Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Понятие и виды публичного управления

идеологического и иного порядка, оказывающие свое влияние в том

числе и на управление. При структурном управлении информация,

управленческие акты распространяются адресно по специальной

структуре к выделенному объекту. При бесструктурном управлении

информация распространяется свободно или по случайным цепочкам

(через соседей, знакомых, бывших однокурсников и т.д.) и может ока-

зать влияние на управляющего. Например, подчиненный желает по-

лучить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника

не может. Тогда используется бесструктурное управление: через дру-

зей жены начальника создается и распространяется общественное

мнение о подчиненном как о выдающемся администраторе, заслужи-

вающем повышения. Он его и получает. Это шутливый пример. На

деле многие процессы управления в обществе имеют бесструктурный

характер (перемещение рабочей силы, выбор престижных профессий,

воспитание подрастающего поколения и др.), и органы управления

могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще

не могут.

В данной книге рассматривается такое публичное управление, ко-

торое имеет структурный, целевой характер. Социальное саморегули-

рование в обществе чаще всего имеет бесструктурный характер.

Социальное саморегулирование в обществе и общественная

власть. Среди различных видов управления в обществе (управление в

семье, техническими системами и др.) особое место занимает общест-

венное, социальное управление. Оно может иметь естественный (бес-

структурный) характер (например, управление демографической си-

туацией, когда в годы общественных потрясений, революций, кризи-

сов рождаемость естественно снижается, возникновение необходимых

обществу профессий для удовлетворения его новых потребностей,

приток новых поселенцев в муниципальное образование, исчезнова-

ние неперспективных деревень, тенденции интеграции в международ-

ном сообществе и др.). В этом случае социальное управление осущест-

вляется в форме саморегулирования, самоуправления коллектива

(государственно организованного общества, территориального кол-

лектива, международного сообщества и т.д.). Саморегулирование —

это управление внутри коллектива, не отделенное от него. В той или

иной форме оно существует в любом коллективе. Многие явления

саморегулирования, естественного самоуправления связаны с исполь-

зованием институтов непосредственной демократии (замена правя-

щей партии путем выборов, решение сельского схода, референдум в

муниципальном образовании и т.д.).

Наряду с самоуправлением в обществе есть и такая управленчес-

кая деятельность, которая исходит извне, от структур, принадлежа-

14 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

щих коллективу, но как бы отделяемых, обособляемых от него своими

полномочиями по отношению к этому коллективу. Так, государство —

составная часть общества, но оно осуществляет управленческие функ-

ции по отношению к обществу — всеобъемлющему коллективу дан-

ной страны; органы местного самоуправления (совет, мэр и др.) реали-

зуют полномочия по отношению к муниципальному образованию

(территориальному коллективу определенной местности); централь-

ный комитет политической партии осуществляет управленческие

функции по отношению к ее низовым организациям и членам, правле-

ние кооператива — по отношению к его членам и т.д.

Такие полномочия имеют властный характер. В основе обществен-

ного управления лежит власть.

Коллектив и общественный коллектив. Как явление власть при-

суща любому коллективу. Даже на вечеринке друзей бывает руководи-

тель — тамада, который может дать или не дать слово очередному

оратору. Общественная власть связана, конечно, не с подобными вре-

менными, а с организационно оформленными общественными кол-

лективами постоянного характера. Но и такие коллективы далеко не

одинаковы. Различны по своему характеру производственный коллек-

тив предприятия, политическая партия, общество той или иной стра-

ны, территориальный коллектив города, религиозное объединение

и т.д.

В разных коллективах имманентно присущая коллективу власть

осуществляется и самим коллективом (это бывает при использова-

нии институтов непосредственной демократии, например, на общих

собраниях или референдумах), но обычно она реализуется состоя-

щими в этом же коллективе, но на деле отделенными от него свои-

ми функциями и, следовательно, положением органами и должност-

ными лицами. Характер такой власти и формы ее реализации

неодинаковы. Они определяются в конечном счете природой того

или иного коллектива. Например, полномочия заведующего канце-

лярией по отношению к коллективу работников канцелярии обычно

имеют лишь технический характер, связанный с процессами труда.

Такое техническое управление коллективом относится прежде всего

к профессиональным, а не социальным аспектам деятельности кол-

лектива. Оно необходимо, например, для обеспечения бесперебойной

работы предприятия, организации, сообщества (например, артели ста-

рателей). В производственном коллективе значение имеют навыки,

профессионализм руководителя. Такой руководитель наделен лишь

определенной долей властных полномочий и только в определенном

отношении — для обеспечения цикла труда. Такой руководитель

коллектива поставлен над ним лишь в небольшой степени (брига-

§ 1. Понятие и виды публичного управления

дир — он тоже рабочий). Его власть, если и может быть названа

властью, носит технический характер. Это паравластъ (подобная

власти, частичная власть).

Социальная власть, отделенная от коллектива, связана с общест-

венными коллективами, с общественными интересами коллектива и

его членов (а не с техническими навыками или профессионализмом).

Это общественная по своему характеру (а не личная, как в семье, не

технико-производственная, как в бригаде, и не религиозная, как в объ-

единении верующих) власть. Она обусловлена не родственными отно-

шениями, не задачами производственного цикла (трудовой коллек-

тив), не общей верой (например, религиозный коллектив), не ролью

«авторитета» в банде, а единством некоторых общественных интере-

сов членов коллектива.

Общественные коллективы тоже имеют разный характер. Многие

из них являются разного рода добровольными объединениями (партии,

профсоюзы, производственные кооперативы и т.д.). В них возникает

своя общественная корпоративная власть. Она реализуется и самим

объединением (например, на общих собраниях его членов), и создава-

емыми им органами (правлениями, советами, комитетами и др.). Не-

которые объединения создаются в связи с частными интересами

своих членов (например, объединение акционеров, стремящихся по-

лучить личную прибыль в акционерном обществе, или объединение

коллекционеров-филателистов). Для доступа в такие коллективы ус-

тановлены особые условия (например, в клуб футболистов или союз

писателей), корпоративная власть в подобных коллективах является

частной корпоративной властью. Элементы публичного управления в

общественном управлении такого коллектива минимальны, но они

есть. Каков бы ни был коллектив (если это только не преступная,

антиобщественная организация и не коллектив, основанный на родст-

венных связях), во власти такого коллектива всегда есть признаки,

зародыши публичной власти, но это не значит, что всякий коллектив

обладает именно публичной властью.

Более значительны такие элементы в массовых объединениях, ко-

торые преследуют общественно значимые цели политического или

социально-экономического характера (политические партии, проф-

союзы и др.). Власть, существующая в них, имеет публичный корпора-

тивный характер. В полной мере публичная власть и публичное уп-

равление присущи территориальным публичным коллективам вслед-

ствие их особой природы.

Территориальный публичный коллектив. Слово «публичный» в

русском языке чаще всего понимается как общее, общественное досто-

яние. В некоторых западных языках по традиции, идущей от латыни,

16 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

public, publique и т.д. обозначает и «общественный», и «государствен-

ный», хотя во многих учебных дисциплинах на первый план выдвига-

ется последнее значение. Курсы публичной администрации, сущест-

вующие во многих западных университетах, включают прежде всего

государственное и в меньшей степени муниципальное управление.

В науке обычно особо не выделяются территориальные публичные

коллективы. Между тем такие коллективы имеют много особеннос-

тей. Как говорилось, именно с ними связаны в полном объеме публич-

ная власть и публичное управление, хотя такая власть и формы пуб-

личного управления в зависимости от характера территориального

публичного коллектива далеко не одинаковы.

Территориальные публичные коллективы различны по составу,

масштабам и формам. Наиболее всеобъемлющий территориальный

коллектив — международное сообщество, решения от его имени при-

нимает Организация Объединенных Наций (ее органы). Есть регио-

нальные и иные международные организации (например, Организация

африканского единства), они также могут принимать по определен-

ным вопросам (согласно уставу) обязывающие в отношении своих

членов решения. Некоторые из таких организаций уже достаточно

централизованы, например, в Европейском союзе, включающем уже

27 государств, создается свое, европейское право. Европейский союз

имеет не только черты конфедерации, но и многие элементы федера-

тивного государства (Европейский парламент, единая валюта и др.),

у такого объединения есть своя международная надгосударственная

власть. Гораздо меньшей централизацией обладает Союзное государ-

ство Белоруссии и России, провозглашенное в соответствии с догово-

ром между ними в 1999 г., но и оно имеет общие органы, которые

могут принимать обязывающие решения (в основном при согласии

каждого участника договора).

Публичным территориальным коллективом является государст-

венно организованное общество той или иной страны. В настоящее

время на Земле существует 200 государств. Иногда возникают пред-

государственные образования (такими были, например, освобожден-

ные районы в некоторых странах Африки во время вооруженной

борьбы против колониализма). Они создают свои органы управле-

ния, опирающиеся в основном на повстанческие вооруженные силы.

Публичным коллективом особого рода является народ субъекта фе-

дерации в федеративном государстве. Во всех странах субъекты феде-

раций имеют свои законодательные органы, органы управления

(кроме Танганьики — одного из субъектов федерации Танзании).

Публичными территориальными коллективами являются террито-

риальные (национально-территориальные) автономные образования

§ 1. Понятие и виды публичного управления 17

(например, Автономная Республика Крым на Украине, имеющая

свою конституцию)

, региональные муниципальные образования (на-

пример, режьоны и департаменты во Франции)

, общинные муници-

пальные образования (города и села). Все территориальные коллек-

тивы обладают собственной (надгосударственной, государственной

или негосударственной) публичной властью. Она осуществляется от

имени данного коллектива в пределах, установленных международ-

ными соглашениями, конституциями и законами. Все территориаль-

ные публичные коллективы имеют свои органы управления, изби-

раемые населением территориальных публичных коллективов или

формируемые иначе (в ООН есть Совет безопасности, в Европей-

ском союзе — Европарламент, в государствах — парламент, глава

государства и др., в муниципальных образованиях — совет, мэр

и т.д.). Если избранных органов нет или не существует института

общего собрания членов, которое принимает решения (например,

Генеральная ассамблея ООН, сельский сход в небольшом муници-

пальном образовании), то данная единица не является территори-

альным коллективом, а представляет собой административно-терри-

ториальную единицу, управляемую «сверху» назначенным предста-

вителем государства (или субъекта федерации).

Публичная власть и ее разновидности. Публичная власть — осо-

бое явление, состояние и отношение. Как явление она коренным обра-

зом отличается от различных форм влияния, воздействия, например,

от «власти» выдающегося ума или ораторского таланта. Ценностные

качества явления, природные данные (острый ум, талант, чарующая

красота) не определяют властным, принудительным путем желаемое

поведение объекта, а являются лишь частью побудительных мотивов

поведения. Такие мотивы имеют стихийный, часто не осмысленный

характер, они не включают момент осознания их как власти и тем

более общественной власти, не воспринимаются объектом как волевое

принуждение. Напротив, в публичном территориальном коллективе

власть — это отношения господства (долженствования) — подчинения

(послушания), которые осознаются и субъектом, и объектом. Это

«присвоение чужой воли» (К. Маркс). В науку с теми или иными

уточнениями вошел тезис немецкого политолога М. Вебера: власть —

это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопро-

тивлению. Покоряющая красота, команды дрессировщика в отноше-

Ниже речь идет только об автономиях такого рода.

В соответствии с конституционным законом от 28 марта 2003 г. все администра-

тивно-территориальные единицы во Франции, включая большинство заморских терри-

торий, наделяются статусом территориального коллектива.

18 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

нии циркового зверя или восторг слушающих оратора не обладают

качествами осознанного волевого принуждения.

Вместе с тем элементы волевого принуждения могут иметь место и

в других коллективах, не имеющих публичного характера. Свою волю

проводит отец в семье, применяя в определенных случаях принужде-

ние, использует свою власть, принимая решения о выплатах (в преде-

лах полномочий), совет директоров акционерного общества, Священ-

ный синод православной церкви, лишая сана священников, баллоти-

ровавшихся в Государственную Думу (палату парламента России)

вопреки его запрету. Однако такая воля (и власть) складывается на

базе не социальных, общественных интересов (как в публичном кол-

лективе), а на основе иных связей (родственных, хозяйственных, ду-

ховных и т.д.).

Публичная власть призвана действовать прежде всего в интересах

коллектива, эманацией (воплощением, произведением) которого она

является. На деле это не всегда бывает так: ее часто присваивают и

используют в своих интересах силы, которые доминируют в данном

коллективе экономически, политически, идеологически. В определен-

ных ситуациях она может превратиться в личную власть руководите-

ля, а носители публичных полномочий коллектива могут занимать по-

зиции, прямо противоположные интересам коллектива. Но и в том

случае, когда публичная власть действует в целом в интересах коллек-

тива, у органов публичной власти, ее кадрового состава, служащих,

руководителей общественных объединений есть также собственные

интересы. В конечном счете это противоречие разрешается путем при-

ведения публичной власти в соответствии с волей коллектива (при

этом используются самые различные способы вплоть до революций).

Как состояние публичная власть тоже отличается от частной кор-

поративной власти, применяемой в непубличных коллективах. Общие

социальные интересы и цели порождают «общие дела» социального

характера, совместные общественные (а не частного рода) мероприя-

тия. Для их реализации, для выражения интересов коллектива вовне

необходимо какое-то руководство. Оно появляется естественно, в

силу возникающего разделения труда: все не могут заниматься всем.

Труд по управлению коллективом отделяется от другого труда. Орга-

ны и должностные лица, создаваемые публичным коллективом, при-

званы выражать, осуществлять и защищать его общие, не частные, а

общественные интересы, на базе которых и складывается публичный

коллектив. Для защиты этих интересов состояние публичной власти

всегда предполагает возможность принуждения, имеющего в своей ос-

нове общественный характер: в конечном счете оно проистекает из

власти коллектива. Однако наряду с общими (общественными) инте-

§ 1. Понятие и виды публичного управления

ресами члены публичного коллектива имеют собственные личные и

групповые (группы внутри коллектива) интересы. В результате наря-

ду с определенным единством коллектива в нем появляются различия

и, следовательно, противоречия. Последние могут иметь иногда и

форму противоположностей (в государственно организованном обще-

стве страны). Эти противоречия нужно регулировать, согласовывать,

нивелировать те различия, которые не являются имманентно прису-

щими данному коллективу, смягчать и устранять (если это возможно)

противоположности, иначе коллектив распадется. Если не ввести

борьбу противоположностей в обществе какой-либо страны в опреде-

ленные рамки, это может привести к анархии и взаимному истребле-

нию. Данное обстоятельство, наряду с отмеченными «общими дела-

ми», также ведет к необходимости создания в публичном коллективе

особых органов публичной власти. Эти органы, обособляясь от кол-

лектива, обладают правом осуществлять от его имени публичное при-

нуждение по отношению к членам коллектива и его группировкам

(если они есть). Его может осуществлять как сам коллектив, так и, что

бывает чаще, созданные им органы. Публичное принуждение, таким

образом, призвано в любом случае служить интересам коллектива, его

сохранению, укреплению. Однако у членов коллектива (в том числе у

руководства) есть личные и групповые интересы, которые не всегда

полностью совпадают (а чаще в чем-то не совпадают) с интересами

коллектива. Поэтому хотя публичное принуждение по идее служит

для защиты общих интересов коллектива (в том числе когда применя-

ется для ликвидации противоречий и подавления их экстремистских

носителей, чтобы сохранить коллектив), эти органы нередко применя-

ют принуждение и в целях собственных, даже своекорыстных интере-

сов (например, для того, чтобы укрепиться у власти). Конечно, нужно

иметь в виду, что государственное принуждение (вплоть до смертной

казни) — совсем не то, что принуждение в общественной организации

(крайняя мера — исключение из данной организации).

Как отношение публичная власть характеризуется не родственны-

ми связями (семья, племя), не подчинением главе преступной органи-

зации ее членов, не зависимостями производственного характера

(предприятие, бригада, артель старателей), а общественными, соци-

альными отношениями, возникающими на базе общественных инте-

ресов, связанными с осуществлением публичной власти. Волевые от-

ношения имеют не частичный характер (дивиденды в акционерном

обществе, общие религиозные обряды в религиозной организации), а

общий, относящийся к публичному коллективу в целом, его интере-

сам, его роли в обществе. Эти общественные интересы реализуются в

сотрудничестве и борьбе (состязательности) различных социальных

20 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

сил в публичном территориальном коллективе. В то же время сущест-

вование наряду с общими частных и групповых интересов порождает

различия, а следовательно, противоречия, которые не должны разви-

ваться до стадии противоположностей. Все это осложняет отношения

в публичном коллективе. Отношения в нем — это союз и состязатель-

ность (борьба) одновременно.

Обладая некоторыми наиболее общими признаками, публичная

власть в разных публичных коллективах неодинакова. Можно, види-

мо, выделить четыре основные ее разновидности, внутри которых

могут быть свои градации. Во-первых, это международная публичная

власть международного сообщества, межгосударственная власть. Она

имеет особый характер, поскольку в международных отношениях уча-

ствуют суверенные государства. Тем не менее Совет Безопасности

ООН при определенных условиях (например, в случае агрессии, в

борьбе против международного терроризма) может применять в отно-

шении суверенных государств обязательные решения. Такая практика

известна (например, в 2002—2003 гг. в отношении Ирака). Своя раз-

новидность международной публичной власти существует в регио-

нальных международных объединениях (например, в Европейском

союзе). Ее пределы определяются договорами. Во-вторых, это публич-

ная власть государства, государственная власть (в федерациях — го-

сударственная власть федерации и каждого из ее субъектов)

. Госу-

дарство, его власть и органы выступают как представители всего госу-

дарственного организованного общества (в субъектах федерации —

общества субъекта федерации). В-третьих, это политическая негосу-

дарственная власть территориальной автономии (во многих странах

автономные образования принимают местные законы в пределах

своих полномочий). В-четвертых, это политическая негосударствен-

ная власть муниципального образования. Это власть обычно сравни-

тельно небольшого территориального коллектива, которой подведом-

ственны вопросы местного значения. Она имеет ограниченный харак-

тер, ее полномочия определяются государством. В-пятых, элементы

публичной власти имеют некоторые общественные объединения. Такая

Разумеется, «свою» власть субъекта федерации (например, Орловской области

или Коми-Пермяцкого автономного округа в России) следует отличать от государст-

венной власти федерации, помня о том, что края, области, города федерального значе-

ния и т.д. не являются государствами. Вопрос, является ли власть субъекта федерации

государственной властью, ставится в научной литературе. Если субъект федерации яв-

ляется не государством, а государственным образованием, то, следовательно, его пуб-

личная власть — политическая парагосударствеппая (подобная государственной)

власть. В случае признания этого в предложенную классификацию публичной власти

будет введена еще одна рубрика.

§ 1. Понятие и виды публичного управления

власть действует в пределах объединения и регулирует отношения в

нем на основании его устава, а основные отношения объединения

вовне регулируются законом (государством).

В конкретных публичных коллективах, относящихся к одной и той

же разновидности, публичная власть неодинакова. Полномочия Сове-

та Безопасности ООН отличаются от полномочий органов Организа-

ции африканских государств, государственная власть в Великобрита-

нии не та, что в Анголе, в субъекте Российской Федерации — Иванов-

ской области иная, чем в штате Айдахо в США, в муниципальном

образовании — французской общине (коммуне) местное самоуправле-

ние отличается от самоуправления в английской общине (приходе),

корпоративная власть в партии авторитарного типа иная, чем в демо-

кратической партии, и т.д.

Публичное управление. Власть как явление присуща любому кол-

лективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать

активным отношением, направленным на определенный объект, она

должна быть применена. Применение публичной власти достигается

чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса

реализации власти. Управление внутри коллектива возникает тогда,

когда функция управления реализуется самим коллективом (напри-

мер, сельским сходом в общинном муниципальном образовании, либо

путем референдума, что, по существу, есть подлинное самоуправле-

ние), или, что бывает гораздо чаще, когда функция управления отде-

ляется от коллектива и коллектив передает ее (в основном или час-

тично) органам и лицам, выделенным коллективом для осуществле-

ния властных (управленческих) функций. Впрочем, последние могут

и сами присваивать такие функции и часто присваивают. Таким обра-

зом создается особый слой людей, с одной стороны, состоящих в дан-

ном коллективе, а с другой — отделенных от него, возвышающихся

над ним. Они обладают определенными полномочиями по отношению

к коллективу, которые применяются для осуществления «общих дел»

и для пресечения деструктивных действий, разрушающих коллектив,

а также в какой-то степени одновременно ради собственных интересов

данной группы. Для достижения общих целей и пресечения деструк-

тивных для коллектива действий соответствующие органы и долж-

ностные лица вправе применять публичное принуждение (разное по

своей природе, например, в государстве или муниципальном образо-

вании). Независимо от того, применяется принуждение или нет, оно

всегда стоит «за кадром». Угроза публичного принуждения — один из

элементов, который обеспечивает целостность коллектива и реаль-

ность управления. В публичном управлении есть множество других

видов воздействия (снабжение определенной информацией для на-

22 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

правления поведения объекта, поддержка, ограничение и лишение

объекта определенных возможностей с тем, чтобы заставить его дейст-

вовать по воле субъекта, и т.д.), но всегда публичное управление — это

социальная деятельность определенных органов и должностных лиц.

При реализации функций публичного управления возникает пуб-

лично-управленческое отношение. Для этого необходимы: субъект уп-

равления, наделенный полномочиями и обязанностями по управле-

нию, объект управления, обязанный реагировать на действия субъекта

(если он не реагирует, это недолжный объект или управление не со-

стоялось), общественно значимый факт, вызывающий необходимость

публичного управления, направленные действия субъекта и действия

объекта в ответ на управление. Субъект управления представляет

собой активное начало управленческого процесса. Таким субъектом

может быть само государство, действующие от его имени органы и

должностные лица (парламент, президент, правительство и др.), орга-

ны и должностные лица субъекта федерации (законодательное собра-

ние, губернатор и др.), автономии (например, Верховная рада Крыма

на Украине), органы и должностные лица местного самоуправления

(совет, мэр), органы общественного объединения, если оно является

публичным коллективом или имеет элементы публичного коллектива

(например, Центральный комитет политической партии, устанавли-

вающий порядок уплаты членских взносов).

Объект публичного управленческого отношения — это то, на что

направлены действия субъекта. В конечном счете такие действия осу-

ществляются в целях приобретения или предоставления каких-то ма-

териальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага

касаются людей (граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с

множественным гражданством), их коллективов (профсоюзов, объ-

единений работодателей и т.д.), их интересов. Принимая решения в

отношении отдельных лиц, президент республики может наградить

человека орденом за выдающиеся заслуги перед страной, помиловать

осужденного. Ректор вуза вправе назначить повышенную стипендию

студенту-сироте, объявить выговор студенту за пропуски занятий без

уважительных причин, суд может определить тюремное заключение

преступнику, партия — исключить члена из своего состава и т.д. Все

эти акты могут иметь общественное значение (по крайней мере воспи-

тательное).

Гораздо более важно общественное значение воздействия управ-

ленческих решений на коллективы. Совет Безопасности ООН, прини-

мая решения о пресечении агрессии (например, Ирака против Кувей-

та), о направлении миротворческих сил в Боснию и Герцеговину, о

запрете поставок кем-либо оружия враждующим сторонам, воздейст-