Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ 213

случае чередованием — председателя) Высшего государственного со-

вета Союзного государства Белоруссии и России.

Имеет место делегирование Президенту РФ полномочий частного

характера законами парламента (например, в 2002 г. регулирование

оборота драгоценных металлов и камней).

Ограничения президентской власти. Широкие функции Прези-

дента РФ предполагают необходимые ограничения. Без них прези-

дентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ог-

раничения заложены в Конституции РФ системой сдержек и проти-

вовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых,

Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Консти-

туцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции

законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента РФ ограничена

сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможно-

стью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не из-

бран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению из-

бирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ

имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить зако-

нам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ мо-

гут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и

Суд признавал отдельные положения таких актов неконституцион-

ными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, отно-

сящихся к коммунистической партии). Наконец, Президент РФ мо-

жет быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных

процедур, рассматриваемых ниже.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанно-

сти и устанавливает некоторые запреты. При формировании Прави-

тельства РФ он обязан кандидатуру премьер-министра согласовать с

Государственной Думой. Установлен срок, в течение которого Прези-

дент РФ обязан подписать или возвратить в парламент со своими за-

мечаниями закон (право вето), он обязан его обнародовать в определен-

ный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент РФ

должен принести присягу, без этого он не вступает в должность. Суще-

ствуют и другие

процедурные

обязанности Президента, связанные со

сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если

Конституционный Суд РФ установил, что все документы оформлены

правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д.

Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и манда-

тов. Он не может быть членом парламента, депутатом законодательно-

го органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, его гла-

вой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме препо-

214 Глава 8. Глава государства в системе управления

государством

давательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должно-

сти в общественных объединениях, коммерческих организациях,

заниматься предпринимательской деятельностью. На время прези-

дентства он может приостановить членство в политической партии

(если он состоит в партии). В настоящее время (2005 г.) Президент РФ

в какой-либо партии не состоит.

Акты Президента РФ. Осуществляя свою деятельность, Прези-

дент РФ использует различные документы. Он направляет в парла-

мент послания, обращается с письмами к председателям палат парла-

мента, объясняя причины использования президентского вето, на-

правляет письма при осуществлении согласительных процедур или

консультаций. Президент РФ издает нормативные и ненормативные

правовые акты указы и распоряжения (последние, как правило,

имеют ненормативный характер), обязательные для исполнения на

всей территории РФ (ст. 90 Конституции РФ). Они имеют прямое

действие, не нуждаются в какой-либо ратификации (одобрении) за-

конодательными или исполнительными органами субъектов РФ и не

могут быть отменены законом. Их несоответствие Конституции РФ

и федеральным законам устанавливается лишь Конституционным

Судом РФ или иными судами (имело место признание указа Прези-

дента РФ не соответствующим закону судом общей юрисдикции в

1996

г.),

в результате чего они утрачивают силу (их отменял сам Пре-

зидент РФ).

Указы Президента РФ могут временно замещать законы с целью

восполнить пробел в правовом регулировании по вопросам, требующим

законодательного решения. Конституционный Суд РФ в

2001

г. поста-

новил, что такие указы могут издаваться для устранения противоречий

в законодательстве (действуют, пока парламент не устранит противоре-

чия). Это существенно расширяет указные полномочия Президента

РФ, его усмотрение. Все такие указы также не должны противоречить

действующим законам и имеют ограничения во времени: до принятия

закона по данному вопросу парламентом. В этом случае указ утрачивает

силу.

Обычно после принятия некоторых законов Президент РФ пуб-

ликует списки указов или статей указов, отменяемых им.

Указы Президента РФ вступают в силу на всей территории РФ но

истечении семи дней после их официального опубликования.

Указы Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли

партий, о создании новых органов законодательной власти, о подго-

товке новой Конституции РФ и другие, особенно принятые в начале

90-х гг., коренным образом, принципиально изменили многие общест-

венные отношения в стране.

Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность

215

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ

от должности и его ответственность

Ответственность Президента РФ как представителя государства и

должностного лица. Президент за свои действия может нести ответ-

ственность. Он выступает в качестве ответчика в Конституционном

Суде РФ в связи

ходатайством о признании его акта неконституци-

онным (это имело место, например, при рассмотрении указов Прези-

дента РФ Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии).

Ненормативный акт Президента

.может

быть оспорен в Высшем Ар-

битражном Суде РФ, если этим актом нарушены законные экономи-

ческие интересы и права физического или юридического лица — пред-

принимателя. Президент может оказаться ответчиком по граждан-

скому иску в Верховном Суде РФ или ином суде общей юрисдикции

(куда сначала подается иск, доходящий затем при обжаловании до

Верховного Суда РФ). Так было, например, в 1996 г. в связи с иском

мэра г. Владивостока

В.И.

Черепкова, освобожденного от должности

мэра Указом 1994 г. Президента РФ Хамовнический межмуници-

пальнын

суд признал незаконным Указ Президента РФ (исполняя

решение суда, он восстановил

В.И.

Черепкова новым указом в преж-

ней должности). Возможны также иски имущественного характера,

если указы Президента РФ противоречат закону и нарушают закон-

ные имущественные интересы и права физических или юридических

лиц. Во всех этих случаях Президент РФ может выступать только как

представитель государства, к которому по существу обращен иск. Он

не присутствует лично в суде (такова практика государств мира), его

представляют уполномоченные им должностные лица (члены Пра-

вительства РФ, руководители Администрации Президента РФ

и др.), назначенные им адвокаты, иные лица. Сказанное относится и к

президентам республик в составе РФ, главам администраций субъек-

тов РФ.

Вместе

тем Президент РФ может нести ответственность не толь-

ко как представитель государства, но и ответственность в личном каче-

стве как человек (при совершении определенных преступлений) и

должностное лицо. В связи с этим возможно лишь досрочное

освобож-

дение Президента РФ от должности, дальнейшие санкции последуют

потом, когда глава государства станет обычным гражданином. Нако-

нец, он может быть освобожден от должности и не в связи с ответст-

венностью, а по объективно сложившимся обстоятельствам.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно:

в результате отставки по его желанию; 2) при стойкой неспособно-

216 Глава 8. I лава государства в системе управления государством

сти по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полно-

мочия; 3) в случае отрешения от должности (импичмент).

Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999 г.

(Б.Н.

Ельцин),

Временное исполнение обязанностей Президента РФ

в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 92) перешло к Председа-

телю Правительства РФ (ВВ. Путин). Исполняющий обязанности

Президента РФ не вправе распускать Государственную Думу, назна-

чать референдум, а также вносить предложения о поправках и пере-

смотре положений Конституции РФ. В других отношениях он поль-

зуется объемом полномочий Президента РФ (например, и.о. Прези-

дента РФ В. В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые пар-

ламентом). В 2001 г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ,

прекратившему исполнение своих обязанностей в случаях истечения

срока пребывания

должности, отставки и прекращения исполнения

полномочий в связи со стойкой неспособностью их осуществлять, а

также членам его семьи. Закон предусматривает, что Президент РФ,

прекративший исполнение своих полномочий по указанным выше

основаниям (но не в результате импичмента), не может быть привле-

чен к уголовной или административной ответственности, задержан,

арестован, подвергнут обыску, допросу, личному досмотру. Это рас-

пространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения,

транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему доку-

менты и багаж, на его переписку. Предусмотрены его пожизненное

денежное содержание в размере 75% прежнего оклада, государствен-

ная охрана, государственная дача, бесплатная правительственная

связь, аппарат

помощников,

медицинское обслуживание как его са-

мого, так и членов

его

семьи и т.д. В случае отставки организуются

досрочные

выборы

Президента РФ.

Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют

процедуры прекращения

полномочий

Президента РФ в случае стой-

кой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномо-

чия,

на практике это не имело места. В зарубежных странах, где это в

единичных случаях осуществлялось (в 1980-х гг. в Тунисе,

в 2000—2001 гг. в Боливии, Перу, Хорватии), иногда создавалась спе-

циальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган

конституционного контроля. О возможности такой процедуры гово-

рится в некоторых основных законах субъектов РФ по отношению к

главам администрации субъектов РФ.

Процедура импичмента урегулирована ст. 93 Конституции РФ.

Попытка ее применения имела место в

1999

г. Процедура импичмента

является достаточно сложной, что обусловлено необходимостью обес-

печения стабильности в

государстве,

защиты высшего должностного

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль в управлении 217

лица государства от внутрипартийной борьбы в парламенте или попу-

листских лозунгов. В процедуре отрешения Президента от должности

задействованы несколько высших органов государства: обе палаты

парламента, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Про-

цесс может начаться лишь по инициативе одной трети членов Государ-

ственной Думы (150 человек), которые подписываются под обращени-

ем об импичменте. Дума создает комиссию на основе пропорциональ-

ного представительства фракций, которая готовит проект обвинитель-

ного заключения. Оно принимается Думой

/з

голосов от общего числа

и передается в Верховный Суд РФ для заключения о наличии в дейст-

виях Президента признаков состава преступления. Затем Конституци-

онный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного поряд-

ка выдвижения обвинения. После этого документы поступают в Совет

Федерации, который принимает решение об отрешении Президен-

та РФ большинством в

Уз

голосов от общего числа. На любой стадии

эта процедура может быть прекращена (в том числе из-за недостаточ-

ного числа голосов). Процедура импичмента в отношении Б.Н.Ельци-

на в 1999 г. не была завершена. Комиссия составила проект обвини-

тельного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов

предложенного обвинения, предъявленного по шести статьям УК

РФ (государственная измена, насильственный захват или удержание

власти,

ослабление

обороны и безопасности РФ и др.).

§ 4. Глава администрации субъектов РФ

и его роль в управлении

Поскольку, как считается, субъекты РФ обладают государствен-

ной властью, в соответствии с их конституциями (в республиках) и ус-

тавами (в других субъектах РФ) учреждены должности, являющиеся в

известной мере аналогами Президента РФ, но на уровне субъектов РФ

и, следовательно, не имеющие многих полномочий, подобных полно-

мочиям Президента РФ. Это — главы администрации субъектов РФ

(в дальнейшем — главы субъектов РФ) — президенты республик в со-

ставе РФ

, губернаторы (в большинстве субъектов РФ — краях, облас-

тях, автономных округах и др.), мэр в г. Москве. В единичных случаях

многие обязанности главы субъекта РФ выполняет глава его прави-

тельства, и отдельной должности главы субъекта РФ нет (например, в

Карелии). В Дагестане существует коллегиальный глава субъек-

Предполагается изменение этой нормы закона: кандидатура будет представ-

ляться Президенту РФ парламентским большинством законодательного собрания

субъекта РФ.

218 Глава 8. Глава государства в системе управления

государством

та РФ — Государственный совет (принята поправка к Конституции

Дагестана о введении единоличного главы Дагестана — Президента с

2006

г.)-

В других субъектх РФ имеются должности главы государства

и главы правительства (при этом они наделены соответствующей ком-

петенцией). Чаще всего, однако, глава субъекта РФ возглавляет мест-

ное правительство.

До принятия Федерального закона 2004 г. (он внес поправки в ра-

нее изданные федеральные законы) глава субъекта РФ избирался не-

посредственно его населением (избирателями). Теперь, как говори-

лось выше, он наделяется полномочиями в результате избрания зако-

нодательным собранием субъекта РФ, но кандидатура для такого из-

брания представляется только Президентом

РФ

Глава субъекта РФ (особенно после принятия Федерального зако-

на 2004 г.) часть единой

вертикал]!

исполнительной власти в Рос-

сийской Федерации. По предметам ведения Федерации и по предме-

там совместного ведения Федерации и ее субъектов глава субъекта РФ

должен действовать в соответствии с политикой Президента и Прави-

тельства РФ. В пределах предметов ведения субъекта РФ глава субъ-

екта РФ действует по

своему

усмотрению, но это не должно противо-

речить Конституции РФ, общей политике Федерации.

Конституция РФ не содержит положений, регулирующих права

и обязанности глав субъектов РФ, они определяются их конститу-

циями и уставами. Несмотря на некоторые различия (есть прези-

денты, а есть губернаторы) статус глав субъектов Федерации опре-

делен в целом однотипно. Поскольку основные права человека и

гражданина субъектом РФ не регулируются (это — сфера полномо-

чий Федерации), то в этой области глава субъекта РФ принимает

меры по защите этих прав, обеспечению законности, защите прав и

свобод лиц, находящихся на территории субъекта РФ. Он пред-

ставляет Президенту РФ предложения о помиловании осужденных

лиц (после заключения состоящей при нем комиссии по помилова-

нию), может награждать граждан РФ знаками отличия субъек-

та РФ (если такие знаки установлены). Иногда присваивают зва-

ние почетного гражданина определенного города, но не субъек-

та РФ. Поскольку с 2002 г. республики в составе РФ не имеют соб-

ственного гражданства (другие субъекты РФ его не имели и

раньше); условно звучит и словосочетание «почетное гражданство

города», ибо города не имеют своего гражданства.

В Северной

Осетин—Алании

с 2006 г. термин

«президент

республики*

заменя-

ется термином «глава республики*.

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль в управлении 219

В сфере федеративных отношений глава субъекта РФ назначает и

отзывает представителей субъекта РФ при Правительстве РФ, поддер-

живает межрегиональные отношения с другими субъектами РФ, ино-

гда назначает своих представителей в другие субъекты РФ для коорди-

нации экономических и культурных

связи,

заключает соглашения с

другими субъектами РФ в области экономики, культуры и др. (но не

политического характера). Глава государства совместно с законода-

тельным собранием и по соглашению с соседним субъектом РФ ини-

циирует вопрос об изменении

административных

границ субъекта РФ.

Отношения главы субъекта РФ с законодательным

собранием

субъекта РФ строятся во многом аналогично отношениям соответ-

ствующих федеральных органов. Глава субъекта РФ наделен пра-

вом законодательной инициативы (некоторые законопроекты, на-

пример, законопроект о годовом бюджете субъекта РФ, по общему

правилу может предлагать только он), имеет право вето по отноше-

нию к законам, принятым законодательным собранием (вето пре-

одолевается вторичным принятием закона

голосов установлен-

ной численности законодательного собрания)

. Иногда глава субъ-

екта РФ пользуется нравом роспуска законодательного собрания

(например,

в Калмыкии). В тех субъектах РФ, где есть коллегиаль-

ный исполнительный орган - правительство, глава субъекта РФ

назначает премьер-министра, а иногда и ведущих министров

(обычно министра финансов) по согласованию с законодательным

органом. Законодательный орган может вынести вотум недоверия

местному правительству, но он не вправе увольнять в отставку гла-

ву субъекта РФ. Законодательный орган может обратиться к главе

субъекта РФ с предложением отменить или изменить какой-то из-

данный им правовой акт, но само законодательное собрание такой

акт отменить не может (оно должно обращаться в суд). Законода-

тельное собрание субъекта РФ вправе приглашать главу субъек-

та РФ на свое заседание и заслушать его по вопросам бюджета, це-

левых программ, плана социально-экономического развития субъ-

екта РФ, но применять обязывающих решений в отношении главы

субъекта РФ оно не может.

В сфере исполнительной деятельности глава субъекта РФ впра-

ве назначать и увольнять министров правительства субъекта РФ

Факты применения вето имели место редко, в том числе

потому,

что иногда зако-

нодательный орган зависит от

:губернатора,

главы субъекта РФ. Вето применялось

в г. Санкт-Петербурге, в Башкирии по статистике вето подверглось

прнблизитель

3,4%

законов.

220 Глава 8. Глава государства

системе управления государством

(если в данном субъекте РФ существует свое правительство, а оно

есть во многих субъектах РФ), может назначать и увольнять началь-

ников департаментов, управлений и др. (если правительства нет),

других должностных лиц субъекта РФ, назначать своих представи-

телей в административно-территориальные единицы, муниципаль-

ные образования субъекта РФ (это практикуется часто). Глава субъ-

екта РФ издает правовые акты (в том числе нормативные), дейст-

вующие на территории данного субъекта РФ.

В сфере отношений с судебной властью главы многих субъек-

тов РФ предлагают законодательному собранию кандидатуры на

должность мировых судей (мировые судьи могут также избираться

гражданами, но это не практикуется). С ними проводятся консульта-

ции при назначении на должность в некоторых территориальных

федеральных органах в данном субъекте. Глава субъекта РФ предла-

гает законодательному собранию кандидатуры на должности членов

конституционного (в республиках в составе РФ), уставного суда

(в других субъектах РФ) там, где такие суды созданы (они действу-

ют в 15 из 89 субъектов РФ). Он вправе обращаться в конституци-

онный (уставной) суд по вопросам соответствия нормативных пра-

вовых актов конституции субъекта РФ (уставу).

Особую группу полномочий главы субъекта РФ составляет кон-

троль за законностью деятельности органов местного самоуправле-

ния. Если суд установит противоправность в издаваемых мэрами

(другими главами муниципальных образований) нормативных ак-

тах, а органы исполнительной власти муниципальных образований

не отменяют и не изменяют такие акты, глава субъекта РФ вправе

отрешить

должностных

лиц

от

должности.

Деятельность главы субъекта РФ связана с охраной обществен-

ного порядка, борьбой с преступлениями, другими правонаруше-

ниями. Во время стихийных бедствий (крупных лесных пожаров

и др.) главы субъектов РФ часто объявляют чрезвычайную ситуа-

цию (чрезвычайное положение, в результате чего могут быть огра-

ничены некоторые права граждан, они вводить не вправе) и орга-

низуют население на борьбу со стихийными бедствиями и преодо-

ление их последствий. В этом им помогают территориальные орга-

ны Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, кото-

рое на местах имеет свои отряды.

Глава субъекта РФ имеет определенные должностные ограниче-

ния, обязанности и несет

ответственность.

Он не вправе быть чле-

ном какого-либо представительного органа государственной власти

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль в управлении 221

или местного самоуправления, не может заниматься предпринима-

тельской деятельностью (акции может иметь, правда, они, по идее,

должны передаваться в доверительное управление другим лицам,

объединениям), другой оплачиваемой работой (кроме научной, пре-

подавательской, творческой), не вправе входить в руководящие ор-

ганы коммерческих и иных объединений (членом партии быть мо-

жет, и на практике большинство губернаторов члены партии «Еди-

ная Россия»). Он обязан подписать закон, если его вето преодолено,

назначить дату референдума субъекта РФ (если собраны необходи-

мые подписи избирателей), представить проект бюджета субъек-

та РФ законодательному органу, отчитаться о его исполнении перед

ним (это может сделать также председатель местного правительства,

если оно есть), должен соблюдать установленные законом сроки для

тех или иных действий в качестве главы субъекта РФ.

Глава субъекта РФ несет ответственность за свои действия в ка-

честве должностного лица (он может нести уголовную и граждан-

скую ответственность также как рядовой

гражхханин).

В разных

субъектах РФ установлены неодинаковые формы ответственности.

В некоторых из них (Ивановская, Калужская области, Краснояр-

ский край) законодательное собрание может назначить референдум

по вопросу о недоверии губернатору

, иногда полномочия губернато-

ра могут быть временно приостановлены в соответствии с особым

законом субъекта РФ (Омская область).

Глава субъекта РФ может сам досрочно уйти в отставку, а может

быть освобожден от должности законодательным собранием, если из-

за состояния здоровья не в

состоянии,

выполнять

свои

полномочия.

Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности Прези-

дентом РФ за издание нормативного правового акта, противореча-

щего федеральным Конституции и законам, признанным противо-

правным судом, после неисполнения предупреждений Президента

РФ о необходимости отменить или исправить такой акт, а также в

результате утраты доверия Президента РФ, за ненадлежащее испол-

нение своих обязанностей.

В 2005 г. впервые в Воронежской

области

зарегистрирована инициативная группа

для организации референдума о недоверии губернатору.

Глава 9

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль законодательной власти

в государственном управлении

Понятие и место законодательной власти в управлении государст-

вом. Законодательная власть предполагает право, возможность и

способность принимать от имени народа (обычно парламентом) или

непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме

общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государст-

венного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юри-

дическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основ-

ной закон — конституция). Такие правила определяют основы общест-

венно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведе-

ния и деятельности физических и юридических лиц, органов

государства, государственных

организаций,

общественных и иных

объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли на-

рода (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета.

Поэтому законы имеют особую юридическую силу и приоритет по

сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и

иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут

противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность

на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного

контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон

действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что

закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающе-

му высшей юридической силой. В некоторых мусульманских странах

(Иране, Пакистане и

др.)

закон также может быть лишен действия,

если он противоречит Корану.

Органы законодательной власти. Органы законодательной вла-

сти осуществляют управление государством прежде всего путем при-

нятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования

других органов государства и осуществления контроля за их деятель-

ностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударствен-