой сфере.

Все министерства, в

какой-то

мере соприкасающиеся с вопросами

культуры, действуют в тесном сотрудничестве с общественными объе-

динениями творческой интеллигенции - союзами писателей, журна-

листов, художников и др. Эти союзы также выполняют некоторые

управленческие

функции,

которые предоставлены им государством.

Пределы такого управления определяются их уставами, зарегистри-

рованными в органах государства. Осуществление

управленческих

(по существу, государственных) полномочий общественными объе-

динениями - одна из

особенностей

управления в области культуры.

Важнейшую

роль

в развитии культуры и духовной сферы жизни

общества играют средства массовой информации. Законодательст-

во РФ устанавливает свободу информации, запрещает цензуру, не до-

пускает

наложения

запрета на

распространение

сообщений и их отдель-

ных частей. Государство поддерживает государственные и негосудар-

ственные средства массовой информации организационно и матери-

ально, заботится об их

независимости.

Вместе с тем государственные

средства массовой информации обязаны публиковать официальные

сообщения федеральных органов

государственно]!

власти, а средства

массовой информации субъектов их акты (на негосударственные ор-

ганы эта обязанность не распространяется).

Занимаясь вопросами массовых коммуникаций Министерство

культуры и массовых

коммуникаций

РФ большое внимание уделяет

охране общественной нравственности, в частности соответствию со-

держания печатной продукции и телерадиопрограмм законодательст-

ву. В России, как и в некоторых других странах, действуют законы, за-

прещающие на телевидении показ порнографических передач, рекла-

му алкогольных напитков, табачных изделий, разного рода колдунов,

лишь поздней ночью разрешается демонстрация эротических филь-

мов. На некоторых каналах телевидения, при редакциях печатных из-

даний созданы общественные советы из авторитетных политиков, дея-

телей науки, культуры.

§ 6. Государственное управление

и сфера личной жизни человека

Сфера личных отношений — еще более деликатная область, чем духов-

ная жизнь

общества.

Государственное регулирование личной жизни

человека является минимальным и возможно лишь постольку, по-

скольку те или иные стороны личной жизни приобретают обществен-

ное значение (например, воспитание детей в семье). Кроме

того,

оно

§ 7. Межотраслевое государственное управление 195

осуществляется на уровне законов, наиболее общих правил, а не путем

исполнительно-распорядительных актов органов государственного

управления (актов правительства или министерств).

Как и в других странах, в России действует законодательство о бра-

ке и семье. Оно устанавливает

равно1гравие

супругов в семье, алимент-

ные обязательства, обязанность родителей воспитывать детей и обязан-

ность детей помогать своим престарелым родителям. Согласно ч. 3 ст. 38

Конституции РФ трудоспособные дети, достигшие

лет, должны забо-

титься о нетрудоспособных родителях. Запрещаются телесные наказа-

ния детей, обращение, унижающее их человеческое достоинство. Суще-

ствуют законы, ограничивающие личную жизнь детей. В России и неко-

торых других странах их не допускают на

просмотр

кинофильмов, содер-

жащих сцены насилия и секса, до достижения

лет. В мусульманском

праве (оно в ограниченной мере и если не противоречит законам, приме-

няется в некоторых районах России) нормы Корана и сунны предписы-

вают определенное интимное поведение лиц разного пола. Однако в це-

лом вмешательство государства в личную жизнь всегда очень ограниче-

но,

в большинстве случаев посторонний контроль (в том числе органов

государства) за соблюдением правил, регулирующих отношения лично-

го характера, неосуществим и не должен применяться.

§ 7. Межотраслевое государственное управление

Выше говорилось об отраслевом государственном управлении. Однако

многие министерства и ведомства выходят за рамки отрасли, управляют

объектами разного профиля либо одинаковые объекты находятся в веде-

нии разных министерств (например, машиностроительная промышлен-

ность находится в ведении министерств и ведомств, ведающих транспор-

том, связью, строительством и т.д.). Иными словами, некоторые мини-

стерства обладают полномочиями подведомственного характера, осуще-

ствляют некоторые функции в отношении объектов, не входящих в

систему данного министерства. Эти функции могут быть координирую-

щими (для преодоления рассогласованности действий отдельно взятых

министерств), а могут

быть

и обязывающими, хотя

те,

и другие соответ-

ствуют профилю данного министерства (ведомства). Суть межотрасле-

вой координации заключается в том, что координируемые объекты орга-

низационно не подчинены субъектам координации, но должны согласо-

вывать с ними свои действия. В то же время координирующие органы

могут принимать меры обязательного характера (но только в целях коор-

динации) в отношении таких объектов. Это — функциональное межот-

раслевое регулирование. Обязывающие меры, не относящиеся к коорди-

13*

196 Глава 7. Функции государства п государственное управление

нации, в межотраслевом управлении обычно связаны с контролем и над-

зором, с правом наложения административных

взысканий.

В России для преодоления несогласованности действий отраслевых

органов управления созданы советы, комитеты и комиссии внутри

Правительства, объединившие руководителей групп родственных ми-

нистерств и возглавляемые руководителем того министерства, про-

филь деятельности которого является доминирующим в координируе-

мой сфере деятельности. Иногда такие органы возглавляет замести-

тель Председателя Правительства РФ, иногда — сам Председатель

Правительства РФ (например, комиссию по образованию). Их поста-

новления могут иметь решающий харатер (если они согласованы меж-

ду участниками), а иногда только рекомендательный.

Координирующей

деятельностью

и функциональным управлени-

ем занимаются многие министерства и ведомства. К их числу отно-

сятся Министерство промышленности и энергетики РФ (координи-

рует деятельность всех ведомств в этой области), Министерство при-

родных ресурсов РФ (координирует охрану окружающей среды, осу-

ществляет экологический контроль), Министерство финансов РФ

(денежное обращение -- одна из основ экономики государства). Ко-

ординационные задачи по тем или иным вопросам выполняют неко-

торые федеральные службы и

агентства,

находящиеся в составе ми-

нистерств (например. Федеральное агентство по образованию, Феде-

ральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному

комплексу).

Важнейшим элементом межотраслевого управления являются го-

сударственный контроль и надзор. Из приведенных выше названий

видно, что такие обязанности возложены на многие федеральные

службы. Почти все они также вправе налагать административные взы-

скания

на

неподчиненные им органы, должностных лиц и граждан.

Полномочия этих служб обычно выходят за пределы данного ми-

нистерства: они осуществляют функциональный контроль в отноше-

нии других,

нелодчиненных

организаций по

предмет}'

деятельности

своего министерства, ведомства (экологический контроль в отноше-

нии всех природопользователей, финансовый контроль в отношении

всех получателей бюджетных средств, архитектурный контроль в от-

ношении всех застройщиков

т.д.).

Глава 8

ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль главы государства в управлении государством

Институт главы государства. Глава государства — это чаще всего еди-

ноличный монарх (в монархии) или президент (в республике). Очень

редко бывает коллегиальный монарх (например Совет эмиров в Объе-

диненых Арабских Эмиратах) или коллегиальная президентура (Госу-

дарственный совет на Кубе, Федеральный совет в Швейцарии). Кол-

легиальные

президентские советы (обычно из трех человек) нередко

создаются также в результате военных и государственных переворо-

тов, они имеют временный характер.

Власть главы государства, его роль в управлении государством не-

одинакова. В абсолютной, в полуабсолютной монархии (Саудовская

Аравия, Оман, Катар и др.) в руках короля, султана фактически сосре-

доточена вся власть. Парламента, ограничивающего его полномочия,

нет, существующий совет аш-шура, составленный из «авторитетных

лиц», имеет консультативный характер (правда, при единогласном ре-

шении совета оно фактически становится обязательным для монарха).

В дуалистической монархии есть парламент (Иордания, Марокко

и др.), но решающие полномочия по управлению сосредоточены в ру-

ках монарха. Он назначает премьер-министра и министров (иногда

премьер-министром становится он сам, часто поручает эти обязанно-

сти одному из близких родственников). Правительство и министры

ответственны только перед ним, а не перед парламентом, и выполня-

ют волю монарха. В парламентарной монархии (Великобритания,

Япония и др.), как уже говорилось выше, монарх царствует, но не

правит: его акты (указы и др.) недействительны без подписи прави-

тельства, премьер-министра (правило констрасигнатуры, иногда она

бывает устной). В президентских республиках (Бразилия, США

и др.) президент обладает широкими полномочиями и действительно

управляет государственными делами. Он по своему усмотрению на-

значает министров (назначение иногда нуждается в одобрении пар-

ламента, но не нижней, а верхней палаты), которые не несут ответст-

венности перед парламентом, а отвечают только перед президентом

198 Глава

Глава государства в системе управления государством

(речь идет о политической ответственности, т.е. об увольнении мини-

стров в отставку). Министры в «классической» президентской рес-

публике

(США,

многие страны Латинской Америки) образуют на со-

вместных с президентом заседаниях кабинет президента и выполня-

ют на таких заседаниях роль советников президента. Решения прини-

мает президент, при этом он не обязан считаться с мнением

министров. В «смешанных» президентско-парламентских и парла-

ментарно-президентских республиках, а иногда и в президентских

республиках, не являющихся «классическими», создается коллеги-

альный орган — правительство, премьер-министр и члены которого

назначаются и увольняются президентом, но премьер-министр и пра-

вительство сами важных решений по государственным делам не при-

нимают (это делает президент). Такой премьер-министр называется

«административным премьером» (Египет, Перу и др.). В парламент-

ской республике (Германия, Индия, Италия) по конституции прези-

дент может быть наделен большими полномочиями, но на

деле

он не

управляет государством, ибо может действовать только по указанию

(«совету»)

правительства (премьер-министра). Нередко, как и в пар-

ламентской монархии, в парламентской республике для действитель-

ности

его

актов нужна

контрасигнатура.

В форме правления России имеются черты и парламентской

(на-

значение Председателя Правительства РФ с согласия нижней палаты

парламента, возможность вынесения вотума недоверия Правительст-

ву РФ и др.), и президентской республики (назначение и увольнение

. министров Президентом РФ, ответственность «ключевых» министров

перед Президентом РФ, но не перед Правительством РФ, неответст-

венность министров, как должностных лиц, перед парламентом и др.).

Это значит, что по тексту Конституции РФ Россия является прези-

дентско-Яарламентской

республикой, а фактически — президентской.

Последнюю оценку форме правления в России неоднократно давал

сам Президент РФ.

Глава государства в разных странах занимает свой пост (долж-

ность) неодинаковыми

способами.

Монарх — наследственный и по-

жизненный глава

государства,

президент должность выборная

(в редких странах срок его полномочий составляет от трех до семи

лет). Выборы президента осуществляются разными способами: пу-

тем голосования избирателей (Франция), выборщиками, избранными

гражданами-избирателями

(США),

голосованием в парламенте

(Турция), специально создаваемой избирательной коллегией (Гер-

мания) и др. Существует и такой способ, когда выборов по существу

нет: избирателям предлагается одна кандидатура (в Египте такой

способ называется не выборами, а плебисцитом). Президент может

Роль главы государства в государственном управлении 199

избираться на один срок (Мексика), на два срока подряд (он может

избираться и потом, но после двух сроков необходим перерыв, напри-

мер в Польше), без ограничений (Сирия). Имели место случаи, когда

одно лицо переизбиралось на должность президента семь (Индоне-

зия), а то и восемь (Парагвай) раз.

Порядок замещения должности Президента РФ. В России долж-

ность Президента была учреждена в

1991

г. (до распада СССР в

1991

г.

Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР). Прези-

дент РФ избирается на четыре года путем всеобщего голосования граж-

дан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до при-

нятии Конституции РФ

1993

г. Президент РФ избирался на пять лет).

Кандидатом

на должность Президента РФ может быть гражда-

нин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее

10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех меся-

цев в год). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение

обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по со-

стоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от

должности. На практике в России баллотировались на выборах Прези-

дента от шести до

кандидатов. Выдвижение кандидатуры Прези-

дента РФ осуществляется партиями или инициативными группами

избирателей (500 человек), которые должны собрать 2 млн подписей

избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в

Государственной Думе, сбор

подписей.не

обязателен). При выборах

Президента РФ сбор подписей не может быть заменен внесением из-

бирательного залога. Выборы проходят по мажоритарной системе аб-

солютного большинства: в первом туре голосования президентом из-

бирается кандидат, получивший более половины всех поданных голо-

сов избирателей при участии в голосовании более половины избирате-

лей, включенных в избирательные списки. Так

был

избран в 1991 г.

Б.Н. Ельцин, в 2000 г. и в 2004 г. —

В.В.

Путин. Если ни один из канди-

датов не получит такого большинства, через две недели назначается

второй тур голосования (повторное голосование), в котором участву-

ют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. В этом слу-

чае для избрания достаточно относительного большинства голосов:

кто

из

двух кандидатов получил больше голосов, тот и избран.

Избранный Президент РФ вступает в должность с момента прине-

сения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в

присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей

органов конституционного контроля, руководителей общественных

объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называ-

ется инаугурация (посвящение, вступление в должность). В отноше-

200 Глава

Н.

Глава государства в системе управления государством

нии

Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой проце-

дуры, которая проходит в Московском Кремле.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения

присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ

временно

прекращаем

исполнение своих полномочий (например,

Б.Н.

Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в

отставку (1999 г.) или смещается со своего поста,

его

полномочия не-

медленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обя-

занности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина ис-

полняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Прави-

тельства РФ

В.В.

Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.

Президент республики орган единоличный. При принятии важ-

ных решений он обычно советуется с различными должностными ли-

цами, общественными деятелями, представителями различных слоев

населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них

персональную ответственность (она может выражаться в разных фор-

мах, рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах

место президента в системе разделения властей оценивается

неодинако-

во. В президентских республиках (например в США) он. согласно кон-

• ституциям, глава исполнительной власти. В парламентарных республи-

ках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполни-

тельная власть вручается правительству. В отечественной научной лите-

ратуре существуют различные взгляды о месте Президента РФ в системе

разделения властей. Иногда лишь констатируют, что он не входит ни в

какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Прези-

дент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его

как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но

не решает вопрос о его соотношении с тремя традиционными ветвями

власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской

власти в тех республиках,

которые

имеют

полупрезидентскую,

полупар-

ламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как коорди-

национно-арбитражную по своему характеру.

Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной вла-

сти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между орга-

нами государственной власти РФ и органами государственной власти

субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъ-

ектов РФ. Он осуществляет и другие полномочия главы государства,

рассматриваемые ниже (ч. 2 4 ст. 80 Конституции РФ). Наряду с

этим он обладает полномочиями исполнительной власти. Согласно

§ 1. Роль главы государства в государственном управлении 201

Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г.

«О Правительстве Российской Федерации», а также другим актам ему

непосредственно подчинены около десятка важнейших («силовых» и

действующих в сфере внешней политики) федеральных министерств

и ведомств, и только он руководит ими (Министерство внутренних

дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции

РФ, Федеральная служба безопасности и т.д.). Правительство РФ

лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ве-

домствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других сме-

шанных республиканских формах правления, Президент соединяет

полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия

исполнительной власти, тесно связанные с прерогативами главы госу-

дарства (защита суверенитета государства, его целостности и незави-

симости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (прези-

дентство федеративной республики) и высшего должностного лица.

Как орган государства Президент РФ, например, подписывает законы,

распускает при определенных условиях Государственную Думу (с на-

значением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилова-

ние. В качестве высшего должностного лица он председательствует на

заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокоман-

дующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, од-

нако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как

глава государства, Президент РФ выполняет особые функции, кото-

рые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых,

Президент РФ — официальный и постоянный представитель государ-

ства внутри Федерации и вовне. Он назначает своих полномочных

представителей в семь федеральных округов, объединяющих группы

субъектов РФ, в важнейшие органы государства (палаты парламента,

Конституционный Суд и др. Эти представители обеспечивают осуще-

ствление полномочий Президента), а также дипломатических пред-

ставителей, действующих от имени Российской Федерации. Во-вто-

рых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в

этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том

числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих,

Президент РФ

—

гарант прав

свобод человека

гражданина. Он яв-

ляется, в частности, последней инстанцией, куда может обратиться

осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых, Президент РФ

принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее не-

зависимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи,

202 Глава

Глава государства в системе управления государством

Президент действует, в частности, в качестве Верховного главноко-

мандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит во-

енное и чрезвычайное положение.

В-пятых,

11резидент

РФ определяет

основные направления внутренней

внешней политики государства.

В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федерально-

му Собранию. Право определять основные направления внешней и

внутренней политики государства — излишне широкое полномочие

Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии

с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых,

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование

взаи-

модействие органов государственной

власти.

Для выполнения Президентом РФ функций при нем существует

множество различных структур: Администрация Президента РФ, Со-

вет Безопасности, Управление

делами,

множество различных совеща-

тельных органов - советов (по местному самоуправлению, по делам

казачества, совет по культуре и искусству и т.д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ - Государ-

ственный совет, созданный Указом Президента в 2000 г. (бездейство-

вавший Президентский совет упразднен). Возглавляет Совет Прези-

дент РФ, а его членами являются высшие должностные лица субъек-

тов РФ (все президенты республик в составе РФ, губернаторы других

субъектов РФ, руководители высших исполнительных органов госу-

дарственной власти субъектов РФ), занимающие места по должности.

Для решения оперативных вопросов в составе Государственного

сове-

та формируется

его

президиум из семи членов, назначаемых Прези-

дентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один

раз в полгода. Государственный совет работает активно, обсуждая про-

блемные вопросы страны и представляя рекомендации Президен-

ту РФ, проводит выездные заседания (они проводились в г. Оренбур-

ге, в г. Санкт-Петербурге и др.).

Не менее важную роль играет другой совещательный орган Прези-

дента РФ Совет Безопасности (о нем — ниже).

Как глава государства, Президент РФ обладает неприкосновенно-

стью (ст. 91 Конституции

РФ)

Против него нельзя возбудить уголов-

ное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Прези-

дента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному

Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Кон-

ституционный Суд РФ

июля 2000 г.

указал,

что это положение не противоречит воз-

можности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры

импичмента, по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять

свои

полномочия,

но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом.