Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 6. Управление в религиозных объединениях

453

да, имеет свой устав и может быть зарегистрирован как юридическое

лицо. Зачисление в монастырь производится по распоряжению епар-

хиального архиерея по представлению настоятеля (мужской монас-

тырь) или настоятельницы (женский), которого (которую) обычно на-

зывают игуменом (игуменьей) монастыря.

Монастыри могут иметь подворья — общины православных хрис-

тиан, состоящих в ведении монастыря, но находящиеся за его предела-

ми. У них может быть свой устав. Подворье находится в юрисдикции

того же архиерея, что и монастырь.

В составе церкви есть высшие и средние специальные учебные за-

ведения, готовящие священнослужителей, богословов (исследова-

тельских работников и преподавателей) и церковных работников (на-

пример, членов притча, церковных старост и др.). Духовные учебные

заведения создаются решением Синода по представлению епархиаль-

ного архиерея. Они состоят под начальственным наблюдением патри-

арха, которое осуществляется через учебный комитет.

Глава 16

ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В МЕЖДУНАРОДНОМ СООБЩЕСТВЕ

В международных отношениях участвует огромное количество субъ-

ектов. Прежде всего это сами государства, отношения между кото-

рыми могут иметь политический, экономический и иной характер.

В экономических и культурных международных связях участвуют

субъекты федераций (в том числе в России). Они заключают согла-

шения и с иностранными государствами, правда, с разрешения ми-

нистерства иностранных дел (например, штаты США заключили

около 100 таких соглашений с Японией, земли Германии — более

40 и т.д.). Действует множество специализированных международ-

ных организаций, главные из которых примыкают к Организации

Объединенных Наций (Всемирная организация здравоохранения,

Всемирный почтовый союз и др.). Созданы различные неправитель-

ственные организации, советы, комитеты профсоюза, женские, моло-

дежные объединения, организации деятелей науки, культуры и т.д.

Число их постоянно растет. В 1990 г. было 6 тыс. неправительст-

венных международных организаций, в 2000 г. — 26 тыс.

Есть меж-

дународные объединения государств, преследующие экономические,

хозяйственные цели, занимающиеся главным образом проблемами

экономической региональной и межрегиональной интеграции (на-

пример, АСЕАН). В международных отношениях в сфере экономи-

ки, культуры, науки, профессиональной и иной деятельности участ-

вуют и другие объединения.

Подавляющее большинство оранизаций, участвующих в междуна-

родном общении, не являются публичными коллективами в точном

смысле этих слов, не имеют политического характера (их деятель-

ность ограничена специальными — экономическими, культурными,

научно-техническими и другими вопросами). Лишь единичные обра-

зования могут рассматриваться, и то в известной мере условно, как

подобие публичных территориальных коллективов международного

характера.

См.: Россия в глобальной политике. Т. 1. 2003. № 2. С. 154.

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 455

Публичную международную власть территориальных коллективов

в международном сообществе в том или ином объеме осуществляют

лишь некоторые объединения. Рассмотрим несколько примеров тако-

го рода.

В масштабах планеты публичным территориальным коллективом

международного характера является прежде всего международное со-

общество государств. Отношения в нем универсальны — это публич-

но-правовые отношения международного характера. Организационно

международное сообщество государств планеты представлено Орга-

низацией Объединенных Наций. Она имеет универсальный характер

не только потому, что в ней состоят почти все государства мира, но и

потому что она может распространять свою власть по определенным

вопросам (например, для пресечения агрессивной войны) и на госу-

дарства, не являющиеся ее членами. Все другие международные пуб-

личные коллективы вправе распространять свои управленческие и

иные действия на своих членов, хотя иногда это бывает и не так (на-

пример, вооруженные силы Северо-атлантического договора (НАТО)

в 2000-х годах осуществляли бомбардировки различных районов

Югославии с целью приостановить вооруженные действия враждую-

щих сторон, а позже — как наказание Югославии за геноцид, как счи-

талось в НАТО, в отношении албанского населения Косово).

Наряду с ООН созданы многие региональные коллективы госу-

дарств, отношения в которых также являются публично-правовыми

международными отношениями. Хотя обычно они имеют географи-

ческие названия и строятся с учетом территориальности (Организа-

ция американских государств, Организация африканского единства

и др.), принципом их создания является членство государств. Не все

латиноамериканские государства являются членами Организации

американских государств (некоторые были исключены по политичес-

ким мотивам, другие не вступали в эту организацию, третьи в свое

время не были приняты). Сказанное относится также к Организации

Африканского Единства и некоторым другим региональным объеди-

нениям (в том числе в определенной степени к СНГ). Организация

Северо-атлантического договора (НАТО) строится вовсе не по геогра-

фическому признаку.

В международных публичных коллективах, как и во всяком пуб-

личном коллективе, есть своя власть, которая, однако, имеет ряд осо-

бенностей. Они обусловлены прежде всего тем, что в таком коллекти-

ве в международном общении участвуют суверенные государства.

Поэтому управленческие действия со стороны международного сооб-

щества ограниченны и имеют иные формы, как и формы принужде-

ния. Во многих отношениях управленческие действия по отношению

456 Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе

к государству совершаются с его согласия. Само международное пуб-

личное объединение создается с согласия государств, на основе дого-

вора. По договору государства передают объединению, его органам не-

которые наднациональные полномочия (например, ООН имеет пол-

номочия по применению коллективных вооруженных сил для

пресечения агрессии). Ограничены полномочия международных орга-

нов и по сфере их применения. Эта сфера также установлена по согла-

шениям государств. Поэтому речь может идти только об элементах

публичной власти своеобразного международного публичного терри-

ториального коллектива.

Элементы публичной власти межгосударственного коллектива

имеют производный характер от государств, создающих такие органи-

зации и передающих им часть своих полномочий. Но это не механи-

ческое соединение разных полномочий. При возникновении объеди-

нения создается новая структура, с новыми связями своих элементов

(государств), а это значит, что в новой структуре возникают такие

свойства, которые не были присущи ни одному из составляющих ее

элементов. Поэтому публичная власть международного публичного

коллектива характеризуется, с одной стороны, неполнотой качеств

властности (государства ведь не передают и, пока они сохраняются, не

могут передать все свои полномочия и тем более суверенитет), с дру-

гой — новыми явлениями властности, которыми наделяют эти объеди-

нения государства, создающие их. Такие объединения имеют надгосу-

дарственные органы и надгосударственные полномочия.

Элементами международной публичной власти в рамках Устава

ООН обладают действующие от имени ООН органы, прежде всего

Совет Безопасности ООН. Его постоянными членами являются пять

великих держав (Великобритания, Китай, Россия, США, Франция), а

10 избираются на срок от разных регионов мира. При согласии боль-

шинства его 15 членов (с обязательным согласием пяти великих дер-

жав) Совет Безопасности вправе применять принудительные меры, в

том числе военного характера, для пресечения агрессивной войны,

разделения враждующих сторон, ликвидации оружия массового пора-

жения и др. Решения по вопросам поддержания международного мира

принимает также Генеральная Ассамблея ООН, но, как считается, они

носят рекомендательный характер.

Наглядный пример использования публичной власти междуна-

родного сообщества — события 2003 г. в Ираке, когда по требованию

инспекторов ООН, осуществлявших проверку в этой стране в отноше-

нии изготовления оружия массового поражения, Ирак был вынужден

уничтожить ракеты, поскольку инспекторы посчитали, что дальность

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 457

полета ракет на 40 километров может превышать предел, установлен-

ный ООН для Ирака.

Как международный публичный коллектив международной пуб-

личной властью по отношению к своим членам обладает Европейский

союз (ЕС), который объединяет теперь большинство стран Европы.

Управленческая деятельность в ЕС имеет еще более значительный

объем, чем в ООН. Достаточно сказать, что в ЕС установлено свобод-

ное перемещение товаров, услуг, рабочей силы, финансовых средств,

действует единая денежная единица — евро, свое европейское право,

существуют Европейский парламент, Совет министров ЕС, другие ор-

ганы. Среди них есть органы, которые вправе принимать обязатель-

ные решения по отношению к государствам-членам. Наиболее важные

решения принимает Комиссия ЕС. Она состоит из комиссионеров, ко-

торые назначаются правительствами каждого государства — члена ЕС

по одному человеку, но крупные госудрства (Великобритания, Герма-

ния, Италия, Испания и Франция) имеют по два комиссионера. Не-

редко это бывают премьер-министры. Они назначаются на срок пять

лет и могут быть переназначены. Главная функция Комиссии — вно-

сить предложения Совета министров ЕС, причем предложения о при-

нятии законов ЕС может вносить только Комиссия. Совет министров,

по существу, обязан их принимать и оформлять в виде правовых актов,

ибо отклонить их он может только единственным решением. У Ко-

миссии есть постоянный аппарат служащих — около 20 тыс. человек.

Совет министров ЕС — второй по значимости орган. Именно он

принимает законы ЕС, которые могут относиться к государственным,

а по некоторым вопросам адресованы непосредственно гражданам,

юридическим лицам тех стран, которые входят в ЕС. Совет министров

не имеет постоянного состава. Каждый раз он зависит от характера

обсуждаемых вопросов. Если, например, обсуждаются вопросы сель-

ского хозяйства, в Совете министров присутствуют министры сель-

ского хозяйства стран ЕС, если энергетики — министры энергетики

и т.д. Решения Совета министров (а также законы) могут принимать-

ся либо единогласно, квалифицированным большинством голосов,

либо простым большинством. Это зависит от степени важности об-

суждаемого вопроса.

Европейский парламент избирается путем прямых выборов. Изби-

ратели Германии выбирают 99 представителей, Великобритании, Ита-

лии, Франции — по 87, Австрии — 21, Люксембурга — 6 и т.д. Законы

парламент не принимает, как говорилось, их принимает Совет мини-

стров, но предварительно они должны быть «проконсультированы» в

Европарламенте. Бюджет ЕС Совет министров принимает вместе с

Европарламентом, но и здесь первый играет ведущую роль.

458 Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе

Среди органов ЕС есть также экономический и социальный совет,

Комитет регионов и местных властей, но решения этих органов имеют

лишь рекомендательный характер. Европейский союз все более вос-

принимает элементы государственности: в 2003 г. на заседаниях его

органов и приглашенных руководителей государств, вступающих в

ЕС, приняты основные положения проекта Конституции ЕС.

Существуют и другие региональные организации, которые менее

централизованы, чем ЕС, но их органы по некоторым вопросам могут

принимать обязывающие решения для государств-членов. Например,

Совет Европы, в состав которого входит и Россия, создал Европей-

ский суд по правам человека. Суд может принимать решения, обязы-

вающие государства — члены Совета Европы, и если они эти решения

не выполняют — применять санкции по отношению к таким государ-

ствам. Четыре таких решения до 2004 г. приняты и по отношению к

России.

Органы, принимающие решения в отношении членов объединений

(ассамблеи, советы, комитеты), созданы и в других региональных объ-

единениях — Организации американских государств, Организации

африканского единства и др. Правда, поскольку члены организаций

являются суверенными государствами, такие решения часто могут

быть приняты лишь с общего согласия всех, да и то не всегда выпол-

няются.

В Содружестве Независимых Государств, которое объединяет

прежние союзные республики бывшего СССР (ныне независимые го-

сударства), есть несколько таких органов, выносящих решения (Совет

глав государств и правительств, Совет министров иностранных дел,

Совет министров обороны и др.). С согласия всех членов СНГ его ор-

ганы могут принимать обязывающие государства решения. Несколько

раз собирался и заседал парламент СНГ, который, в частности, принял

некоторые модельные законы (например, уголовный кодекс). Однако

решения органов СНГ выполняются плохо.

Надгосударственные органы созданы в Союзном государстве Бе-

лоруссии и России, которое представляет собой в настоящее время

международное объединение — конфедерацию. Договор о создании

Союзного государства 1999 г. предусматривает образование парламен-

та Союзного государства (при сохранении парламентов в государст-

вах-членах). Создан Высший государственный совет, состоящий из

глав обоих государств, глав правительств, руководителей палат парла-

ментов государств — участников договора. Председателем Высшего

государственного совета является один из глав государств-членов по

договоренности между ними. Решения принимаются на основе едино-

гласия государств-членов. Голосование от имени государства-участ-

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 459

ника осуществляется главой государства либо уполномоченным им

лицом. Предусматривается создание Союзного парламента, Парла-

мент вправе принимать законы и основы законодательства Союзного

государства. Они могут непосредственно, без имплементации, дейст-

вовать на территориях государств-участников.

Исполнительным органом Союзного государства является Совет

министров. В его состав входят Председатель Совета министров Со-

юзного государства, главы правительств государств-участников, ми-

нистры и Государственный секретарь Союзного государства. Государ-

ственный секретарь руководит Постоянным комитетом Совета мини-

стров. Предусматривается также создание суда Союзного государства.

В международном сообществе существуют некоторые институты

неформального характера, которые оказывают большое влияние на

международные дела. Наиболее яркий пример — регулярные (ежегод-

ные) встречи «восьмерки» — лидеров восьми ведущих государств

мира, включая Россию. На таких встречах обсуждается широкий круг

проблем, но формально официальных, обязывающих кого-либо реше-

ний не принимается. Несмотря на огромную роль таких и подобных

совещаний, они не являются территориальными публичными коллек-

тивами, не осуществляют публичную власть и публичное управление.

Глава 17

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ

§ 1. Правонарушения и ответственность

В сфере публичного управления осуществляется множество различ-

ных действий. Среди них могут быть поступки, вызывающие осужде-

ние окружающих, например, грубое обращение государственного или

муниципального должностного лица, общественного объединения,

служащего с пришедшими к нему на прием гражданами, порочащее

поведение в общественном месте (в частности, появление в нетрезвом

виде), невыполненные обещания и т.д. Рядовые граждане тоже совер-

шают некоторые негативные действия, затрагивающие сферу публич-

ного управления (грубость по отношению к милиционеру, который

делает справедливое замечание, невыполнение решения съезда, обще-

го собрания общественного объединения, засорение двора бытовыми

отходами и т.д.). Такие поступки влекут за собой отрицательную

оценку лица, их совершившего, со стороны населения — форму мо-

ральной ответственности. В данной главе речь идет о другом — о про-

тивоправных действиях (бездействии) — преступлениях, проступках,

причинении имущественного и иного вреда, т.е. о правонарушениях.

Правонарушение включает действие или бездействие с наступле-

нием вредных последствий, в большинстве случаев по вине субъекта,

причинившего вред (умышленная вина или вина по неосторожности в

форме небрежности или легкомыслия). Бывают и просто упущения по

службе (например, государственный или муниципальный служащий

не выполнил вовремя задание начальника, принятый по контракту на

работу в общественное объединение служащий систематически не вы-

полняет свои обязанности) или нарушение гражданином правил по

незнанию (например, лов рыбы во время нереста, что запрещено по-

становлением государственного или муниципального органа). Такие

поступки могут влечь за собой различные формы ответственности.

Неправомерные поступки могут исходить от разных управляющих

субъектов, органов государства, общественных объединений, органов

местного самоуправления, служащих (должностных лиц), действую-

щих в силу служебных обязанностей и несущих за свои действия от-

§ 1. Правонарушения и ответственность

461

ветственность. Примерами могут быть конфискация собственности

служащим государственной таможни, постановление мэра, запрещаю-

щее забастовки на всех муниципальных предприятиях на три месяца,

указание председателя кооператива о введении обязательной еже-

дневной трудовой повинности на два часа, постановление руководите-

ля политической партии, ограничивающее конституционное право

граждан на объединение по признакам пола или национальности,

и т.д.

Противоправные действия в сфере публичного управления совер-

шают также организации и лица, не обладающие полномочиями в

этой сфере (например, коммерческая организация нарушает правила

лицензирования или гражданин незаконно носит чужие ордена и ме-

дали). Важно различать правонарушения со стороны государственных

и муниципальных органов и должностных лиц, когда они действовали

как представители власти, осуществляя публичное управление (на-

пример, Правительство РФ приняло постановление, противоречащее

закону, а мэр города получил взятку за предоставление муниципаль-

ного жилья вне очереди, казначей партии растратил партийные день-

ги), а когда — как частные юридические и физические лица, в личном

в качестве, в гражданско-правовых отношениях (например, государст-

венный орган не оплачивает счета за потребляемую электроэнергию,

министр учинил драку, причинив тяжкое телесное повреждение граж-

данину, а мэр города, нарушив правила движения, помял чужую авто-

машину). Ответственность в этих случаях будет разной: общеправовой

как гражданина и специальной правовой как должностного лица госу-

дарственного муниципального органа или органа корпоративной об-

щественной власти.

Правонарушения в сфере публичного управления неодинаковы по

своей тяжести. В результате преступления, т.е. деяния, имеющего вы-

сокую степень общественной опасности, наступает уголовная ответ-

ственность, административные проступки (например, нарушение

правил дорожного движения, мелкое хулиганство) наказываются раз-

личными видами административных взысканий (вплоть до админи-

стративного ареста до 15 суток), нарушения по службе влекут за собой

дисциплинарную ответственность (выговор в приказе и др.), причи-

нение вреда по гражданскому праву — материальную ответствен-

ность или ответственность в основном морального характера (публи-

кация в газете опровержения, сообщение о недостоверности ранее

опубликованных сведений). Президент РФ, главы субъектов РФ и

муниципальных образований, коллегиальные органы исполнительной

власти, министры, депутаты представительных органов за свои дейст-

вия по службе и вне ее могут нести политическую ответственность

462

Глава 17. Ответственность в публичном управлении

(импичмент Президенту, отставка министров, лишение депутатского

мандата). Особые виды правонарушений и ответственности за них ус-

танавливает международное право. Они рассматриваются в заключи-

тельной части данной главы.

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных

организаций, органов, должностных лиц за правонарушения

в сфере публичного управления

Политическая ответственность. Политическая ответственность рас-

пространяется только на некоторые органы и должностных лиц го-

сударства и муниципальных образований. Формой политической от-

ветственности может стать роспуск парламента, законодательных

собраний субъектов Федерации. Конституции некоторых стран

(Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента

(однопалатного парламента или нижней палаты), если он в течение

установленного срока не принял государственный бюджет, не смог

сформировать правительство, не начал свою работу после избрания.

В России закон устанавливает политическую ответственность зако-

нодательных органов субъектов Федерации, глав администраций

субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных

образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ

представительные органы могут быть распущены, а главы админи-

страций, мэры — отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов Федера-

ции, представительных органов местного самоуправления (советов

и др.) в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателя-

ми (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствую-

щим представительным органом (обычно большинством в

/з голо-

сов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответст-

венности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не

имеют депутатского иммунитета, а иммунитет на членов законода-

тельных собраний субъектов федерации, как правило, не распростра-

няется и обычно совсем не распространяется на депутатов муници-

пальных представительных органов).

Политическая ответственность президента (монарх ответствен-

ности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США

и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с долж-

ности решением конституционного суда (Италия). Только после этого

к бывшему президенту можно применять другие меры наказания

(гражданско-правовую ответственность в ряде случаев может нести и

действующий президент).